Državna uprava i upravni akti

O nastanku ljudskog društva postoje različita shvatanja. Najlogičnije i najubjedljivije su evolucionistička teorija koju je izložio Darvin u svojim radovima „Postanak vrsta“ (1859) i „Porijeklo čovjeka“ (1874), odnosno istorijsko-materijalistička teorija, koju je izložio Engels u svom radu „Uloga rada u pretvaranju majmuna u čovjeka (1876). Pošto ove teorije objašnjavaju nastanak ljudskog društva u nekim opštim crtama, nastale su i ostale, do današnjeg dana brojne dileme, u vezi sa ovim teorijama. Uzrok toga su nastajanje brojnih religioznih i mističnih tumačenja nastanka čovjeka i ljudskog društva.

U nastanku čojveka i društva postojala su dva bitna procesa, a to su biološko i društveno očovječenje. U procesu biloškog očovječenja, čovek se oslobađa životinjskih osobina i formira se kao biološko biće, dok se u procesu društvenog očovječenja čovjek formira kao društveno biće. To dakle znači da se povezuje društvenim vezama i da svoja ponašanja usklađuje sa ponašanjem ostalih članova društva.
Društvo kao pojam se definiše kao organizovana zajednica ljudi povezanih radom i specifičnim ljudskim djelovanjem. Ljudsko društvo je dio prirode i kao takvo podliježe nekim opštim zakonitostima kojima podliježu i ostale prirodne pojave. Ipak, ono jeste dio prirode, ali različit dio od ostalih dijelova i kao takvo ima svoja posebna obilježja i specifične zakonitosti.

Najvažnija ustanova civilizovanog društva, čija je uloga da zaštiti društveni poredak i usmjerava društvene procese, jeste država. Ona se zasniva na vlasti koja je osnov njenog funkcionisanja. Cilj svake vlasti je da obezbijedi stabilnost i napredovanje jedne države. Jedan od oblika vlasti države jeste državna uprava.

Državna uprava – pojam i uloga

Kako je prethodno definisano mjesto uprave u državnoj vlasti, a prije određivanja pojma uprave, neophodno je odrediti značenje termina uprava i upravljanje. Imenica uprava izvedena je iz glagola usmjeriti (upraviti), odnosno upravljati. Pojmovi uprava i upravljanje u srpskom jeziku se upotrbljavaju u više značenja. Tako su sledeća značenja riječi uprava:
– izvršna vlast;
– grana državne uprave;
– ustanova koja upravlja nekim javnim poslovima, nadleštvo, ured;
– vođenje, upravljanje;
– zgrada gdje je uprava smještena.
Pojam uprave spada među najsloženije i najkontroverznije pojmove u političkoj i pravnoj literaturi. Uzroci su u samoj kompleksnosti i višedimenzionalnosti fenomena, njegovoj dinamičnosti, odn. promjeni, kako forme, tako i sadržaja, ali i u različitim koncepcijama, odn. vrijednosnim i teorijskim orijentacijama pisaca koji su se ovom problematikom bavili.
Shvatanje uprave kao određene trajne i planske djelatnosti, usmjerene ka postizanju nekog cilja je očigledno isuviše široko određenje. Pri pokušaju teorijskog određenja pojma uprave susrećemo se najmanje sa dva pristupa:
– pravno-političkim;
– socio-tehnološkim.
Uz ova dva koncepta javlja se i savremeni teorijski koncept složenog upravnog sistema kao instrumenta socijalne regulacije.
Sa pravno-političke koncepcije, upravu je moguće posmatrati nezavisno od konktretne države i njenog pravnog sistema. U ovakvom teorijskom određivanju uprave primjenjivana su dva mjerila: organsko i funkcionalno. Kod organskog određenja teorijskog pojma uprave naglasak je na subjektu, a kod funkcionalnog na sadržini aktivnosti koju taj subjekt obavlja.
Pod organskim pojmom uprave podrazumijevaju se vrste državnih organa koji su određeni kao organi državne uprave, tj. oni se izjednačavaju sa ukupnošću tih i takvih organa koji obavljaju izvršnu, odnosno upravnu vlast. Radi se, dakle, o jednoj vrsti državnih organa i organizacija koji su pozitivnim propisima određeni kao organi državne uprave. Postoje različita mišljenja o tome da li se pojam uprave u organskom smislu može odrediti autonomno, tj. nezavisno od toga kakvim aktivnostima organi države i drugi sa njima izjednačeni subjekti obavljaju svoje zadatke, ili se on izvodi iz pojma uprave u funkcionalnom smislu, pri čemu u obim pojma ulaze samo oni subjekti koji svoje zadatke ostvaruju upravnim aktivnostima. Teoretičari koji zastupaju shvatanje o autonomnosti pojma uprave u organskom smislu, često se naslanjaju na pozitivno pravo , te postaje praktično skoro nemoguće ovakav teorijski pojam uprave u organskom smislu precizno razgraničiti od pozitivno-pravnog pojma uprave. Sa druge strane u njemu se zanemaruju kriterijumi od kojih je zakonodavac polazio u klasifikaciji. Ukoliko propisi neke države ne daju izričitu klasifikaciju državnih organa, teoretičari obično koriste takozvano negativno mjerilo. To znači da oni u organe uprave svrstavaju one organe koje pozitivno-pravni propisi nisu okvalifikovali ni kao zakonodavne ni kao sudske. Druge teoretičare ovaj kriterijum ne zadovoljava. Oni insistiraju na postojanju neke zajedničke karakteristike svih elemenata koji ulaze pod pojam uprave u organskom smislu. Tu karakteristiku neki vide u povezanosti svih delova uprave u organskom smislu sa zajedničkim centrom koji im daje direktive, naloge i uputstva i nad njima vrši kontrolu. Drugi autori smatraju da se isključivo na osnovu organsko-strukturalnih svojstava elemenata koji čine upravu ne može odrediti skup određenih organa države i drugih javnih zajednica koje ulaze u obim pojma uprave u organskom smilu. Po njima ovaj pojam je izveden iz pojma uprave kao specifične aktivnosti koje ovi organi obavljaju. Pored ovih teorijskih momenata i sam uvid u pravna rešenja većeg broja zemalja upućuje na zaključak da su se ustavotvorci, odnosno zakonodavci pri određivanju pojedinih državnih organa kao organa državne uprave, prje svega rukovodili mjerilom (činjenicom) da oni vrše upravnu vlast.
Pod funkcionalnim pojmom uprave podrazumijeva se skup određenih aktivnosti putem kojih država ostvaruje svoju ulogu. U pokušaju da se iz mnogobrojnih aktivnosti države izdvoje samo upravne, i da se pronađu kriterijumi pomoću koga bi se one razlikovale od ostalih državnih aktivnosti koje nisu uprava, neki teoretičari insistiraju na materijalnim (sadržinskim) obilježjima tih aktivnosti, a drugi na njihovim formalnim (spoljašnjim) obilježjima. Tako nastaju materijalni pojam uprave i formalni pojam uprave u funkcionalnom smislu.
Pod upravom u materijalnom smislu misli se na samu supstancu uprave kao djelatnosti koja se shvata dvostruko: kao jedna od vlasti države, ili kao skup javnih službi, zavisno od toga da li se sama država shvata kao javna vlast ili kao skup javnih službi neophodnih za zadovoljavanje bitnih potreba svih članova društva. Uprava u materijalnom smislu obuhvata skup specifičnih aktivnosti države i drugih sa njom izjednačenih zajednica kojima se ostvaruju opšti interesi i zadovoljavaju potrebe društva i njegovih članova. Za utvrđivanje ovako određenog pojma valja odrediti koje su to specifične aktivnosti i na osnovu čega se one uključuju u cjelinu zvanu uprava. Ukoliko se uprava posmatra kao pravna pojava, tj. pravna funkcija države, vidi se da su njena obilježja različita u pojedinim pravnim sistemima.