S E M I N A R S K I R A D
Tema: Budžet Opštine
Mentor: Kandidat:
Prof. dr
U Podgorica, Oktobar 2015 godine
2
„Pokažite mi
budžet
, pa ću vam reći kakva je
politička, ekonomska i društvena struktura
države
.”
Minghetti
4
Uvod
Nije sporno da je jedna od najznačajnijih i najvažnijih finansijskih institucija budžet.
Budžet predstavlja osnovni, a u nekim slučajevima i jedini, instrument finasiranja javnih rashoda u
savremenim državama.
Riječ budžet potiče od latinske riječi „bulga“, koja označava kožnu torbu, torbu koju
obično nosi ministar finasija. Danas je riječ budžet opšte prihvaćena u skoro svim državama.
Budžet je jedna od institucija za finansiranje javnih rashoda za koju ne postoji jedinstvena
definicija.
Riječ „budžet“ redovno srećemo u svakodnevnom životu: kućni budžet, budžet firme u
kojoj radimo, budžet opštine u kojoj živimo, državni budžet... Pođimo od našeg kućnog,
porodičnog budžeta, kao najjednostavnijeg i najbližeg primjera. U osnovi, on ima sve elemente
koje ima i državni/lokalni budžet – imamo mjesečne prihode (plate i honorare ukućana, rente ako
izdaju stan ili neki lokal, jednom riječju - sve sto može da napuni jedan zajednički kućni budžet),
rashode (u ovu kategoriju spada dosta sitnih podkategorija koje varijaju od porodice do porodice -
izdaci za kupovinu ( hrane, odjeće, obuće, tehnike...) plaćanje komunalija, struje, gorivo i
održavanje auta, kirija za stan, računi za mobilni i fiksni telefon i razni drugi troškovi. I naravno
štednja, koju svaki kućni budžet poznaje, rezerva. I dugovanja, koja vraćamo prije ili kasnije.
Zlatno pravilo koga se pridržavamo je da naši mjesečni rashodi ne budu veći od naših prihoda, da
budu bar jednaki, a poželjno je i „hraniti“ našu štednju. Kako stvari u životu nisu uvijek idealne,
ponekad rashodi, budu veći od prihoda, najčešće zbog nekih nepredviđenih situacija (kašnjenje
plata, bolest u porodici, kvarovi u stanu ili na autu) i tada se oslanjamo na našu štednju ili se pak
zadužujemo pa vraćamo dugove. Ipak, u jednom kućnom budžetu, nemamo striktnih pravila. Ako
se neracionalno troši, ukućani su ti koji ispaštaju zbog toga i novonastala situacija pogađa samo
njih, dok to nije slučaj kada je u pitanju državni ili budžet opštine u kojoj živimo.
Državni ili opštinski budžet je izraz ovlašćenja koje smo dali organima vlasti da upravljaju našim
parama i da ih raspodjele na najbolji mogući način da se zadovolje potrebe svih gra đana.
Drugim riječima, pare poreskih obveznika se raspoređuju tako da omoguće funkcionisanje
države i svih njenih institucija i u isto vrijeme zadovolje prioritete i potrebe koje postoje u društvu.
Pritom, za razliku od porodičnog budžeta, postoje neka striktna pravila.
5
1.
POZITIVNO – PRAVNO REGULISANJE FISKALNE DECENTRALIZACIJE I
FINANSIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE
a) Pozitivno-pravno regulisanje fiskalne decentralizacije
Finansiranje lokalne samouprave direktno ili indirektno je regulisano Ustavom, brojnim
zakonskim propisima i podzakonskom regulativom – aktima vlade i jedinica lokalne samouprave.
Pravo građana na lokalnu samoupravu u Crnoj Gori je jedno od temeljnih ljudskih prava koje su
predviđene Ustavom u zajedničkim odredbama o ljudskim pravima i slobodama.
1
Sa druge strane, odredbe o finansiranju lokalne samouprave sadržane su u dijelu – Uređenje vlasti.
Ustav Crne Gore je precizno razgraničio i posebno normirao funkcionalnu ulogu, a zatim i pitanje
finansiranja lokalne samouprave.
Pravo na lokalnu samoupravu pripada građanima i organima lokalne samouprave a
obuhvata pravo da uređuju i upravljaju javnim i drugim poslovima, na osnovu sopstvene
odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. Pitanje finansiranja lokalne samouprave
regulisano je posebnim članom kojim se reguliše finansiranje opštine iz sopstvenih izvora i
sredstava države kao i pravo opštine na budžet.
2
Zakonom o potvrđivanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi („Službeni list CG –
Međunarodni ugovori”, br. 5/08), Crna Gora je u svoj pravni sistem ugradila i osnovne principe iz
najznačajnijeg međunarodnog dokumenta o lokalnoj samoupravi. Crna Gora je ratifikovala cijeli
član 9 koji se odnosi na finansijska sredstva lokalne samouprave. Pored ratifikacije Evropske
povelje o lokalnoj samoupravi, jedinog pravno obavezujućeg akta koji se odnosi na lokalnu
samupravu i njeno finansiranje, u Crnoj Gori se prilikom izrade regulative koja se odnosi na
fiskalnu decentralizaciju vodi računa i o odgovarajućim Preporukama Savjeta Evrope, posebno u
vezi sa pitanjima lokalnih finansija i sopstvenih prihoda lokalnih samouprava. I u Obrazloženju
posljednjih promjena Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2010. godine navodi se da je jedan od
razloga za izmjenu navedenog zakona bila i potreba usklađivanja tadašnjih zakonskih rješenja sa
Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i Preporukama Komiteta ministara Savjeta Evrope o
finansijskim resursima lokalnih i regionalnih vlasti koji se odnose na finansiranje lokalne
samouprave.
3
Zakon o lokalnoj samoupravi, kao sistemski zakon koji reguliše oblast lokalne samouprave,
sadrži i opšte norme o načinu finansiranja lokalne samouprave. Za pitanje finansiranja lokalne
samouprave ovaj pravni akt je važan jer određuje vrste i obim poslova. Neke od najznačajnijih su:
– obavljanje i razvoj komunalnih djelatnosti;
– održavanja i zaštite lokalnih i nekategorisanih puteva;
– uređenje i obezbjeđenje prevoza putnika u gradskom i prigradskom linijskom saobraćaju;
– obezbjeđenje uslova za razvoj preduzetništva;
– zaštita životne sredine;
– zaštita lokalnih dobara od opšteg interesa;
-upravljanje vodama, vodnim zemljištem i vodnim objektima od lokalnog značaja;
1
„Jemči se pravo na lokalnu samoupravu”, čl. 22 Ustava Crne Gore.
2
Vidjeti: Čl. 116 st. 4 i 5 Ustava Crne Gore.
3
Vidjeti: Obrazloženje Zakona o izmjenama i dopunama zakona o finansiranju lokalne samouprave iz 2010. godine. Preuzeto sa
internet adrese: http://www.skupstina.me.
7
1. budžetski deficit organa lokalne uprave u određenoj godini neće biti veći od 10% njenih prihoda
u toj godini;
7
2. prije usvajanja predloga odluke o budžetu opštine, nadležni organ opštine pribavlja mišljenje
Ministarstva finansija na predloženi nivo I strukturu potrošnje, politiku zarada, kapitalne izdatke i
izvore finansiranja i nivo budžetskog gotovinskog suficita, odnosno deficita;
8
3. opštine mogu uzimati dugoročne pozajmice i davati garancije uz prethodnu saglasnost Vlade,
koja se daje na predlog Ministarstva finansija;
9
4. nadležni organ u opštini vodi evidenciju o postojećem dugu opštine, uzetim dugoročnim i
kratkoročnim pozajmicama i datim garancijama i o tome dostavlja Ministarstvu finansija izvještaj
kvartalno u roku od 30 dana, od isteka kvartala. Usvajanje I primjena navedenog zakona trebalo bi
da značajno unaprijedi fiskalnu discipline i doprinese stabilizaciji javnih finansija.
Pored navedenih propisa, pitanje finansiranja lokalne samopurave indirektno je regulisano
i nizom drugih zakona. Navodimo najznačajnije:
– Zakon o porezu na nepokretnosti.
– Zakon o porezu na promet nepokretnosti.
– Zakon o porezu na dohodak fizičkih lica.
– Zakon o lokalnim komunalnim taksama.
– Zakon o administrativnim taksama.
– Zakon o uređenju prostora i izgradnji objekata.
– Zakon o putevima.
– Zakon o državnoj imovini.
– Uredba o prodaji i davanju u zakup stvari u državnoj imovini.
– Zakon o koncesijama.
-
Zakon o vodama.
– Zakon o finansiranju upravljanja vodama.
– Zakon o poreskoj administraciji.
– Zakon o šumama.
– Zakon o rudarstvu.
– Zakon o lukama.
– Zakon o morskom dobru.
– Pravilnik o raspodjeli i korišćenju sredstava egalizacionog fonda.
Na osnovu navedenog može se izvesti zaključak da je pravno regulisanje funkcionisanja
lokalne samouprave, a posebno način njenog finansiranja, u Crnoj Gori regulisan nizom propisa
različite pravne snage i sadržine. Mogu se podijeliti prema različitim kriterijumima. U odnosu na
njihovu pravnu snagu identifikuje se ustavno, zakonsko i podzakonsko regulisanje finansiranja
7
Istim članom je predviđena i posebna odredba da u slučaju prekoračenja limita za budžetski deficit u određenoj godini bez
odobrenja Ministarstva finansija, ministar je dužan da obustavi prenos pripadajućeg dijela sredstava iz budžeta države organu
lokalne uprave za iznos prekoračenja. Vidjeti: Zakon o bužetu i fiskalnoj odgovornosti, čl. 27 st. 1 i 4.
8
U slučaju da je mišljenje Ministarstva finansija negativno, skupština opštine ne može usvojiti Odluku o budžetu opštine.
Vidjeti: Zakon o bužetu i fiskalnoj odgovornosti, čl. 35 st. 1 i 3.
9
Privredna društva i pravna lica koja su u većinskom vlasništvu opštine mogu se dugoročno zaduživati uz prethodnu saglasnost
Vlade, koja se daje na predlog Ministarstva finansija. Vidjeti: Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti Crne Gore.
