BUDŽET U TEORIJI I PRAKSI
UVOD
Javne finansije predstavljaju jedan od najvažnijih segmenata ekonomije
jedne države. Njihova uloga i značaj se ogledaju u neposrednom uvećanju (ili
smanjenju) ekonomskog potencijala određenog društva, u zavisnosti od načina
upravljanja materijalnim sredstvima prikupljenim posredstvom politike javnih
finansija. Budžet, kao najvažniji instrument javnih finansija, predstavlja najbolji
indikator pomoću koga se neposredno može izvršiti uvid u obim materijalnih
sredstava, kao i njihovu efikasnu i pravičnu raspodjelu ekonomskim subjektima,
korisnicima tih sredstava, kroz javne prihode i javne rashode, odnosno njihov
odnos.
U radu će biti izvršen uvid koji su to neophodni uslovi, kako bi se postigla
puna ekonomska efikasnost jednog društva, iskoristili svi ekonomski potencijali,
a koji se odnose na područje javnih finansija. Vidjećemo da, pored niza
ekonomskih činilaca koji moraju biti zadovoljeni, postoji i niz političkih
preduslova koji se nikako ne smiju posmatrati odvojeno od ekonomskih. Svako
odvajanje političkih i ekonomskih faktora vodi, u najmanju ruku, pogrešnim
rezultatima. Središnje mjesto u analizi će zauzeti institucija budžeta, kao jednog
od najmjerodavnijih pokazatelja uspješnosti ekonomske politike, ali i centra,
uslovno rečeno, „sudara“ političkih i ekonomskih funkcija i djelatnosti države.
Budžet predstavlja, kada je riječ o javnim finansijama, središnje mjesto u
političko – ekonomskim odnosima svake države, odnosno u aktima političke
vlasti, sa jedne strane, i zahtjevima, tj. javnim potrebama pojedinaca, građana te
države, sa druge strane. Možemo reći da budžet predstavlja finansijski plan
javnih prihoda i javnih rashoda za određeni period koji najčešće traje godinu
dana. Imajući u vidu da se odnosi da finansiranje javnog sektora, on je i
najvažniji finansijski dokument države, jer se njime raspolaže onim materijalnim
sredstvima kojima se direktno finansiraju djelatnosti države.
Razmatrajući funkcije budžeta, prije svega pravnu i političku, vidimo da je
to zakon (sa određenim pravima i obavezama), koga donosi predstavničko tijelo,
najčešće parlament (skupština). Pored ovih funkcija, posebno se ističe ekonomska
funkcija budžeta, koja naglašava veoma značajnu funkciju budžeta u efikasnoj
alokaciji materijalnih sredstava, kao i njihovoj pravilnoj redistribuciji kroz javne
prihode, ali i javne rashode. Stabilizaciona funkcija budžeta je, takođe, od velikog
značaja, jer polazi od odnosa javnih prihoda i javnih rashoda. Ukoliko javni
prihodi nadmašuju javne rashode, tada imamo budžetski suficit. Ukoliko javni
rashodi prevazilaze javne prihode, onda je riječ o budžetskom deficitu. I jedna i
1
BUDŽET U TEORIJI I PRAKSI
druga situacija predstavljaju razloge za zabrinutost, dok postoje ona klasična
shvatanja o nužnosti budžetske ravnoteže, dakle o jednakosti obima javnih
prihoda sa javnim rashodima.
Međutim, budžetska ravnoteža danas, u većini savremenih država,
predstavlja, tako da kažemo, idealno – tipski model. Pored navedenih funkcija
budžeta, postoje još i planska funkcija (najčešće se donosi u tekućoj godini, a
predviđen je za narednu godinu), zatim finansijska funkcija budžeta, koja govori
o odnosu javnih prihoda i javnih rashoda i traženju budžetske ravnoteže, kao i
kontrolna funkcija budžeta, koja se sastoji u kontroli predstavničkog tijela nad
izvršnom vlašću u pogledu izvršenja budžeta.
Poznati simptom lošeg upravljanja javnim finansijama u zemljama u
razvoju je, identifikovan u literaturi o razvoju javnih finansija, postojanje
završenih kapitalnih projekata koji nemaju tekućih sredstava koja su im
potrebna kako bi propisno funkcionisali: bolnice kojima nedostaju sredstva za
medicinsko osoblje i zalihe; škole kojima nedostaju sredstva za finansiranje
nastavnog osoblja, zaliha i knjiga; ili putevi za čije održavanje nema sredstava u
vladinom budžetu.
Iako je obračunavanje i budžetiranje za tekuće troškove materijalnih
sredstava iz vladinog budžeta dobro osmišljen budžetski princip dolazi do
problema iz nekoliko razloga:
loše planiranje i neadekvatno razmjenjivanje informacija kroz
različite procese;
nedostatak planiranja za buduću potrošnju u okviru ograničenih
sredstava i nesposobnost da se koordinišu budžetske operacije koje su
finansirane lokalno i od strane donatora.
Proteklih godina, nastavak razvijanja kapitalnog budžeta zemalja kako bi
uključivali, pored kapitalnih izdataka, značajne iznose «kapitalne» tekuće
potrošnje koja se uglavnom finansira iz donatorskih sredstava, zakomplikovao je
dodatno stvari i zabrinutost se često ispoljava po pitanju slabe interakcije
proširenog kapitalnog budžeta ili «razvojnog budžeta» sa vladinim
tradicionalnim tekućim budžetom.
U radu će biti prestavljene osnovne odlike i kararkteristike budžeta, njegovi
principi i funkcije, način donošenja i izvršenja, a naposletku i kontrola.
Povlačenjem paralele između teorijske i praktične primjene budžeta, biće
odgovoreno na samu temu rada. naime, nastojaću da u samom pojasnjavanju
2
BUDŽET U TEORIJI I PRAKSI
budžeta ogleda se i u tome što budžet nije samo akt za finansiranje državnih
funkcija, već država preko instrumenata fiskalne politike i instrumenata
raspodjele sredstava ostvaruje i političku,ekonomsku i socijalnu funkciju.
Da bi se došlo do optimalnog sistema finansiranja funkcija , neophodno je
poći od teorijskih osnova koje definišu državne funkcije, obaveze države i izvore
finansiranja. Kada se utvrde funkcije i obaveze ,dolazi se do prihoda i izvora
prihoda. Sve savremene države imaju pravni akt za finansiranje državnih
funkcija, a to je najcešće državni budžet.
Da bi država mogla da izvršava poslove vezane ze njenu nadležnost,
neophodna su joj sredstva. Izvori finansiranja državnih funkcija su uglavnom
prihodi koje država ostvaruje od privrede, stanovništva i domaćih i inostranih
zajmova. Budžet kao državni akt treba da obezbjedi finansiranje države u toku
čitave budžetske godine. Otuda treba ukazati na cilj koji se želi postići budžetom i
na značaj koji budžet ima.
Osnovni ciljevi budžeta
1
se mogu definisati kao odnos prema budžetu koji se
mora postići i to :
budžet je pregled javnih prihoda i javnih rashoda za jedan budući
period ;
da se za funkcionisanje države pribave sredstva koja su potrebna za
vršenje državnih poslova ;
kao jedan od najvažnijih ciljeva budžeta je iskazivanje svih državnih
prihoda i državnih rashoda.
Budžet ima ekonomsko-finansijski i politički značaj. Ekonomsko-finansijski
značaj se ogleda u sledećem :
budžet obezbjeđuje i formalan red u državnim finansijama tako što
uređuje ravnotežu izmedu javnih prihoda i javnih rashoda ;
budžet treba da obezbjedi redovno , ali umjereno fiskalno opterećenje;
budžet treba da stvori povoljne uslove za emisiju zajmova.
1
Vigvari A., Raičević B., Brnjas Z.:”Osnove teorije državnog budžeta i finansijski poslovi
samouprava” Prometej, Novi Sad, 2003
4
BUDŽET U TEORIJI I PRAKSI
Politički značaj državnog budžeta je u sledećem :
budžet je u osnovi politički i ekonomski program vlade ;
budžet je moćno sredstvo pomoću koga predstavničko tijelo utiče na
rad državne administracije;
politički život parlamenta se ispoljava u postupku usvajanja budžeta.
Budžet je osnovna finansijska institucija svake politicko - teritiorijalne
zajednice kojom se planski predviđaju novčani rashodi i prihodi shodno
karakteru produkcionih odnosa za neposredne i perspektivne zadatke i koju
sankcioniše predstavničko tijelo. Inače, sam termin „ budžet " prvi put je
upotrebljen u francuskom zakonodavstvu 1806. godine da bi se njime označio
državni budžet. Sama reč budžet, čiji je korjen „ bouge " i „ bougette " ,
francuskog je porijekla, i označavala je kožnu torbu. Ova riječ prodrla je u
finansijsku praksu Engleske pošto je dobila svoje prenosno značenje. Do toga
je došlo tako što je ministar finansija, prilikom podnošenja zahtjeva
parlamentu za odobravanje sredstava, otvarao kožnu torbu (budget) u kojoj je
nosio taj zahtev i iz nje ga vadio, da bi ga pročitao pred parlamentom. Taj akt
nazvan je „ otvaranjem budžeta " i tako je reč budžet prihvaćena u finansijskoj
praksi skoro svih država.
1.1. Finansijska i ekonomska obilježja budžeta
Svaka savremena država, radi izvršavanja ustavom i zakonima utvrđenih
zadataka i funkcija , mora raspolagati određenim finansijskim sredstvima, što
znači, mora imati redovne i trajne izvore prihoda kojima će finansirati obavljanje
tih
zadataka.
Da bi se finansiranje ovih zadataka vršilo organizovano i planski, moraju se
utvrditi potrebe ( javne potrebe ) koje treba podmiriti, i finansijska sredstva
kojima će se one podmiriti. Potrebe ( javni rashodi ) se predviđaju u budžetu , po
pravilu , pojedinačno i prema namjeni. Sredstva (javni prihodi ) predviđaju se po
izvorima ,a utvrduje se i visina do koje treba da se prikupe .
Budžet je prema tome , u prvom redu finansijski instrument, namjenjen za
finansiranje zadataka i funkcija državnih organa, u kome se utvrđuju izvori
prihoda i javni rashodi. Pored finansijskih obilježja prikupljanja i uravnoteženja
prihoda i rashoda, budžet ima i veoma značajna ekonomska obilježja i
5
BUDŽET U TEORIJI I PRAKSI
Princip budžetskog jedinstva,
Princip budžetske potpunosti i
Princip preglednosti (jasnoće).
1.2.1. Princip budžetskog jedinstva
Primjena ovog principa zahtjeva da svi javni prihodi i rashodi u budžetu
budu prikazani u jednom budžetu. Na taj način dobija se cjelovit uvid
predstavničkog tijela (parlamenta) u stanje državnih finansija, čime se
obezbjeduje uticaj parlamenta na finansijsku privredu zemlje. Princip
budžetskog jedinstva omogućuje da se lakše i uspješno prevaziđe često velika
razlika izmedu potreba za javnim rashodima i ekonomskih mogućnosti zemlje da
se ti rashodi mogu pokriti. O principu budžetskog jedinstva govori se ne samo
kada su u pitanju budžeti užih politicko - teritorijalnih jedinica uključeni u
budžet šire političko - teritorijalne jedinice, u jedinstveni opštedržavni budžet,
već i onda kada su javni prihodi i rashodi pojedine političko - teritorijalne
jedinice obuhvaćeni samo u njenom posebnom, vlastitom budžetu koji nije dio
budžeta šire političko - teritorijalne jedinice.
Tokom vremena praktični razlozi i povećana mogućnost da se ostvare neki
od ciljeva budžetske politike, doveli su do promjena , odnosno do isticanja
zahteva za postojanjem više budžeta ( budžetski pluralizam ) , kao i za
finansiranjem nekih javnih potreba ne samo putem budžeta, nego i primjenom
drugih finansijskih instrumenata (finansijskih programa, javnih fondova i sl.)
pojava budžetskog pluralizma ili sistema specijalnih budžeta u savremenim
javnim finansijama objašnjava se povećanom ekonomskom aktivnošcu države i
specificnom ulogom budžeta u ostvarivanju ciljeva ekonomske politike zemlje.
Kao specijalni budžet pojavili su se u praksi dvojni budžeti, aneksni i autonomni
budžeti.
Savremena teorija pojavu dvojnih budžeta objašnjava potrebom postojanja
redovnog i kapitalnog budžeta. Redovni budžet sadrži redovne prihode ( od
redovnih dažbina i od javne privrede ) i rashode za tekuću djelatnost državnih
organa. Međutim, kapitalni ili investicioni budžet sadrži prihode od zajmova i
ostale vanredne prihode, a njegovi rashodi obično idu na investicije. Aneksni
budžeti idu uz budžet kao njihov prilog i služe za podmirenje onih potreba koje
nisu istovremeno i potrebe državnih organa. Najčešće se donose za državna
preduzeća koja vrše određenu javnu službu , kao što su : željeznica, pošte, radio,
televizija i sl. Postoje i državna preduzeća monopolističkog karaktera, kao što su
fabrike duvana, šecera, soli, i sl. Autonomni budžeti su slični aneksnim
budžetima , a razlika između njih je u tome sto aneksni budžet odobrava
7
