4
1. Pojam budžeta
Osnovni instrument finansiranja svih javnih rashoda u savremenim državama je budžet, a u
nekim zemljama to je jedini način finansiranja. U budžetskoj teoriji postoje brojne definicije
budžeta, pošto se radi o kompleksnoj finansijskoj instituciji, pomoću koje država ostvaruje mnoge
ekonomske, finansijske, političke i socijalne ciljeve. Klasično shvatanje budžeta se zasniva na
tvrdnji da je budžet pre svega akt kojim se predviđaju i odobravaju, unapred i za određeni period,
prihodi i rashodi države.
Budžet poseduje sopstvene osobine, na kojima se temelje sve bitne razlike, koje ovaj
instrument finansijskog funkcionisanja države manifestuje u odnosu na ostale finansijske
instrumente. Proces donošenja budžeta ostvaruje se pre početa budžetske godine. Postupku
primene njegovih odredbi prethodi, kao obavezan, sam čin odobrenja budžeta. Ova činjenica je od
izuzetne važnosti, s obzirom na okolnost da je, bez odobrenja, nemoguće vršiti bilo kakve rashode
iz budžeta. Zato se nameće pitanje krajnjeg ishoda situacije, u kojoj budžet nije donet u
predviđenom roku. U tom slučaju, predstavnički organ može doneti posebne odluke, na osnovu
kojih će biti regulisan postupak privremenog finansiranja
Budžet je osnovni dokument za finansiranje državnih funkcija u svakoj državi. U zavisnosti od
načina definisanja države, obaveza države i svih državnih funkcija, budžet se u teoriji definiše kao
pravni akt ili zakon. U sistemu Republike Srbije , budžet je zakon koji se priprema i usvaja zajedno
sa drugim zakonima. Značaj budžeta ogleda se u tome što budžet nije samo akt za finansiranje
državnih funkcija, već država preko instrumenata fiskalne politike i instrumenata raspodele
sredstava ostvaruje i političku, ekonomsku i socijalnu funkciju.
Da bi se došlo do optimalnog sistema finansiranja budžeta , neophodno je poći od teorijskih osnova
koje definišu državne funkcije, obaveze države i izvore finansiranja. Kada se utvrde sve funkcije i
obaveze , tek onda se dolazi do prihoda i izvora prihoda. Većina savremenih država ima pravni akt
za finansiranje državnih funkcija, a to u najvećem broju državni budžet.
Da bi država mogla da izvršava sve one poslove koji su vezani za njenu nadležnost, neophodna su
joj sredstva. Izvori finansiranja državnih funkcija su uglavnom prihodi koje država ostvaruje od
privrede, stanovništva i domaćih i inostranih zajmova. Budžet kao državni akt treba da obezbedi
finansiranje države u toku čitave jedne budžetske godine. Odatle treba ukazati na cilj koji se želi
postići budžetom i na značaj koji budžet ima.
Osnovni ciljevi budžeta
1
se mogu definisati kao odnos prema budžetu koji se mora postići i to :
1
Vigvari A., Raičević B., Brnjas Z.:”Osnove teorije državnog budžeta i finansijski poslovi samouprava” Prometej,
Novi Sad, 2003
5
budžet je pregled javnih prihoda i javnih rashoda za jedan budući period ;
da se za funkcionisanje države pribave sredstva koja su potrebna za vršenje državnih
poslova ;
kao jedan od najvažnijih ciljeva budžeta je iskazivanje svih državnih prihoda i
državnih rashoda.
Budžet takođe ima ekonomsko-finansijski i politički značaj. Ekonomsko-finansijski značaj se
ogleda u sledećem :
budžet obezbeđuje i formalan red u državnim finansijama tako što uređuje ravnotežu
između javnih prihoda i javnih rashoda ;
budžet treba da obezbedi redovno , ali umereno fiskalno opterećenje;
budžet treba da stvori povoljne uslove za emisiju zajmova.
Politički značaj državnog budžeta je u sledećem :
budžet je u osnovi politički i ekonomski program vlade ;
budžet je moćno sredstvo pomoću koga predstavničko telo utiče na rad državne
administracije;
politički život parlamenta se ispoljava u postupku usvajanja budžeta.
Budžet je osnovna finansijska institucija svake političko - teritiorijalne zajednice kojom se planski
predviđaju novčani rashodi i prihodi shodno onim karakterima produkcionih odnosa za neposredne
i perspektivne zadatke i koju sankcioniše predstavničko telo. Inače, sam termin „ budžet " prvi put
je upotrebljen u francuskom zakonodavstvu 1806. godine da bi se njime označio državni budžet.
Sama reč budžet, čiji je koren „ bouge " i „ bougette " , francuskog je porekla, i označavala je kožnu
torbu. Ova reč je prešla u finansijsku praksu Engleske pošto je dobila svoje prenosno značenje. Do
toga je došlo tako što je ministar finansija, prilikom podnošenja zahteva parlamentu za odobravanje
sredstava, otvarao kožnu torbu (budget) u kojoj je nosio taj zahtev i iz nje ga vadio, da bi ga pročitao
pred parlamentom. Taj akt nazvan je „ otvaranjem budžeta " i tako je reč budžet prihvaćena u
finansijskoj praksi skoro svih država.
Danas se termin budžet, u značenju sistematski izraženog
plana prihoda i rashoda javno-pravnih kolektiviteta za određeno razdoblje, upotrebljava u najvećem
broju savremenih država.
Budžet se takođe može svrstati među zakone, na osnovu svih kriterijuma oblika, ali ne i po osnovu
sadržaja, budući da ne sadrži set opštih obaveznih pravila, koja predstavljaju bazično svojstvo
drugih zakona. Budžet se, na osnovu sopstvene sadržine, može uvrstiti među administrativne akte
„sui generis“, zato što je za njegovo donošenje zadužen zakonodavni, a ne administrativni organ.
Budžet je finansijski instrument, koji, u poređenju sa bilansom, ispoljava sve svoje bitne
različitosti. Planirani prihodi i rashodi u budžetu, izraženi su u novčanim, odnosno nominalnim
iznosima. Bilans je takođe finansijski instrument, koji se odnosi na neki prethodni period, najčešće
7
nekom monističkom kontrolnom organu. Кontrola, da bi bila efikasna, mora da bude višestruka i da
se vrši u raznim momentima budžetskog ciklusa, kako bi bili obuhvaćeni i svi organi angažovani u
izvršenju budžeta i sve faze kroz koje finansijska sredstva prolaze
U fazi izvršenja budžeta, u kojoj se prikupljaju planirani prihodi budžeta i troši za budžetske
planirane namene u fiskalnoj godini, obavlja se, s jedne strane, kontrola naplate javnih prihoda, a, s
druge strane, kontrola korišćenja budžetskih sredstava.
Za efikasnu, sveobuhvatnu i nezavisnu kontrolu javnih prihoda moguća su dva rešenja: (1) da
naplatu poreza obavlja dobro organizovana Poreske uprava, a Finansijska policija da bude
zadužena za prisilnu naplatu onog dela duga koji Poreska uprava nije uspela da naplati redovnom
procedurom naplate, ili (2) izdvojiti finansijsku, odnosno poresku policiju iz uprave (direkcije)
javnih prihoda u samostalnu službu – internu kontrolu, čijeg bi rukovodioca postavljala i
razrešavala Skupština. I jedno i drugo predloženo rešenje imaju svoje za i protiv. Međutim, bilo
koje da se prihvati potrebno je da kontrola bude nezavisna, efikasna i sveobuhvatna i da, sem
kontrole poreskih obveznika, kontroliše pravilnost i kvalitet poreskih propisa.
Pri kontroli poreskih obveznika potrebno je od strane kontrolora javnih prihoda vršiti permanentnu
kontrolu:
iskazivanja u knjigovodstvu, odnosno poreskoj prijavi, prihode, dobiti, zarade zaposlenih i
drugih elemenata od uticaja na utvrđivanje javnih prihoda;
prijavljivanja imovine, imovinskih prava i nepokretnosti podložnih oporezivanju;
tačnosti iskazanih podataka o pravu na poreske olakšice i oslobađanja;
utvrđivanja osnovice, obračunavanja i plaćanja poreza na promet;
krajnju upotrebu sredstava formiranih po osnovu poreskih olakšica i oslobađanja;
sprovođenje mera naloženih od strane suda i drugih nadležnih organa;
sprovođenje mera prinudne naplate javnih prihoda;
obračuna kamate za neblagovremeno plaćanje javnih prihoda;
stanje poreskih računa (zaduženja, naplate) i usmeravanje sredstava;
poreskog bilansa.
Pretpostavka uspešnog delovanja ove kontrole je, između ostalog, i dobro ustrojeno i organizovano
poresko knjigovodstvo, kao oblik evidencije u sistemu javnih prihoda. Poresko knjigovodstvo treba
da bude prilagođeno zahtevu da se obezbede analitički sadržaji vezani za zaduženja i razduženja
poreskih obveznika, zatim sintetički izveštaji zaduženja poreza po vrstama i oblicima, kao i
informacije o stepenu naplate poreza i njihove distribucije korisnicima.
Poslovi kontrole upotrebe sredstava za finansiranje javnih rashoda obavljaju se u okviru
Ministarstva finansija (obično sektor ili služba za fiskalni sistem). Tu kontrolu obično vrše
finansijski/budžetski inspektori. Budžetski inspektori kontrolišu, pre svega, da li se sredstva za
finansiranje javnih rashoda raspoređuju njihovim korisnicima u skladu sa utvrđenim rasporedom,
kao i da li se koriste za namene predviđene budžetom, posebnim zakonom ili finansijskim planom.
