Državna uprava

UVOD

Stalnim nastanjivanjem ljudi, tj. teritorijalizacijom rodova i plemena, umjesto krvnog srodstva 

ulogu kohezionog sredstva povezivanja ljudi preuzima vlast. Vlast se u početku pojavljuje u 

nediferenciranom obliku, a zatim se grana u svoja 2 glavna pojavna oblika: kao vlasništvo i 

kao politička vlast (političko – teritorijalni suverenitet). Upravne organizacije kao instrument 

političke vlasti nastaju upravo u vrijeme kad dolazi do odvajanja političke vlasti od vlasništva. 

Organi državne uprave osnivaju se za obavljanje upravnih, stručnih i drugih poslova koji se 

zakonom i drugim propisima stavljaju u njihovu nadležnost.

Određene upravne poslove mogu obavljati i pravna lica kada im je zakonom, odnosno odlukom 

općinskog i gradskog vijeća povjereno vršenje javnih ovlaštenja na način na koji je predviđeno.

1

1. ORGANI DRŽAVNE UPRAVE - UPRAVNE ORGANIZACIJE KAO 

INSTRUMENT VLASTI

1.1. Opći pogled na nastanak i razvoj

Nediferencirani oblik vlasti poznat je pod nazivom patrijarhalna vlast

. 

Baza ove vlasti je lični 

autoritet starješine domaćinstva i odnos poštovanja koji osjećaju pojedinci podvrgnuti 

njegovoj vlasti. Međutim, kako se povećavala proizvodnost rada i širila familija, vlast se više 

ne zasniva na ličnom autoritetu, već na vlasništvu, tj. ekonomskoj ovisnosti pojedinaca od 

bivšeg starješine domaćinstva a sada vlasnika zemlje i proizvodnih sredstava sa kojima oni 

rade. Odnos ekonomske ovisnosti postaje dominantna veza između vlastodržaca i onih koji su 

podvrgnuti njihovoj vlasti. Ovaj sistem u kome se vlast bazira na imovini tj. privatnom 

vlasništvu na zemlji i sredstvima za rad, naziva se patrimonijalni sistem. 

U patrimonijalnom sistemu postepeno dolazi do diferencijacije vlasti na vlasništvo i političku 

vlast. Vlasništvo na zemlji  više nije dovoljno efikasna baza starješinstva, nego se ono počinje 

sve više oslanjati na monopol fizičke prisile, tj. na posebnu grupu naoružanih ljudi. Za takve 

službe često su se koristili robovi i plaćenici, obično uzimani iz drugih naroda. 

U daljem razvoju, službe koje su ranije na vladarevom dvoru bile funkcije slugu ili robova, 

postepeno prestaju nositi sluganski karakter i postaju dostojne slobodnih ljudi. Postepeno 

postaju i toliko ugledne da ih mogu vršiti samo plemići, te tako dolazi do staleške 

monopolizacije visokih upravnih funkcija. Ova faza se naziva staleškim patrimonijalizmom.

Krajnji izdanak patrimonijalizma predstavlja zapadnoevropski feudalizam. Feudalci nisu 

samo podanici, već nastaje lični obostrani odnos vjernosti feudalaca prema suverenu i 

suverena prema feudalcima

1

. 

Dakle, u patrimonijalnom sistemu javlja se politička vlast kao odvojeni oblik vlasti, odnosno 

javlja se država kao sistem političke vlasti nad teritorijom. Državna uprava se u ovom sistemu 

još uvijek ne izdvaja iz sistema političke vlasti. Do toga dolazi tek u građanskoj državi. 

1

 Z. Đelmo, Upravno procesno pravo, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo, 2008., str. 123.

2

šefa države i vladu. Šef države je stalan i neodgovoran parlamentu, a vlada je odgovorna 

parlamentu. Suštinska karakteristika parlamentarizma je odgovornost vlade parlamentu, ali 

vlada istovremeno ima pravo da pod određenim uslovima raspusti parlament. 

Načelo jedinstva vlasti (skupštinski sistem) znači koncentraciju političkog uticaja u odnosu na 

upravu u predstavničkom tijelu, odnosno pojedinim njegovim odborima. U skupštinskom 

sistemu se upravni organi izvode iz predstavničkih i oni su instrument pomoću kojeg 

predstavničko tijelo vrši svoju vlast. Ideja skupštinskog sistema prvi put je teorijski razrađena 

u Rusoovom “Društvenom ugovoru”, a zasnovana je na stavu o nedjeljivosti suvereniteta. 

Načelo jedinstva vlasti bilo je primijenjeno u svim zemljama socijalističkog sistema, a jedina 

država sa skupštinskim sistemom trenutno je Švajcarska. 

2. DJELATNOST ORGANA DRŽAVNE UPRAVE

2.1. Oblici djelatnosti

2.1.1. Opće karakteristike oblika djelatnosti i pojam upravne funkcije

Dva su osnovna načina djelovanja 

državnih organa uprave

2

 – donošenje pravnih akata i 

vršenje materijalnih operacija. Pravni akti sadrže pravnu normu, a materijalne radnje se vrše u 

izvršenju pravnih akata, odnosno predstavljaju radnje kojima se zasnivaju pravni odnosi. 

Norme koje donose državni organi mogu se podijeliti na opće i konkretne. Opće se donose 

općim ili normativnim aktima, a konkretne pojedinačnim (konkretnim) aktima. Donošenje 

općih akata predstavlja vršenje normativne funkcije koju vrše predstavnički organi i upravni 

organi kada su na to izričito ovlašteni. Prema tome, pojam normativne funkcije širi je od 

pojma zakonodavne funkcije jer pored zakonodavne funkcije predstavničkih organa obuhvata 

i podzakonsku funkciju, tj.donošenje općih akata od strane izvršnih i upravnih organa. 

Konkretni akti dijele se na 2 osnovne grupe: akti koji sadrže dispoziciju i akti koji sadrže 

sankciju. Konkretan akt koji sadrži dispoziciju i koji se donosi na autoritativan način jeste 

upravni akt. Konkretan akt koji sadrži sankciju je sudski akt. Upravna funkcija mogla bi se 

2

  Zenaid Đelmo, 

Upravno pravo i Evropsko upravno pravo

, Sarajevo, 2007., str.23

4

označiti kao djelatnost donošenja upravnih akata i nju u državi po pravilu vrše upravni organi, 

mada i drugi organi mogu biti ovlašteni na donošenje ovih akata. 

2.2. Opći pravni akti uprave

Podzakonski normativni akt može se odrediti kao opći akt čija je pravna snaga slabija od 

zakona. Podzakonske akte mogu donositi izvršni organi i organi uprave, jer akti koje donese 

zakonodavni organ imaju karakter zakonodavnog akta bez obzira na njihov naziv. 

Podzakonski akti mogu se podijeliti na 2 osnovne grupe, obzirom na cilj koji se želi postići 

njihovim donošenjem:. 

Akti koji se donose da bi se omogućila, odnosno olakšala primjena ili izvršenje nekog zakona;

Akti koji se donose da bi se njima regulisao neki odnos koji uopće nije regulisan, ili da bi se 

neki odnos regulisao drugačije nego što je već uređen nekim ranijim zakonom. 

Podzakonski akti su egzistencijalno i sadržajno ovisni od zakona. Egzistencijalna ovisnost 

sastoji se u tome što podzakonski akt ne može biti donesen prije donošenja zakona, odnosno 

prestankom zakona prestaje i pravna snaga pratećeg podzakonskog normativnog akta. 

Sadržajna ovisnost sastoji se u tome što podzakonski normativni akt mora biti donesen u 

punom skladu sa zakonom za čiju je primjenu donesen, kao i sa svim ostalim zakonima jer je 

podzakonski akt uvijek niži od bilo kog zakona. 

Karakter dopunskih, komplementarnih podzakonskih akata imaju propisi vlade i organa 

uprave. Vlade donose uredbe, odluke i druge propise za izvršavanje zakona i drugih propisa i 

općih akata skupština, a organi uprave pravilnike, naredbe i uputstva za izvršavanje zakona i 

drugih propisa. 

U drugu kategoriju podzakonskih normativnih akata spadaju podzakonski akti koji imaju 

snagu zakona, tj. uredbe sa zakonskom snagom. Prema Ustavu FBiH, uredbe sa zakonskom 

snagom donosi Vlada FBiH, u situacijama kada parlament nije u mogućnosti da se sastane. 

5