Dr Popović Goran
EKONOMIJA EVROPSKE UNIJE
MAKROEKONOMSKI ASPEKTI I ZAJEDNIČKE POLITIKE
(skraćena verzija
-
skripta
)
2
Recenzenti:
Prof. Dr. Rikalović Gojko
Dr. Vukmirica Vujo, profesor emeritus
Prof. Dr. Zakić
-
Vujatović Zorka
Di
zajn:
Trninić Milkan
4
postojećeg kapitalističkog načina proizvodnje, a da ne govorimo koliko takve transakcije mogu unijeti
nemira u ionako krhke komunitarne odnose.
N
e treba zanemariti ulogu Sav
j
eta u spoljnoj politici, odbrani, bezb
j
ednosti i posebno
u rješavanju
najaktuelnijih međunarodnih problema.
Formacijiski, Evropski savj
et čine preds
j
ednici država ili vlada zemalja članica a
na njegovim sjednicama
mogu prisustvovati i ministri inostranih poslova, ali i po
jedan član
Komisije u zavisnosti od tema koje se
razmatraju. Zasjedanja Savj
eta su načelno određena usvajanjem Jedinstvenog evropskog akta i to najmanje
dva puta godišnje. Zbog praktičnih razloga
, zasjedanja Savj
eta se održavaju krajem polugodišta kada
dolazi
do smjena predsj
edavajućeg Sav
jeta Evropske unije (odnosno Savj
eta ministara) a
prema principima rotacije
predsj
edavajućeg ove institucije. Preds
jedavanje Savjetom se dodjeljuje predsj
edniku države članice ili
njenom predsjedniku vlade,
uvažavajući princip šestom
j
esečne rotacije.
Sljede
ća simplificirana klasifikacija pokazuje kako Savjet obavlja izvršne funkcije iz svoje nadležnosti:
Kod reformi Ugovora (a to su fundamentalna pitanja) Evropski savjet utvrđuje ključne dugoročne
smjernice i ciljeve zajedničkih politika EU, prenoseći pri tome nadležnosti Komisiji da bi se planirana
politika mogla realizovati.
Savjet utvrđuje srednjoročne prioritete u sektoru zajedničkih politika i kao važno međuvladino tijelo
koordinira i vrši superviziju zacrtanih zajedničkih politika EU, i posebno, stanja
makroekonomskih
politika na nivou zemalja članica.
Zemlje članice imaju odgovornost provođenja usvojenih zajedničkih politika a time i primjenu
zakonodavstva EU u tim oblastima. Za stalnu komunikaciju na relaciji između Komisije i država članica
zadužene su Komisija i njihove vlade. Ta komunikacija je veoma važna za efikasno funkcionisanje
Zajednice, posebno u slučajevima divergentnih pogleda njenih članica (što nije rijedak slučaj) u
odnosu na neka krupna unutrašnja pitanja, načine rješavanja ekonomskih problema ili globalnih geo
-
politčkih pitanja.
3
Ali, pogledajmo agendu ekonomskih pitanja koja je ova institucija razmatrala na jednom od svojih
zasjedanja (krajem prve polovine 2001. god. pod predsjedavanjem Švedske). Na tom skupu šefova vlada,
pored ostalog je:
Potvrđeno
opredjeljenje Unije za provođenje dogovora o liberalizaciji svjetske trgovine u okviru
Svjetske trgovinske organizacije (WTO).
Potvrđeno opredjeljenje za napredak transatlanske ekonomske saradnje, posebno prema pitanjima
privrednog razvoj
a i trgovine, a u vezi sa prethodno održanim samitom EU i SAD.
Razmatranje smjernica ekonomskih politika država članica i utvrđivanje stepena ostvarenog razvoja.
Usvojena strategija održivog razvoja.
Pored ovih, utvrđeni su prijedlozi i donešene brojne odluke i pozivi prema članicama EU od
strateškog, opšteg ili drug
og značaja.
Iz navedenog primjera se mogu uočiti dimenzije i struktura ekonomskih problema koje razmatra
Evropski savjet. I na kraju, u administrativno-
tehničk
om smislu predsj
edavajućeg Sa
vjeta servisira Generalni
sekretarijat Savj
eta ministara. Obaveze preds
j
edavajućeg se odnose na izv
ještavanje Evropskog parlamenta o
svim relevantnim odlukama donešenim u prethodnom periodu, izvještaje sa
održanih zasjedanja
i godišnji
izveštaj o funkcionisanju Unije. Iako Evropski savj
et nema ingerencije u zakonodavnoj oblasti
,
on može
donij
eti važne,
čak
i fundamentalne odluke, koje nerijetko mogu uticati i na donošenje zakona ili propisa sa
zakonskom snagom u drugim institucijama EU. Stoga je komunikacija Savjeta sa Evropskim parlamentom,
Savjetom Evropske unije i drugim komunitarnim
institucijama od presudnog značaja za valorizaciju ideja,
inicijativa i drugih impulsa opštepolitičkog karaktera.
3
Npr. Velika Britanija i Njemačka nemaju u potpunosti harmonizovane stavove u odnosu na Irak i Iran. Karakterističan je i sluč
aj priznanja
Kosova, u kojem nije bilo apsolutnog jedinstva svih čl
anica EU itd.
5
1.2. Savjet EU
Savjet Evropske unije, ili prema još
korišćenim
starim nazivom Savjet ministara,
je najznačajniji organ
odlučivanja u
EU. Za razliku od Evropskog savjeta on je stalno zakonodavno tijelo Zajednice. Kao komunitarni
izvršni organ posjeduje i
prava iz normativne oblasti.
Njegova snaga proizilazi upravo iz ove dvostruke uloge,
kako zakonodavne, tako i izvršne, što se
može veoma rijetko pronaći kao kombinacija
funkcionisanja
savremenih društveno ekonomskih i pravnih
sistema. Uloga, značaj i rezultati koje postiže ova hibridna
institucija EU opravdavaju ovo organizaciono rješenje. EU se razvija
harmonično, normalno funkcioniš
e i
uglavnom ostvaruje zacrtane ciljeve itd. Komunikacije
država članica prema Zajednici i obrnuto
, odvijaju se
bez značajnijih problema
ili poteškoća
.
Štaviše, one se sve više unapređuju, ne samo organizaciono, već i sa
tehničkog stanovišta.
Zato Savjet Evropske unije u odnosu na Evropski savj
et predstavlja instituciju rastućeg
autoriteta, iako
treba reći da
Evropskom savjetu još uvijek pripada epitet najvišeg tijela u Zajednici.
Najvažniji
zadaci Savjeta Evropske unije su u koordinaciji ekonomskih aktivnosti na nivou Zajednice i kod njenih
članica,
potpisivanje trgovinskih ugovora i ugovora o pridruživanju, usaglašavanje i vođenje spoljnopolitički
h poslova,
bezb
jednosne politike itd. Savjet je institucija Unije koja je
zadužen
a i za donošenje strateških rješenja iz
domena spoljne politi
ke i bezbjednosti, kako sa aspekta zauzamanja zajedničkih pozicija, tako i realizacije
zajedničkih akcija. Iako Unija ulaže značajne napore na afirmaciji svoje spoljnopolitičke pozicije, ona
još uvijek
na svj
etskoj političkoj sceni ne zauzima m
j
esto koje odgovara njenoj ekonomskoj moći.
4
Amsterdamskim Ugovorom generalni sekretar Savjeta Evropske unije je promovisan u Visokog
predstavnika za za
jedničku spoljnu i bezb
jednosnu politiku,
čime se jasno da
lo
do znanja da Unija želi
osnažiti vlastitu poziciju na
svj
etskoj političkoj sceni
.
Ipak, E
U ulaže
napore da
bi se kao nezaobilazn
i
politički faktor afirmi
sala
u mnogim kriznim situacijama, posebno
na
Balkanu, Bliskom istoku, Africi itd.
Aktuelna kriza je pokazala da se bez aktivne uloge Unije ovi problemi ne
mogu kvalitetno globalno rješavati.
5
Savjetu je dodj
eljena izuzetno važna uloga u ekonomskoj oblasti, obzirom da upravo ova komunitarna
institucija
"obezb
j
eđuje usklađivanje opštih ekonomskih politika država članica...te raspolaže ovlašćenjima za
donošenje odluka...i svojim odlukama prenosi ovlašćenja na Komisiju radi provođenja propisa koje donosi
Savjet."
6
4
Bivši ambasador SAD u SR Jugoslaviji Wiliam
Montgomeri je u jednom od svojih intervjua rekao da EU
na globalnom nivou predstavlja
ekonomskog
džin
a, ali i vojno-
političk
og "pigmejca."
5
Ugovor iz Amsterdama nadogra
đuje
odnose u Uniji poslije Mastrihta. Usvojen je i potpisan 1997. god. a na snagu stupio 1999. god.
Iako je kod
njegovog donošenja bilo nesuglasica i kontroverzi, posebno o ulozi EU u oblasti zajedničke spoljne i bezb
jednosne politike,
članice su ipak
postigle visok stepen saglasnosti.
6
Ove norme su regulisane
član
om
202
. Ugovora o Evropskoj zajednici.
Posebna ovlašćenja se odnose na kreiranje
i kontrolu strateških pravaca u monetarnoj politici, što je
bilo izraženo u
konačnoj
implementaciji ekonomske i monetarne Unije. Pored navedenih aktivnosti, Ugovor iz
Mastrihta dodijelio je Savjetu kontrolnu funkciju
evropskog sistema centralnih banaka.
Savj
et Evropske unije je sastavljen isključivo od predstavnika država članica na ministarskom nivou.
Ministri imaju ovlašćenja
u preuzimanju
obaveza za vlade država članica. Dakle, ministri imaju dvostruku
ulogu u ovom tijelu. Internu, koja se svodi na
učešće
u kreiranju rješenja koja doprinose napretku Zajednice,
ali i povratnu, koja se svodi na ingerencije koje kao visoki funkcioneri Unije imaju prema vladama
držav
a
članic
a koje
predstavljaju. Obzirom na visoka ovlašćenja i posebno, mogućnost da preuzmu obaveze za
države iz kojih su delegirani,
ministre ne mogu predstavljati drugi funkcioneri. Ovdje
treba
napomenuti i to
da se Savjet formira u skladu sa temom koja je predmet razmatranja
. Zato su kombinacije sastava Sav
jeta
adaptirane konkretnim
pitanjima koja se nalaze na dnevnom redu (npr. ekonomska pitanja, finansije i budžet,
harmonizacija u fiskalnom sektoru, socijalna pitanja, problemi zajedničke
poljoprivredne politike,
održivi i
regionalni razvoj, industrija, saobraćaj, opšti poslovi, prijem novih članica, problemi
u zdravstvu, nauci i kulturi
itd.
)
. Za razliku od funkcionisanja Evropskog savjeta koji nije stalno tijelo Zajednice, Savjet Evropske unije ima
visoka ovlašćenja u pravosuđ
u i unutrašnjim poslovima
. Rad Sav
jeta Evropske unije na ovim pitanjima se
intenzivira, kako preporukama i prijedlozima mjera ili konvencija, tako i konkretnim djelovanjem na pojedinim
pitanjima u koordinaciji
sa državama članicama. Neke složene tematske c
jeline zahtijevaju da se rješavanjem
problema bave dv
ije
različite garniture Sav
jeta. Uglavnom, u skladu sa
potrebama za razmatranjem različitih
pitanja formira se
između
15 i
20
personalnih kombinacija Sav
jeta Evropske unije, koje svoje aktivnosti
formalizuju na oko stotinu sjednica u toku jedne godine.
7
Aktuelni plan predsjedavanja je napravljen 1996. god. za period do 2020. god. U njemu se pazilo na
ravnomjerniju distribuciju predsjedavanja od strane velikih zemalja Unije.
Ovu instituciju servisira generalni sekretarijat u čijoj
se funkciji nalaze Komitet stalnih predstavnika
COREPER
,
9
Budžetski komitet i Specijalni komitet za poljoprivredu. Sav
jet Evropske unije u svome djelokrugu
rada donosi regulative i
uredbe sa obavezom svake zemlje članice da ih prim
jenjuje, te donosi uputstva koja
su
obavezujuća
za zemlje
kojima su upućene
.
10
Tako npr. prema odred
bama Ugovora iz Mastrihta Sav
jet Evropske unije odluke iz
oblasti
monetarne
politike može donositi
prema preporukama Evropske centralne
banke
(ECB)
poslije konsultacija sa Evropskim
parlamentom i K
omisijom, što je regulisano članom 107
. Ugovora o Evropskoj zajednici. Ugovorom su
regulisani odnosi Komisije i Evropskog parlamenta. Parlament može podsticati Komisiju na izradu akata
kojima se provode obaveze i zadaci iz Ugovora na nivo
u
Unije (član 192
.
Ugovora). Ipak, Komisija, kao
embrion buduće vlade
EU ima širok manevarski prostor za djelovanje
, igrajući ključn
u ulogu u realizaciji vizije
i ideje o ujedinjenoj Evropi i kao takva predstavlja "srce institucionalnog sistema Evropskih zajednica."
Ipak, postoji autonomnost u prona
laženju
modusa njihovog
izvršenja. Odluke, kao način sprovođenja politik
a
Zajednice obavez
ne su za
subjekte i nivoe n
a koje se
odnose, dok su preporuke i mišljenja uglavno
m neobavezujući dokumenti
,
koji se donose kada nije moguće
postići kosenszus.
Ipak, m
išljenja i preporuke često
mogu biti u funkciji nagovještavanja
donošenj
a obavezujućih
regulativa i uredbi.
1.3. Evropska komisija
Evropska komisija je važno zakonodavn
o, izvršno, dij
elom čak i (kvazi)sudsko t
ijelo Unije. Ona je
izuzetno
važn
a za funkcionisanje Unije i predstavlja njen centralni organ. Iako je sa aspekta osnovnih
demokratskih načela
, ali i prema savremenim ustavnim doktrinama rij
eč o neobičnoj koncentrac
iji ingerencija
u jednom funkcionalnom organu, Evropska komisija predstavlja respektabilnu i sa praktičnog aspekta
jedinstvenu komunitarnu instituciju. Iako s
loženi
ji ili
hibridni oblici organizovanja institucija u
EU nisu
rijetkost, ova forma organizovanj
a je po mnogo čemu specifična.
Nastanak 1965. god. fuzijom nekih izvršnih organa Zajednice i
budućnost koja će
Evropskoj komisiji
odrediti konačne
konture organizovanja i dati joj
odgovarajući arsenal ingerencija, po mnogo čemu su
specifični.
Od odluke da
li će se
EU kretati
u pravcu federalizacije ili će uticaj vlada zemalja članica
evropske
integracije usmjeravati prema konfederalnom
oblik
u organizovanja,
zavisiće buduće ingerencije i reforme ov
e
institucije. Tako
obja
šnjavamo privremenost nekih rješenja u organizaciji Evropske komisije. Ipak,
treba
naglasiti da Komisij
a u ovom trenutku ima važnu misiju nadnacionalnog organa koj
i daje
pokretačku snagu
procesima evropskih integracija.
Današnje ingerencije i aktivnosti koje provodi Komisija daju
joj za pravo da se u "real
nom životu"
tretira i ponaša kao "vlada Zajednice". Ona izvršava operativne zadatke u Uniji uz
ovlašćenja koja prevazilaze
ingerencije vlada njenih
članica. Na t
ij
elima Komisije se usvajaju odluke obavezujuć
eg karaktera. Broj odluka i
uredb
i je enormno visok, pa se u EU stvaraju i negativne percepcije o Evropskoj komisiji kao
ultrabirokratskom t
ij
elu. Na njenu adresu se upućuju i brojne kritike zbog nedovoljne politčke odgovornosti.
Hijerarhijski, viši organi u odnosu na Komisiju su Evropski savjet i Savjet Evropske unije, kojima su prema
odredbama Ugovora o Evropskoj uniji dod
ij
eljene ključne ingerencije u razvoju ekonomskog sistema i
monetarnoj sferi, ali i
najviša ovlašćenja u
sektoru spoljne i
bezb
jednosne politike.
11
9
COREPER skraćeno od Committee of Permanent Representatives (Komitet stalnih predstavnika).
10
Evropski Savjet je promovisao
"otvoreni metod koordinacije", sistem kolektivne koordinacije i nadzora nad zajedničkim politikama EU.
Ovakav pristup je formalizovao Evropski savjet u Lisabonu 2000. god. posebno kroz nadgledanje makroekonomske politike i
zapošljavanja, razvoj preduzetništva, socijalne i penzione politike. Odstupanja nacionalnih politika podrazumijevaju apele, upozorenja, pa
čak i primjenu sankcija od strane EU (npr. slučaj "probijanja" budžetskih limita u Grčkoj).
11
O institucionalnoj ulozi Komisije u EU vidjeti u: J.V. Louis & M. Waelbroeck, La Commission au Coeur du systeme institutionne
l des
Communautes europeennes, Universite de Bruxelles, Bruxelles, 1989.
Evropska komisija podnosi zakonske prij
edloge, pokreće programe i
projekte, te kreira druge mjere za Savjet
Evropske unije. Isto tako, preko nje se
nadgleda provođenje zakona i
ustavne regulative. Komisija participira u
pripremi akata za Savjet Evropske unije. Poslije usvajanja takvih dokumenata Savjet, striktno konsenzusom,
