Industrijska politika EU
Industrijska politika je bitan elemenat uspešnog privrednog i
industrijskog razvoja Evropske unije, od velikog je značaja za konkurentnost
industrijskih proizvoda i usluga. Industrijska politika kao aktivna i sveobuhvatna
primena aktivnosti koje su usmerene na strukturno regulisanje i podsticanje
konkurentnosti industrije, imala je dug evolutivni put razvoja do trenutka nastanka
zajedničke nadnacionalne politike zemalja članica Evropske unije. Priroda takve
politike može se posmatrati kao skup svih oblika aktivnosti kojima Unija u najširem
smislu teži da usmerava industrijsko uređenje u pravcu koji se zajednički smatra
najpoželjnijim. Tokom 90-ih godina, definisan je horizontalni pristup koordiniranoj
industrijskoj politici, na principima otvorenog i konkurentskog jedinstvenog tržišta.
Novi koncept industrijske politike Evropske unije, definisan je ″Lisabonskom
strategijom″ i njenim revizijama.
Uvod
Industrijska politika Evropske unije u prošlosti se shvatala kao skup
aktivnosti države koje imaju za cilj postizanje industrijskih promena, putem
podsticaja koji unapređuju proizvodnju određenih industrija ili podstiču ulazak i
izlazak sa tržišta određenih industrijskih proizvoda. Međutim, visoke barijere
ulaska na jedinstveno tržište Unije, eksternalije između preduzeća i tržišta
zemalja članica, nesavršenost tržišta kapitala i radne snage, viskoki troškovi
strukturnih prilagođavanja industrije i dr., doveli su do pojave intervencija na
nivou Evropske unije, umesto na nacionalnim nivoima. U ostvarivanju ciljeva
integracije industrijskih tržišta Evropske unije bio je potreban određeni nivo
usklađenosti nacionalnih industrijskih politika.
Industrijska politika u Uniji se razvijala fazno, od sektorskog protekcionizma,
ka horizonatalnoj podršci i jasnom promovisanju konkurentnosti, tj. od
pasivne ka aktivnoj politici. Sadašnja industrijska politika obuhvata efektivnu
primenu svih aktivnosti koje su usmerene na strukturno regulisanje privrede i
kojima se podstiče konkurentnost. Ovakva industrijska politika, kroz sprovođenje
određenih nadnacionalnih aktivnosti, prevashodno za cilj ima poboljšanje
ambijenta za konkurentno sposobna preduzeća na međunarodnom nivou,
produktivno i inovatorski orjentisana, naročito mala i srednja preduzeća, kao i
jačanje konkurentnosti unapređenjem istraživanja i razvoja, kooperacije i
olakšica za strukturna prilagođavanja.
Jedan od ciljeva industrijske politike od usvajanja Lisabonske strategije
2000. godine, je stvaranje osnova i uslova za razvoj inovativnog i tržišno
konkurentnog industrijskog sektora, koji bi trebalo da obezbedi i ekološku
održivost proizvodnje, tj. ekonomski opravdanu proizvodnju koja je orijentirana
na rast, i osigurava prilike za buduće generacije. Konkurentnost industrijske
proizvodnje osnova je strategije održivog razvoja Evropske unije, koja počiva
na ekonomskim i ekološkim pretpostavkama. Stoga je održanje i razvoj
konkurentnosti postao neophodan element za uspešnosti održivosti industrijskog
razvoja Unije.
U takvim uslovima i okolnostima rastuće globalizacije i sve izraženije
međunarodne konkurence, Evropska unija je 2005. godine predstavila novu i
jedinstveniju industrijsku politiku, čije cilj stvaranje bolje klime za razvoj svih
industrijskih sektora. Nova industrijska politika predstavlja stub implementacije
i realizacije ambicioznih ciljeva Lisabonske strategije i njenih revizija iz 2005. i
2008. godine.
1. Industrijskja politike od osnivanja Evropske ekonomske zajednice
do Ugovoru izMastrihta
Industrijska politika (IP) ili politika u oblasti industrije spada u najspornije
politike Evropske unije (EU). Već sam naziv poglavlja u Ugovoru‚ “Industrija”
umesto “Industrijska politika”‚ odražava razlike koje postoje još od osnivanja
Evropske ekonomske zajednice (EEZ). S jedne strane, se nalaze države članice
koje su tradicionalno, dirigovano-intervencionistički orjentisane, i s druge
strane‚ one koje su tržišno-ekonomski, odnosno liberalno usmerene.
Ekonomsko-politička tradicija najuticajnijih zemalja članica, veoma se
razlikuje u pogledu odnosa između tržišta i države. U Francuskoj, još od
vremena Žana B. Kolbera, postoji duga tradicija centralizovanog upravljanja
privredom. Sličan pristup ovom modelu imaju i neke zemlje Mediterana. Velika
Britanija, od vremena Margaret Tačer, sledi skoro potpuno čist liberalni kurs u
privredi. U Nemačkoj, u teoriji, a i u domenu političkog uređenja uzor
predstavljaju shvatanja Ludviga Erharda, odnosno, koncept socijalne tržišne
privrede (Vajdenfeld, V., et. al., 2003, s. 157).
Ekonomsko opravdanje za IP nađeno je u podršci tržištu u slučaju njegovih
nesavršenosti i nedostataka. Primarni ciljevi IP, su bili različiti i imali su
različitu težinu u zavisnosti od perioda posmatranja i od države članice. Oni su
se uglavnom odnosili na stabilnost stopa rasta i rast proizvodnog potencijala,
produktivnosti, zaposlenosti, izvoz i međunarodnu konkurentnosti. Drugim
rečima IP u EEZ je predstavljala opšte sredstvo za povećanje društvenog
bogatstva (Savić Lj., 2005, str. 139.).
Potreba stvaranja zajedničkog tržišta roba, ljudi, kapitala i radne snage,
uslovljavali su filozofiju nadnacionalne IP. Ona je trebalo da poveća usklađenost
intervencije i donošljenje odluka na nivou Zajednice. U izvesnom
smislu to je trebalo da znači smanjenje značaja nacionalnih IP i povećanje
sinhronizacije zajedničkih akcija.
Što se tiče razvoja IP Zajednice ona je starija od njenog zvanišnog
priznavanja. Rimskim ugovorom Zajednica i države članice podelile su
nadležnost u pogledu povećanja konkurentnosti industrije. Okvir za delovanje
Zajednice omeđen je upućivanjem na sistem otvorenih i ka konkurenciji
usmerenih tržišta.
Političke nadležnosti u oblasti IP, kao što je nadležnost za upravljanje
investicijama i uticaj na investicione odluke pojedinačnih preduzeća, našle su se
već u Ugovorima o osnivanju “Evropske zajednice za ugalj i čelik”, kao i
“Evropske atomske zajednice” iz koje će nastati EEZ. Ipak, odsustvo eksplicitnih
odredbi o IP u “Rimskom Ugovoru” rezultat je jasne uloge EEZ nametnute
od strane država članica i ekonomsko-političke tradicije najuticajnijih članica,
koja se razlikuje u pogledu odnosa između tržišta i države.
Začeci IP Zajednice, na početku bili su usredsređeni pretežno na Carinsku
uniju u cilju stvaranja zajedničkog tržište za plasman roba i jedinstvenom
prostoru za industrijska preduzeća i njihovu proizvodnju (Audretsch D. B.,1993,
s. 25).
Međutim, tek 1970. godine Zajednica je IP unela u svom memorandumu
“Industrijska politika Zajednice” (COM (70)100, s. 1). Godine 1973. usvojen je
prvi akcioni program IP, koji je pored horizontalnih zadataka, predviđo i
formi IP, kako bi IP sistemski uticala na povećanje konkurentnost industrije u
okvirima i van jedinstvenog tržišta EU. IP je postala primarno horizontalan
usmerena na stvaranje tržišnog okruženja na principima slobodne konkurencije,
otvorenog tržišta i usklađenosti i uzajamnog podržavana IP sa ostalim zajedničkim
politikama. Države je dobila ulogu aktivnog katalizatora i inicijatora
promena. Sektorske politike imale su zadatak da olakšaju prilagođavanja i
smanje rizike.
2. Industrijska politika Evropske unije tokom 1990-ih godina
Dve međuvladine konferencije koje je započeo Evropski savet u Rimu
1990. godine, nisu se odnosile na problematiku IP, a nacrt Ugovora o EU nije
uključivao IP. Međutim, na zahtev Belgije, Francuske i Luksemburga
“Poglavlje Industrija” uneto je u Ugovor, što je imalo za cilj da poveća
konkurentnost evropske industrije u odnosu na glavne spoljnotrgovinske
partnere, kroz sistem otvorenih i konkurentskih tržišta.
Dakle, od “Ugovora iz Mastrihta” IP u EU zasniva se na članu 157,
Poglavlja “XVI – Industrija”. Zajednici je ovim članom dodeljena, zajedno sa
državama članicama, odgovornost za povećanje konkurentske sposobnosti
industrije. Od tada se pod IP podrazumeva efektivna primena svih aktivnosti
koje su usmerene na strukturno regulisanje privrede i kojom se podstiče
konkurentnost. Ovakva IP putem određenih akcija prevashodno za cilj ima
poboljšanje ambijenta za konkurentno sposobna preduzeća na međunarodnom
nivou, produktivno i inovatorski orjentisana, naročito mala i srednja preduzeća
(MSP), kao i jačanje konkurentnosti unapređenjem IR, kooperacije i olakšica za
strukturna prilagođavanja.
Poglavlje “Industrija”, ustvari predstavlja kodifikaciju “Direktiva o IP”,
čime su zvanično unete nadležnosti EU vezane za IP. Takvom definicijom IP je
usmerena prema implementaciji precizne i jedinstvene evropske industrijske
strategije, kako bi se ostvarila integracija, konurentnost, zaposlenost i
ekonomski rast, kao glavni politički problemi u kretanju prema Evropskoj
monetarnij uniji (Sauter, W., (1997), s. 80,85).
Kako bi se rešili ovi problemi, 1993. godine doneta je “Bela knjiga o rastu,
konkurentnosti i zaposlenosti”, koja je usklađena sa Direktivama iz 1990.
godine. Ovim dokumentom započinje novije planiranje IP na nivou EU, što je
imalo za zadatak povećanje konkurentskih prednosti industrije EU u odnosu na
industrije SAD i Japana. Ta prednost se manifestovala u mogućnostima za masovnu
proizvodnju, specijalizaciju, ekonomiju obima, inovacije, investiranje
i široko evropsko povezivanje. Posebno važnim se smatralo širenje istraživanja,
tehnološkog razvoja, edukacije i obuke, širenje trans-evropskih umrežavanja i
partnerstva između javnog i privatnog sektora (Devine, P., et. al., 1996, s. 62).
Kao primarni cilj u Beloj knjizi postavljeno je povećanje zaposlenosti.
Suština problema nezaposlenosti potiče iz 1970-ih godina, kada je stopa rasta u
privredi smanjena sa prosečnih 4% na 2,5% početkom 90-ih godina, a posledica
je bila 17 miliona nezaposlenih. Nedovoljna zaposlenost uzrok je imala u
neadekvatnoj raspodeli, visokom nivou javne potrošnje (socijalna davanja), koji
su uspostavljeni neadekvatnom makroekonomskom politikom, ali i nedovoljnim
strukturnim prilagođavanjima i rastu troškova radne snage.
Posle Bele knjige sledio je čitav niz važnih dokumenata i direktiva koji su
postali osnova horizontalne koncepcije IP: “Predlog za IP u EU i konkurentnost
industrije” i “Pedlog za mala i srednja preduzeća” 1994. godine, “Zelena knjiga
o inovacijama”, “Politika konkurentnosti evropske industrije” i “Akcioni program
industrijske konkurentnosti”. 1995. godine, “Rezolucija o industrijskom
restrukturiranju i realokaciji industrije”, 1996. godine, “Pregled jedinstvenog
tržišta” koji obuhvata skup od trideset devet studija objavljenih u periodu 1997-
1998. godine, i dr.
Evidentno je da je od 1990. godine, IP EU učinila veliki zaokret od
sektorske politike ka jasnom promovisanju konkurentnosti, koja je shvaćena
kao povećanje produktivnosti i realnog dohotka na održiv i neinflatoran način,
sposobnost da se obezbedi visok i rastući životni standard i visoka stopa
zaposlenosti na održivoj osnovi. Ciljevi IP čijem se ostvarenju težilo tokom 90-
ih godina mogu se rezimirati kao:
(1) podrška prekvalifikaciji radnika;
(2) prekogranična mobilnost i razmena;
(3) promovisanje tržišta preduzetničkog kapitala i ulaganja u kadrove;
(4) subvencije za pozitivne eksterne efekte (tehnološko istraživanje) i
(5) obezbeđenje stabilnog makroekonomskog okruženja i pristupa stranim
tržištima na principu reciprociteta.
Realizacija navedenih ciljeva težište IP pomerila je od ranije zaokupljenosti
unapređenja određenih sektora i preduzeća, ka horizontalnoj podršci u
koordinaciji sa drugim politikama. EU je prešla sa sektorskog pristupa na ono
što je u stvarnosti predstavljalo znatno širu promotivnu ulogu. To je u skladu sa
veoma opširnim ciljem sadržanim u Ugovoru na osnovu kojeg su Zajednica i
države članice trebale da obezbede postojanje uslova neophodnih za
konkurentnost industrije. U tom slučaju IP je obezbeđivala da ostale politike
doprinose konkurentnosti industrije EU.
Prema tome, zajednička i integrisana IP na nivou Unije usmeravana je
tokom 90-godina, ali i posle usvajanja Lisabonske strategije, ka vladinim
intervencijama na:
(1) eksternom tržištu (trgovinska politika);
(2) domaćem tržištu (politika konkurencije);
(3) faktorskim tržištima (na tržištu kapitala i tržištu rada);
(4) i tri dodatne nezavisne komponente IP (politiku regionalnog razvoja,
politiku tehnologije i razvoj okvirnih uslova za industriju (ili poslovno
okruženje).
Državne intervencije definisane kao “intervencije na tržištu proizvoda”
obuhvatale su intervencije na eksternom tržištu (oblast trgovinske politike), i 2.
intervencije na domaćem tržištu (politika konkurencije), i povezivane su sa
aktivnim prestrukturiranjem industrija i politikom fokusiranom na strane
direktne investicije.
Osnovne mere i instrumenti IP koje je Zajednica primenjivala odnose se
na: opšte mere za razvoj tržišta i za ustanovljavanje EMU (IP je deo opšte
ekonomske politike); spoljno-trgovinsku politiku (antidamping, bilateralne i
multilateralne trgovinske ugovore sa posledicama na individualne industrijske
sektore); socijalnu i regionalnu politiku (zbog neprihvaljivih regionalnih
posledica procesa industrijskog restrukturiranja); politiku konkurencije (pravni
instrumenti za intervenciju u tržišnim mehanizmima i instrumenti za kontrolu
pomoći države sektoru industrije); IR politiku i unapređenje saradnje između
industrijskih kompanija. IP je ostavljena i mogućnost direktne intervencije u
nekim industrijskim oblastima, zbog njihovog značaja ili efikasnosti. Takođe,
veliki tržišni izazovi za IP postoje u usmeravanju visoko-tehnološke i
tradicionalne industrije, zbog njegove ekonomske međuzavisnosti, kao i u
