1. Značenje izraza ,,uprava”
Pri preciznijem određivanju značenja izraza ,,uprava” dolazi se do poteškoća i to iz razloga što
taj izaraz ima višestruka značenja u svakodnevom govoru kao i u stručnoj i drugoj literaturi. U
SFR Jugoslaviji tj. u jugoslovenskom pravu riječ ,,uprava” i ,,administracija” upotrebljavali su se
kao sinonimi, da bi kasnije izraz ,,administracija” dobio konotacije ,,profesionalnog službenog
aparata” ili ,,posebne stručne i tehničke službe.” I u drugim jezicima i zemljama je slična
situacija tj. izraz ,,uprava” ima više značenja. Ipak , pravna nauka, posebno nauka o upravnom
pravu prihvatila je stanovište sa dva osnovna značenja:
a) prvo, označava određeni krug subjekata vršilaca ( organa ili organizacija) u okviru
državnog aparata koji se razlikuje od drugih vršioca državnih aktivnosti po tome što im je
povjerena funkcija uprave
pojam uprave u organizacionom smislu
b) drugo, označava određenu vrstu aktivnosti koje se po nekim specifičnim obilježjima
razlikuju od ostalih državnih aktivnosti
pojam uprave u funkcionalnom smislu
2. Uprava u organizacionom smislu
Određivanje pojma uprave u organizacionom smislu pokriva određenu vrstu subjekata
ovlaštenih za vršenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira državne strukture. Uprava u
organizacionom smislu se može podijeliti u zavisnosti da li ta organizaciona obuhvata samo
organe državne uprave kao vršioce upravne aktivnosti (uprava u organskom smislu) ili obuhvata
sve vršioce tih aktivnosti (javna uprava).
A) Uprava u organskom smislu
Predstavlja određenu vrstu državnih organa koji su nosioci upravne djelatnosti. Prema tome,
polazna osnova ovakovom načinu određivanja pojma uprava jesu sami organi državne uprave. S
obzirom da je državna struktura vrlo složena, pojavljuje se problem u podjeli državnih organa.
Rješenje se pronalazi prema poznatoj teoriji podjele vlasti nastaloj u 18. Vijeku. Suština ove
koncepcije je u činjenici da se državna vlast dijeli na osnovu dva kriterijuma:
a)organizacionog – podjela državnih organa na zakonodavne, sudke I upravne
b)funkcionalnog – ispoljava se kroz trojstvo državnih funkcija, s razlikovanjem zakonodavne,
upravne I sudske funkcije. Svaku od ovih osnovnih funkcija vlasti vrši posebna vrsta državnih
organa. Za vršenje uprave formiraju se posebni državni orgnai, organi uprave. Krug organa koji
se smatraju organima državne uprave određuju se pozitivnopravnim propisima svake države.
Kod nas se umjesto sintagme uprava u organskom smislu, upotrebljava termin državna uprava.
Upravu u organskom smislu pored organa državne uprave čine i upravne organizacije koje
uglavnom obavljaju stručno-tehničke neautoritativne poslove.
B) Javna uprava
Termin ,,javna uprava” obuhvata šire značenje od pojma ,,državna uprava.” On svoje uporište
crpi iz dualističke podjele pravnog sistema na javno i privatno pravo gdje javno pravo štiti
interese javne vlasti, privatno pojedinca. Koristi se za označavanje:
a) stručnog dijela državnog aparata tzv. ,,javne administracije” koja se razlikuje od
poslovne;
b) nedržavnih organizacionih oblika, vršioca upravnih aktivnosti koji se u pravilu pojavljuju
u vidu javnih preduzeća;
c) stručnog aparata jedinica lokalne samouprave.
Obilježja subjekata javne uprave su:
a) njhov nelikrativni karakter (nemaju za cilj dobit već zadovoljenje opštih društvenih
potreba);
b) njihove aktivnosti su regulisane normama javnog prava.
Gladen: javna uprava obuhvata centralnu upravu države, lokalnu upravu, kao i javne korporacije
koje su vođene od strane države čije poslovanje određuje društvena zajednica, u čijem interesu
djeluju.
Vajt: javna uprava obuhvata izvršavanje javne politike koju utvrđuju predstavnički organi.
Krbek: pod pojmom javna uprava označava se izvjesna djelatnost društvenih organizacija, pa i
djelatnost pojedinaca kada vrše javnu službu.
3. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu
Vrši se na osnovu njenih spoljašnih obelježja odnosno forme dotičnih aktivnosti. Osnovu za
određivanje pojma uprave čine organi I organizacije koji ulaze u sastav uprave način rada, forma
akata koje donose te način vršenja kontrole rada uprave. Na osnovu navedenih formalnih
obilježja pokušavaju se naći mjerila razlikovanja od ostalih državnih institute. Jedno od tih
mjerila su pozitivnopravni propisi kojima se utvrđuju spoljna obilježja pojedinih aktivnosti
uprave. Ističu se inokosni organi u upravi zbog brzog I efikasnog djelovanja. Takođe podvlači se
princip zavisnosti upravnih organa I njihovih službenika za razliku od tradicionalne nezavisnosti
sudstva. Postupak prema kome se sprovode upravne aktivnosti odlikuje se neformalnošću što
nije slučaj sa vršenjem sudskih aktivnosti. Akti uprave se izdaju u slobodnijoj formi bez
posebnog obrazloženja. Kontrolu nad vršenjem upravnih aktivnosti provode posebni organi u
okviru same organizacione strukture uprave I posebni sudovi na različit načion od kontrole
ostalih državnih funkcija.
Pravni režim upravne funkcije kao osobeni način njene prepoznatljivosti
Njega čine spoljni pokazetelji upravnih aktivnosti, na osnovu kojih se vrši identifikacija svega
onog što čini sadržinu upravne funkcije prema pozitivnom pravu određenje zemlje. To znači da
su sva formalna obilježja uprave izražena pravnim normama, te da se uprava kao funkcija može
odrediti na osnovu zbira karakteristika ukupnog pravnog režima. Prema tome, za ovo stanovište
relevantno je pozitivno pravo date zemlje i postojanje zasebnog pravnog režima upravne
funkcije. Pravni režim upravne funkcije predstavlja skup pravnih normi prepoznatljivih i
izdifferenciranih iz sastava opšteg režima vršenja državne vlasti. Prema Dimitrijeviću zaseban
pravni režim se manifestuje kroz: identifikaciju posebnih vršilaca upravnih aktivnosti, poseban
postupak vršenja upravnih aktivnosti, kroz specifične oblike kontrole upravnih aktivnosti i kroz
postojanje posebnih pravila za utvrđivanje odgovornosti za štetu nastalu u vršenju upravnih
aktivnosti. Po njemu se upravna funkcija kod nas sastoji u : izdavanju pojedinačnih akata i
vršenju radnji.
Kritičke opaske na određivanje pojma uprave u formalnom smislu
Određivanje uprave u formalnom smislu sadrži niz elemenata koji dovode u pitanje ispravnost
ove koncepcije, jer se njeni primarni elementi izvodde iz pozitivnog prava dotične zemlje, koje
je podvrgnuto promjenama, što otežava pronalaženje pouzdanih mjerila za njeno teorisko
definisanje.
Vršenjem državne vlasti na pravno regulisan način osnovne funkcije države dobivaju karakter
pravnih funkcija države koje se s obzirom na specifičnost pravnih normi kojima se regulišu njene
aktivnosti razlikuju od ostalih aktivnosti države, popravnom režimu kojem su podvrgnute.
6. Promjene u tretiranju sadržine državnih funkcija
Kao rezultat porast velikog broja aktivnosti države koje se nisu mogle podvesti pod
zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast i porasta neautoritativnih aktivnosti države (zadovoljavanje
potreba građana) dolazi do mjenjanja stavova o broju i sadržini osnovnih pravnih funkcijadržave
zasnovanih na podjeli vlasti.
Smatra se da zakonodavnu funkciju treba proširiti sa novim aktivnostima kao ’’utvrđivanje opšte
politike zemlje’’, zatim praviti razliku između primarnih i sekundarnih pravnih normi.
Što se tiče izvršne vlasti, heterogenu grupu izvršnih aktivnosti treba diferencirati u 2 sfere, višu
koju čini vlada i čiji djelatnost ima politički karakter i nižu sferu koju čini uprava, čija djelatnost
ima stručno-izvršilački karakter.
Međutim bez obzira na primarnu ulogu u izvršavanju zakona i poistovjećivanja sa izvršnom
funkcijom ne bi bilo ispravno svoditi upravnu djelatnost na izvršnu jer ona obuhvaća i takve
poslove koji prevazilaze okvir izvršne djelatnosti.
Osporavaju se i shvatanja o razlici upravne i sudske funkcije. Podvođenjem uprave pod pravo i
primjenom načela zakonitosti u njenom radu, uprava se više ne može razlikovati od sudstva po
tom osnovu.
Isto tako osporen je kriterijum koji polazi od prava na slobodnu ocjenu, prema kome je to
isključivo pravo upravne vlasti. To je ostvareno proširenjem toga prava na sudove i vezanjem
uprave za pravnu normu.
Gledište u koncepciji spora je takođe uzeto u razmatranje gdje je utvrđeno da se i uprava u
pojedinim situacijama može naći u ulozi arbitra, kao i što sud ponekad ne može zanemariti opšti
interes.
Razlika između upravne i sudske funkcije koja svoju osnovu nalazi vrsti kata je osporena poslije
afirmacije načela zakonitosti.
Razlike u formalnim, odnosno vanmaterijalnim kriterijumima razvojem proceduralnog
normiranja koji je doveo do kodifikacije upravnog postupanja u mnogim zemljama pri čemu se
uprava izjednačila sa sudstvom.
Takođe osporen je kriterijum prema kome samo uprava ima inicijativu pokretanja postupka, jer
u određenim situacijama na to ima pravo i sud (ostavinski postupak).
Određena linija razdvajanja svoju osnovu nalazi u toma da uprava i sudstvo predstavljaju dva
posebna načina ostvarivanja prava. Sudska vlast predstavlja autoritativnu djelatnost države
kojom se na zaknoski način pješava pojedinačna sporna situacija. Sud se pojavljuje u ulozi
arbitra, koji utvrđuje postojanje deliktnog ponašanja i zavisno od toga određuje pravnu
sankciju. Dok upravna vlast obuhvata aktivnost donošenja pojedinačnih upravnih akata kojima
se na autoritativan način u upravnopravnom odnosu rješava neka konkretna situacija.
7. Uprava kao javna služba
Određivanje i shvatanje uprave kao javne službe nastalo je početkom XX vijeka kao posljedica
pojačane i povećane državne intervencije u društvenom životu. U vršenju svojih aktivnosti
država više ne stavlja u prvi plan vršenje vlasti nego ostvarivanje opštedruštvenih i svakidašnjih
potreba građana gdje se instrumenti vlasti zamjenjuju novim metodama bez primjene
autoritativnih pregorativa. U tom cilju ona sama u vlastitoj režiji preuzima obavljanje određenih
poslova i zadataka u domenu privrednih i društveno-socijalnih djelatnosti kao što su
obrazovanje, zdravstvo, socijalno osiguranje, energetika, komunalne službe… te ih izuzima iz
slobodne inicijative pojedinca i organizacija zbog potencijalne mogućnosti zloupotrebe
monopolskog položaja ovih aktivnosti. Upravna funkcija se danas označava kao djelatnost koja
premašuje okvire funkcija državne vlasti obuhvatajući u sebi ukupnost aktivnosti uprave u čiji
sastav pored aktivnosti vršenja vlasti ulaze i aktivnosti zadovoljavanja vitalnih potreba građana.
Imajući u vidu posljedice koje pojedine grupe aktivnosti države izazivaju u pravnom poretku
Leon Digi razlikuje tri državne pravne funkcije: zakonodavna, sudska i upravna. Upravna funkcija
se manifestuje korz tri vida akata:
a) subjektivni akti – vrsta pravnih akata kojima se stvaraju, mijenjaju i ukidaju individualne
(subjektivne) pravne situacije;
b) akti uslovi – pravni akti koji predstavljaju uslov da se na konkretne subjekte primjeni
jedna opšta pravna situacija;
c) materijalni akti – pravni akti kojima se vrši obezbeđivanje funkcionisanja javnih službi.
8. Uprava kao stvaralačko-praktična djelatnost
Promjene u teorijskom pristupu materijalnog pojma uprave javljaju se početkom XX vijeka u
Njemačkoj i Francuskoj. One su posljedica napuštanja ranijeg shvatanja o upravi kao isključivo
državnoj funkciji izvržavanja zakona koje je bilo naročito prisutno u vrijeme odvajanja funkcija
države (zakonodavstvo, sudstvo, izvišna vlast). Napušta se i koncept normativističkog pristupa
državi (da je vršenje vlasti regulisano pravom). Širenje uloge države u sferu privrednih i
socijalnih djelatnosti daje državo određene socijalne konotacije čime se koncept normativističke
države zamjenjuje konceptom socijalne države (države blagostanja). Promjene uloge države
uslovile su i promjene u aktivnostima uprave. U tom smislu se o upravi više ne govorio kao o
funkciji izvršenja zakona nego kao djelatnosti a vršenje brojnih poslova države čime ona postaje
aktivni pokretač značajnih društvenih promjena.
Laband
diferencira državnu djelatnost prema psihološkim kriterijumima, jer za zakonodavstvo i
sudstvo je bitno rezonovanje, dok je za upravu državna akcija i djelovanje.
Peters
upravu tretira kao svakodnevno ispunjavanje postavljenjih državnih zadataka u
pojedinačnim slučajevima. On vidi razliku između uprave i sudstva u činjenici što sudstvo u
pravilu djeluje samo na prijedlog stranke u spornim situacijama, a uprava u mnogobrojnim
pojedinačnim situacijama ispunjava državi cilj. Po njemu je uprava stvaralačka djelatnost koja se
mora stalno nalaziti u inicijativi i djelovati po slobodnoj ocjeni.
Forsthof
smatra da ja razlika
između uprave I sudstav u tome da je pravo za sudstvo sopstveni cilj, a za upravu ograničenje
njene moći. Uprava predstavlja stvaralačku, dinamičnu I kontinuiranu djelatnost države kojom
se ostvaruju praktični ciljevi države u okviru prava.
9. Uprava u našoj teoriji
S razvojem pravne nauke, tekli su I napori naše pravne teorije da se pokuša odrediti materijalni I
formalin pojam uprave. Naša teorija slijedila je koncepcije koje su dominirale u evropskim
zemljama.
Jovanović
određuje upravu kao vlast izvršavanja zakona radi izvršavanja državnih
interesa, pri čemu se vršenje materijalnih radnji nije uvrštavalo u sastav uprave.
Tasić
određuje
Izvršavanje zakona I drugih propisa
Vršenje upravnog nadzora
Odlučivanje u upravnom postupku o pravima I obavezama učesnika u postupku
Postupaju u prekršajnom postupku
Staranje o javnim službama
Ostali stručni poslovi uprave
B) Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu ( Označava određeni krug
subjekata (vrstu i oblik upravnih organa) koji su odgovarajućim propisima određeni kao
vršioci poslova državne, odnosno javne uprave. Ustavom BiH propisano je da upravne
funkcije na nivou BiH obavljaju ministarstva. Zakonom o upravi BiH u vršioce poslova
uprave uvrštavaju se ministarstva i druge institucije određene zakonom. Određee
poslove mogu obavljati i javne korporacije, komore, preduzeća, agencije i druga pravna
lica sa javnim ovlaštenjima. Ustavom RS utvrđeno je da poslove uprave obavljaju
ministarstva i drugi republički organi uprave, te preduzeća i druge organizacije kad su im
zakonom povjerena javna ovlaštenja kao i organi lokalne samouprave. Pojedini poslovi
uprave radi njihovog efikasnijeg i ekonomićnijeg obavljanja prenose se na jedinice
lokalne samouprave, javnim ustanovama i drugim pravnim licima.
11. Magistarski tip uprave
Već u antičko vrijeme pojavom polisa usložnjava se organizacija života velikog broja ljudi na
malom prostoru, jer se morala kontninuirano osigurati odbrana grada, unutrašnji red i mir,
snabdijevanje hranom i vodom, prikupljanje poreza što se sve nije moglo obaviti bez posebno
organizovanih profesionalaca. Državni poslovi, od čistoće ulica do odbrane zemlje, su bili u
krajnjoj liniji bili i politički i upravni. Takav tip je poznat u teoriji kao magistarski tip koji se
posebno razvio u rimskoj republici. Magistarska diferencijacija državnog sistema predstavlja
ranu varijantu podjele vlasti. Magistrati su u rimskoj državi imali vrlo široka ovlaštenja, te su
obavljali poslove političkog i upravnog sadržaja. Koji sadržaj je preovladao zavisilo je od
specifičnosti poslova I ovlaštenja koja su proizlazila iz ustava. Magistratska diferenijacija u
rimskoj I atinskoj državi nije bila pogodan okvir za razvoj državne uprave zbog nedopuštanje
horizontalnog I vertikalnog raščlanjivanja, a nije bilo u koristi patricija koji su u takvoj upravi
gledali ugrožavanje svog položaja. Carski Rim je posvećivao veliku pažnju razvoju državne
uprave i obavljanju poslova koji se odnose na javne radove, izgradnju puteva i poštanske službe
koja već u Rimu dobija karakter javne službe. Pored toga, u carskom Rimu došlo je do jasnije
podjele državne uprave na finansijske poslove, pravosudne te javne i policijske poslove, koji će
se mnogo vijekova kasnije razviti u klasične resore uprave.
12. Uprava u režimu feudalne epohe
Partikularizam je glavno obilježje održavne organizacije u srednje vijeku. Srednji vijek nije
vrijeme jakih nacionalnih država, a centralna vlste je slaba , narušena stalnim partikulariznom i
sukobima između vladara, plemstva i crkve. Crkva je glavni integrativni faktor rascjepkanog
feudalnog društva. Patrikularizacija u organizaciji javne vlasti imala je svoj izraz u razvoju
uprave. Pluralitet nosioca vlasti razvio je pluralitet nosioca upravnih poslova koja je mogla biti
vojna, plemenska državna pa čak i mjesna i privatna. Partikularističke težnje feudalaca su
