SKRIPTA
1. Pojam javnih finansija
Javne finansije predstavljaju naučnu disciplinu koja izučava finansijsku delatnost države
i drugih subjekata javnog prava, a ta delatnost se sastoji u zadovoljavanju određenih
javnih potreba i obezbeđivanju novčanih sredstava da bi se te potrebe mogle finansirati u
skladu sa ustavom i zakonima.
2. Predmet javnih finansija
javne finansije proučavaju finansijsku delatnost države i drugih javnopravnih tela.
proučavanja javnih rashoda i obezbeđivanja javnih prihoda za njihovo finansiranje, javne
finansije za svoj predmet proučavanja imaju još i: 1) budžet i druge institucije za
finansiranje javnih rashoda, i 2) tzv. fenomen fiskalnog federalizma. Ova naučna disciplina
se bavi proučavanjem budžeta i drugih institucija za finansiranje javnih rashoda, kao što su
fondovi obaveznog socijalnog osiguranja. U tom smislu, posvećuje se pažnja načinima
donošenja, izvršenja i kontrole budžeta, ciljevima koji se žele postići i učincima koje
budžet proizvodi. Specifičan predmet proučavanja javnih finansija je tzv. fenomen
fiskalnog federalizma, koji se ogleda u posebnim finansijskim odnosima između raznih
nivoa vlasti u pogledu raspodele, kako javnih rashoda, tako i javnih prihoda.
3. Metod javnih finansija
U javnim finansijama koriste se opšti metodi: analiza, sinteza, indukcija i dedukcija.
Koriste se dva opšta metoda analize – metod raščlanjavanja i metod upoređivanja.
Metoda raščlanjavanja
se upotrebljava za upoznavanje strukture analizirane
materije. Njegovom primenom vrši se raščlanjavanje javnih rashoda i javnih prihoda i
upoznaju elementi od kojih se oni sastoje. se
metod upoređivanja
, da bi se saznali
kvantitativni odnosi među ustanovljenim elementima. Da bi se ovaj metod mogao
koristiti, moraju postojati najmanje dve veličine, dva rezultata ili dve pojave koje se
upoređuju, a zatim te dve veličine moraju biti jednovrsne, odnosno uporedive.
Sinteza
predstavlja objedinjavanje zapažanja dobijenih na osnovu raščlanjavanja,
upoređivanja i ostalih metoda analize. Primenom ovog metoda vrši se ocenjivanje svega
onoga što se prethodno ispitalo, odnosno on se nadovezuje na prethodne postupke
analize. Metodi indukcije i dedukcije su međusobno povezani i dopunjuju se.
Metodom
indukcije
se od posebnog ili pojedinačnog dolazi do celine ili opšteg, dok se
metodom
dedukcije
posebno ili
pojedinačno izvodi iz celine ili opšteg.
Pored ovih osnovnih i opštih metoda, u javnim finansijama se primenjuju i specijalni
metodi, kao što su: metod odnosa vrednosti, indeksni metodi i dr., koji vode poreklo iz
statistike, kao i ekonometrijski metodi, gde spadaju: bilansni metod, metod trenda, metod
višestruke korelacije i komparativni metod.
4. Odnos javnih finansija i drugih naučnih disciplina
Javne finansije imaju poseban odnos s ostalim finansijskim disci-plinama,
posebno s
kreditno-monetarnim
,
bankarskim
i
poslovnim finansijama
. Ovo iz razloga
što je u uslovima savremene tržišno orijentisane privrede nezamislivo odvojeno tretirati
makroekonomske i mikroekonomske fenomene i pojave.
Postoji čvrsta veza javnih
finansija i ekonomske politike
. Savremene mere javnih finansija predstavljaju sastavni
1
deo ukupnih društveno-ekonomskih mera svake zemlje radi ostvarivanja određenih
društveno-ekonomskih ciljeva.
Odnos između javnih finansija i ustavnog prava
proizlazi iz odnosa koji postoji između zakona kojima se uređuju javni rashodi i prihodi i
ustava. Ovi zakoni moraju proizlaziti iz ustava, odnosno moraju biti izgrađivani na
načelima koja su u ustavu proklamovana.
Nužno je da javno-finansijski odnosi budu regulisani pravnim normama.
Time
je uslovljeno da javne finansije obuhvataju i pravne aspekte. Ovi aspekti čine predmet
finansijskog prava, kao posebne pravne discipline. Pod finansijskom pravom podrazumeva
se skup pravnih propisa kojima se reguliše sfera finansijsko-pravnih odnosa do kojih
dolazi prilikom prikupljanja, raspodele i trošenja sredstava kojima se podmiruju javni
rashodi.
U vezi s odnosom javnih finansija i
upravnog prava
, treba reći da država ubiranje
javnih prihoda vrši u poreskom postupku, koji je posebna vrsta upravnog postupka, i to
od strane poreskih organa, koji su organi uprave. Poreski organi u postupku ubiranja
poreza vrše upravnu vlast.
5. Razvoj nauke o javnim finansijama
Nauka o javnim finansijama spada u red mlađih naučnih disciplina. Njeno oformljenje,
kao samostalne naučne discipline, završeno je u XIX veku. Mnogo ranije, međutim,
finansijskim fenomenima bavili su se mnogi autori, jer su i tada, na različite načine i u
različitim oblicima, funkcionisali finansijski mehanizmi. Još su stari grčki filozofi
Ksenofon i Aristotel zabeležili svoja razmišljanja o javnim finansijama. Međutim, ta
razmišljanja nisu sistematično izložena.
Ksenofon
o problemu prikupljanja prihoda
nužnih za podmirenje državnih rashoda raspravlja u svom radu pod naslovom
O
državnim prihodima
.
Prvi podaci o javnim finansijama potiču iz ranog srednjeg veka, a sistematizovao
ih je arabljanski pisac toga doba
Ibn Haldun
. On je konstatovao da "moć države počiva
na dva stuba: dobroj vojsci i dobrim finansijama, popusti li ijedan od njih, snaga države
mora nazadovati". U Evropi se u XIII veku
Toma Akvinski
prvi bavio pitanjima javnih
finansija. On je pisao verska finansijska dela u kojima daje za pravo vladaru da u
vanrednim okolnostima, kada redovni domenski prihodi nisu dovoljni, može da pristupi
oporezivanju svojih podanika. Krajem XV i početkom XVI veka redovnije i s većom
pažnjom raspravljalo se o javnim finansijama. Porezi, koji su do tada bili vanredni javni
prihodi, postali su stalni i služili su za podmirivanje rashoda za stajaću vojsku i za rastuću
državnu administraciju.
Prvim poreskim teoretičarem na zapadu smatra se
Žan Boden
. On je još 1577.
godine u svom političkom delu
Šest knjiga o Republici
prvi dao pravnu teoriju poreza.
Istakao je zakonitost i pravičnost poreza. Da bi bio pravičan, po mišljenju ovog teoretičara,
porez treba da osigura jednakost svih pred fiskusom. U drugoj polovini XIX i početkom
XX veka nastaje povećana zainteresovanost za izučavanje finansijske materije. Tada
dolazi do osamostaljenja nauke o javnim finansijama i njenog formiranja kao samostalne
naučne discipline.
2
vršenju javnih službi, kao što su izdaci za kancelarijski materijal, sredstva za vojsku,
osnovna sredstva, investicije i drugi slični izdaci.
3. javni rashodi centralne vlasti i nižih političko-teritorijslnih jedinica -
Javni
rashodi
centralne vlasti
su oni rashodi koje vrši država (centralni nivo).
Javni rashodi
nižih političko-teritorijalnih jedinica
su oni rashodi koje vrše tela nižih političko-
teritorijalnih jedinica u odnosu na centralnu vlast. Ta tela mogu biti organi članica
federalne države, pokrajine, grada ili lokalne samouprave.
10. Klasifikacija javnih rashoda
1. proizvodni i transferni javni rashodi - Postoje
dve vrste proizvodnih javnih
rashod
a, i to: 1) realni i 2) investicioni rashodi.
Realni
rashodi
su izdaci države kojima
ona plaća radnike i službenike, kupuje materijalna dobra i pribavlja produktivna dobra i
usluge.
Investicioni
(kapitalni) javni rashodi
su oni izdaci države koji dovode do
direktnog ili indirektnog povećanja društvenog proizvoda. Ovi rashodi nastaju s ciljem da
se obezbede ekonomska dobra koja će kasnije donositi prihode. Nastanak
transfernih
javnih rashoda
povezan je s jačanjem uloge države. Ekonomski i socijalni transferi u
savremenim državama čine znatan deo ukupnih javnih rashoda. Prema mišljenju nekih
autora, ovi transferi predstavljaju jedan od važnih činilaca koji doprinose povećanju javnih
rashoda. Transferne javne rashode čine: 1) tradicionalni administrativni javni rashodi
države (vojska, administracija i sl.); 2) socijalna davanja (penzije, invalidnine, socijalna
pomoć i dr.); 3) otplate kamata za uzete državne zajmove i slično. Ovim rashodima se vrši
preraspodela društvenog proizvoda i imovine tako što se kupovna snaga jednog dela
stanovništva i privrede prenosi na drugi deo stanovništva i (ne)privrede.
2. javni rashodi u novcu i u naturi- U savremenim uslovima javni rashodi se
iskazuju i izvršavaju prevashodno u novcu, zbog čega gubi na značaju jedna od
najstarijih podela javnih rashoda, na javne rashode u novcu i javne rashode u naturi.
Međutim, i ova podela javnih rashoda može da ima praktičan značaj u nekim vanrednim
prilikama, kao što su elementarne nepogode, ratno stanje, ili druge vanredne okolnosti.
3. produktivni i neproduktivni javni rashodi-
Produktivni
(rentabilni) javni
rashodi
su rashodi koji prouzrokuju povećanje proizvodnih kapaciteta i dovode do
porasta prihoda. Primer produktivnog javnog rashoda bio bi izgradnja nekog proizvodnog
kapaciteta sredstvima državnog budžeta. Tada bi se radilo o direktnom produktivnom
(rentabilnom) javnom rashodu.
Neproduktivni
(nerentabilni) javni rashodi
su izdaci koji
ni direktno ni indirektno ne dovode do porasta prihoda, niti do povećanja privrednih
kapaciteta. Tu spadaju rashodi za vojsku, administraciju i slično, iako pojedini delovi ovih
rashoda mogu da budu i produktivni, bilo direktno bilo indirektno, kao što je, na primer,
namenska proizvodnja, ili vojna ulaganja u izgradnju infrastrukture i slično.
11. Klasifikacija javnih rashoda
1. odloživi i neodloživi javni rashodi-
Odloživi
su oni javni rashodi čije se
izvršenje može odložiti za neki vremenski period. Izvršenje nekih javnih rashoda se može
4
odložiti za određeno zbog neblagovremenog priticanja javnih prihoda. Na primer, ulaganje
u izgradnju nekih objekata, iako su planirani u budžetu, zbog nedostataka sredstava može
se odložiti za neko vreme kada bude obezbeđen bolji priliv javnih prihoda.
Neodloživi
su
oni javni rashodi koji se na osnovu propisa moraju izvršiti odgovarajućeg dana kako je
njihovo izvršenje planirano. Primer za neodložive javne rashode je isplata plata
zaposlenima u državnim organima, kao i isplata penzija.
2. GFS klasifikacija javnih rashoda- U GFS klasifikaciji
prihvaćen je princip
fakturisane realizacije (knjiženje se vrši u momentu dospelosti) za potrebe kako
evidentiranja javnih prihoda, tako i za evidentiranje javnih rashoda. U njemu je razrađen
sistem jedinstvene budžetske klasifikacije (kako javnih prihoda tako i javnih rashoda) koji
obuhvata: 1) ekonomsku klasifikaciju prihoda i primanja; 2) ekonomsku klasifikaciju
rashoda i izdataka; 3) organizacionu klasifikaciju; 4) funkcionalnu klasifikaciju, i 5)
klasifikaciju prema računovodstvenim fondovima.
12. Uloga države u obezbeđivanju javnih dobara
Tržišni mehanizam nije u stanju da uvek ostvari sve ekonomske funkcije, zbog čega
nastaju situacije u kojima država mora da interveniše da bi se ostvarila efikasna
preraspodela resursa. Postoji više razloga koji u takvim situacijama objašnjavaju nužnost
prisustva javnog sektora. Posebno su značajni sledeći razlozi: a) potreba za
uspostavljanjem pravnog poretka koji će omogućiti nesmetano funkcionisanje tržišnih
institucija i mehanizama konkurencije; b) obezbeđivanje javnih dobara; v) rešavanje
problema tzv. eksternalija; g) sprovođenje politike raspodele dohotka i imovine u meri u
kojoj distribucija, uspostavljena kroz delovanje tržišnog mehanizma, ne odgovara
društveno shvaćenoj pravičnosti, i d) obezbeđenje stabilnosti u ekonomskim kretanjima
(visoka zaposlenost, niska inflacija), kao i stope privrednog rasta koja odgovara
društvenim preferencijama
13. Načela javnih rashoda
Da bi se prikupljena sredstva za pokriće javnih rashoda što racionalnije i efektnije koristila,
neophodno je odrediti određena načela, odnosno pravila po kojima će država obaviti tu
funkciju. Nauka o javnim finansijama formulisala je načela javnih rashoda, kako bi
prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili što optimalnije iskorišćeni. U osnovi tih
načela jeste zahtev za racionalnim trošenjem javnih sredstava.
Postoje tri klasična načela javnih rashoda, i to: 1) načelo opšteg interesa; 2) načelo
štednje, i 3) načelo umerenosti i proporcionalnosti.
-Načelo opšteg interesa javnih rashoda
jedno od najvažnijih načela je zahtev da javni
rashodi treba da služe ostvarivanju isključivo opšteg interesa, odnosno oni treba da služe
prvenstveno za pokrivanje potreba koje su u interesu društva kao celine. Javni interes
treba da bude ispred interesa pojedinaca. To znači da se javni rashodi ne mogu koristiti za
podmirivanje ličnih potreba.
-Načelo štednje je jedno od osnovnih načela javnih finansija, posebno u uslovima
prenapregnute javne potrošnje. Ovo praktično znači da država treba da teži da sa što manje
sredstava postigne što veće efekte.
5
promene u tehnici iskazivanja budžeta (prelaz sa principa neto budžeta na princip bruto
budžeta) i 3) povećanje teritorije i broja stanovnika zemlje. važnije
stvarno (realno)
povećanje javnih rashoda
. To je situacija kada se poveća udeo javnih rashoda u
društvenom proizvodu, odnosno kada se procentualno sve veći deo društvenog proizvoda
troši za podmirenje javnih rashoda. U pitanju je relativno povećanje javnih rashoda u
odnosu na društveni proizvod. O stvarnom povećanju javnih rashoda se govori i kada
društveni proizvod raste, ali istovremeno rastu i javni rashodi, ali brže nego što se
povećava društveni proizvod. Postoji veći broj uzroka koji dovode do realnog porasta
javnih rashoda. Oni mogu da budu: 1) ekonomske, 2) političke, 3) finansijske, ili 4)
socijalne prirode.
18. Pojam javnih prihoda
Da bi država mogla da izvršava brojne i obimne javne rashode, ona mora da raspolaže
odgovarajućim javnim prihodima..
Javni prihodi
su prihodi ostvareni obaveznim
plaćanjima poreskih obveznika, kao i prihodi direktnih i indirektnih korisnika budžetskih
sredstava i sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje.
19. Klasifikacija javnih prihoda
Najčešće se u teoriji javnih finansija pojavljuju sledeće vrste dvostrukih klasifikacija
javnih prihoda:
1) originarni (izvorni)
Originarni
(izvorni) javni prihodi
su oni prihodi koje država stiče
svojom ekonomskom aktivnošću na tržištu, ili po osnovu prava vlasništva. – derivativni
(izvedeni);
2) javnopravni – privatnopravni
Derivativni
(izvedeni) prihodi
su oni prihodi koje
država stiče po osnovu svog fiskalnog suvereniteta, koji joj omogućava da oduzima deo
novčanih sredstava od lica koja se nalaze pod njenim suverenitetom.;
3) namenski – nenamenski;
4) poreski – neporeski;
5) od stanovništva – od pravnih lica
Prihodi od stanovništva
su prihodi koje plaćaju
građani iz svojih prihoda odnosno dohotka i iz imovine.
Prihodi od pravnih lica
su
prihodi koje plaćaju privredni subjekti i drugi oblici pravnih lica iz prihoda (dobiti) koje
ostvaruju po osnovu ekonomske aktivnosti i iz imovine.;
6) prihodi širih političko-teritorijalnih jedinica – prihodi užih političko-teritorijalnih
jedinica;
7) povratni – nepovratni;
8) prihodi u novcu – prihodi u naturi, i
9) redovni – neredovni-
Redovni
su oni javni prihodi koji se prikupljaju kontinuirano, u
određenim vremenskim intervalima i iz izvora koji se redovno i neprestano ekonomski
obnavljaju.
Neredovni
su oni javni prihodi koje država ostvaruje
ad hoc,
odnosno
neredovno, da bi se pokrili rashodi koji se izuzetno javljaju, vrlo često iz izvora koji se ne
obnavljaju. Posebnu vrstu neredovnih javnih prihoda predstavljaju
vanredni
javni prihodi.
To su prihodi koji se uvode za vremenski ograničen period da bi se pokrili vanredni javni
rashodi .
7
