ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ

- скрипта -

Наука о јавним финансијама и доктрине јавних финансија

Реч финансије потичу од средњовековне латинске речи –

finatio

у значењу

запис, судска одлука и плаћање. У значењу (новчаног) плаћања од речи

finatio

временом се усталила реч –

financie.

Финансије обухватају читаву сферу односа чији

је предмет

промет новца

(али новац као осамостаљени облик вредности). Финансије

обухватају

плаћања

(не куповања и продавања). Постоји

пет главних подручја

финансија

: монетарне, банкарске, финанасијска тржишта, јавне и међународне

финансије. Нопходно је разликовати:

јавне

(финансијски односи који се остварују

посредством државе) и

приватне (пословне) финансије

(финансијски односи који

се остварују у домену појединца, предузећа и др.). Постојале су и државне (у
системима који су почивали на државној својини - СССР) и друштвене финансије (у
системима који су почивали на друштвеној својини - СФРЈ).

Постоје

три карактеристике

односа из области јавних финансија:

1) држава је један од субјеката тих односа,
2) односи се уређују једностраном вољом државе,
3) јавне финансије служе за финансирање јавих потреба.

Различити су називи

за науку која се бави проблемима јавних финансија, па

тако постоје називи као што су: јавне финансије, институције јавих финансија,
финансијска теорија и политика, фискална економија, итд, итд. Наука која проучава
област јавних финансија је

мултидисциплинарна

наука (пре свега економска, али

су   присутни   и   други   аспекти:   правни,   политички,   социјални,   демографски.   На
пример, код пореза не треба узимати у обзир само материјалне могућности већ и
социјалне,   демографске   и   друге   моменте).   То   је   млада   научна   дисциплина,
конституисана   почетком   20.   века.   Творац   је   енглески   финансијски   теоретичар
Бестејбл   (Bastabl),   који   је   1903.   године   објавио   књигу   Јавне   финансије   (Public
finance) Pre њега проблемом јавних финансија бавили су се: Арситотел, Аквински,
Смит (по њему држава има три ф-је: спољна безбедност, унутрашња безбедност и
непроизводне   инвестиције,   порези   и   зајмови   су   само   облици   непродуктивне
потрошње), и Рикардо (изучавао проблеме преваљивања пореза и пореских ефекта).
Смит   и   Рикардо   су   финансијске   феномене   третирали   само   као   саставни   део
политичке економије, што значи да су порицали постојање науке о финансијама као
посебне научне дисциплине.

У досадашњем развоју искристалисале су се следеће

доктрине јавних

финансија

класична доктрина

(до 30-их год. 20 века), чије карактеристике су: а)

фискални   карактер   (прикупљање   средстава   за   финансирање   јавних   потреба),   б)
административне   ф-је   (обезбеђивање   средстава   за   рад   државних   органа,   војску   и
елементарно   образовање),   ц)   неутралност   финансијских   токова   на   економском   и
социјалном плану (држава не треба да се меша у привредне токове), и д) схватање
пореза као нужног зла за просперитет микроекономских субјеката. Представници су:
Вагнер, Штајн, Жез, Бестејбл, Пигу, Ванони, Морсели, итд.

функционална

доктрина

(од 30-их до 70-их год. 20 века), по којој

јавне

финансије

не смеју бити неутралне на економском пољу (

морају имати

функционални карактер

). Због кризе која се 1929. године појавила у скоро свим

капиталистичким земљама, извршено је и преиспитивање до тада важећих ставова о
карактеру, месту и улози јавних финансија у привредном и друштвеном животу.

Јавне   финансије   треба   да   имају   следеће   ф-је:   алокативну,   дистрибутивну   и
стабилизациону функцију. По овој доктрини посебан значај се придаје јавним (пре
свега   инвестиционим)   расходима.   Испитујући   могућа   дејства   јавних   расхода   на
економском   и   социјалном   плану,   конститусане   су   следеће   теорије:   теорија
мултипликатора,   теорија   акцелератора,   и   теорија   филтера.   По   теорији
мултипликатора, дејство инвестиционих расхода утиче на оживаљавање привредне
активности, што значи да држава кризу хиперпродукције (константно већа понуда од
тражње) може решити ангажовањем средстава у крупне инвестиционе подухвате са
дугим   роковима   ефектуирања.   То   утиче   на   повећање   запослености   што   са   своје
стране утиче и на раст укупне тражње. По схватањима представника ове доктине,
једино држава може да реши овај проблем, тако што ће

анагажовати средства у

крупне инвестиционе пројекте

. Теорија акцелератора се односи на дејство јавних

расхода на поједина подручја привреде у циљу успостављања парцијалне равнотеже
понуде и тражње. По теорији филтера држава прерасподељује БДП – преко
економских и социјалних трансфера – и обезбеђује његову другачију расподелу од
оне која би се остварила ван државне интервенције. Представници су: Кејнс, Лернер,
Хансен, и др.

доктрина

економика понуде

(од 70-их год. 20. века па надаље), по којој се

јављају нова схватања о ф-јама јавних финансија: социјално политичке ф-је уступају
примат економским (то значи ширење пореске базе и смањење пореских стопа), што
доприноси пуној реафирмацији принципа општости у опорезивању.

Фискална

политика треба да буде алокативно неутрална

, да не ремети односе цена који се

формирају деловањем тржишног механизма. Период 70-их година 20 века је период
постојања стагфлације а то је проблем како истовремено повећати производњу и
смањити инфлацију. У том смислу,

арсенал мера јавих финансија треба да буде

усмерен на понуду

а не тражњу (како су то сматрали представници функционалне

доктрине). Фискална политика треба да има наглешеније микроекономско дејство,
да буде усмерена ка привредним субјектима стимулишући их на рационалније,
економичније и ефикасније привређивање.

Јавне потребе – појам, обележја и врсте

Јавне потребе

су потребе које се задоваљавају путем услуга које сви користе,

тј. потребе које тржиште не може да задовољи на адекватан начин.

Обележја

јавних

потреба су:

1) потребе свих субјеката друштвеног живота за чије задоваљавање је

присутан шири друштвени интерес,

2) нису збир појединачних потреба већ њихова синтеза у облику свести о

постојању и задовољавању тих потреба,

3) конституишу се на нивоима ДПЗ (ПТЈ),

4) задоваљавају се на ниоваома ДПЗ,
5) њиховим задовољавањем се остварују општи услови рада и друштвеног

прогреса.

Најбољи пример за објашњење јавних потреба је је војска (народна одбрана).

То је потреба свих под једнаким условима, без обзира на то шта ко мисли о њој или
какав став има према њеном задовољавању, што је дакле општа друштвена (јавна)
потреба.

Друштвено-политичка заједница (политичко-територијална јединица) – федерација, република,

аутономна покрајина, градови, општине.

4) обезбеђују се прерасподелом БДП (не путем реализације производа и

услуга на тржишту – примарна расподела, већ након тога у процесу прерасподеле –
секундрна расподела),

5) имају норматино-правни карактер (регулисани су законима и другим

прописима ПТЈ).

Једно од кључнх питања наменске расподеле доходка састоји се у томе

колики обим колики део БДП треба да се ангажује и троши за задоваљавање јавних
потреба? Одговор на то питање добијамо путем извесног броја параметара и
индикатора: Параметри се деле у две групе:

а) материјалне могућности привреде (ако су оне веће јавља се могућност

већег издвајања за јавну потрошњу, постоји корелативна веза између раста БДП и
повећаног учешћа јавне потрошње у њему, али она није линеарна) и

б) обим, структура и трошкови задовољавања јавих потреба (ако је

спољнополитичка ситуација бременита ратном опасношћу, онда потребе одбране
избијају у први план и изискују велике трошкове).

Индикатори могу бити различити, као што су: успорени раст привреде са

појавом губитака и неликвидности, опадање животног стандарда радника и грађана,
раширене појаве избегавања плаћања пореза, принудна наплата пореза, кретање
радне снаге ради запошљавања у областима друштвених делатности, емисија
папирног новца итд.

Посматрајући период после Другог светског рата очито је уочљива

тенденција пораста ЈР.

Узроци пораста ЈР

су:

1) јачање одбрамбене способности земље (трка у наоружању супер сила),
2) ширење економских ф-ја државе (нарочито после Велике економске кризе),
3) растуће социјалне неједнакости (интервенише се путем социјалних

трансфера кроз редистрибуцију доходка са једних на друге социјалне слојеве),

4) пораст државног апарата односно бирократије (она добија такву могућност

да је у позицији да себи обезбеђује привилегован материјални положај),

5) карактер политичког система (социјалистички и капиталистички),
6) велики раскорак у степену регионалног развоја (обезбеђење допунских

средстава за развој недовољно развијених подручја),

7) претерано спољно задужење (већа средства за сервисирање спољних

дугова).

Употреба и преко 40% БДП за задовољавање јавних потреба по себи намеће

питање која су то правила по којима се треба руководити приликом вршења расхода
за ове потребе. Та правила су

начела ЈР

, од којих су најзначајнија следећа:

1) начело општости (служе за остваривање општих интереса),
2) начело умерености (захтев да Р не отежавају нормално функционисање

репродукције),

3) начело штедње (извршити све предвиђене задатке са најмање утрошеним

средствима),

4) начело аутономности (да је свака ДПЗ аутономана у погледу располагања

средствима која му припадају за задовољавање јавих потреба),

5) начело демократичности (функционисање демократског политичког

одлучивања о ЈР).

ЈР можемо класификовати по различитим критеријумима:
Према стабилности и предвидивости потреба, расходи се деле на:

редовне Р

–

расходи којима се подмирују потребе које се континуелно јављају из године у
годину (Р за рад државних органа, за економске и социјалне трансфере)

и ванредни

– за покриће непредвидивих потреба (условљени изузетним догађајима),

Према функционалној категоризацији на:

буџетске Р

– за војску, рад

државних органа, образовање, науку, интервенције у привреди,

и Р по основу

обавезног социјалног осигурања

- Р за здравствено осигурање, пензионо

инвалидско и за случај незапослености,

Према нивоу државног организовања на:

Р федерације, Р република, Р

аутономних покрајина и Р јединица локалне самоуправе

(општине и градови),

Следећа подела је на

стварне Р

и трансферне Р

. Стварни расходи су расходи

које држава чини за репродукцију личних и материјалних чинилаца за обављање
својих ф-ја и задатака (нпр. плате службеника, за материјалне расходе који изискују
обављање делатности неког државног орагана и сл.) Трансферни расходи су расходи
где држава врши трансфер доходка из једног сектора у други. Она трансферише
(репартира) један део куповне снаге са једних на друге субјекте, при чему држава не
троши већ остварује другачији размештај куповне снаге. Постоје три основне врсте
трасферних расхода:

а)

социјални

трансфери

(издаци по основу инвалидско-пензионог осигурања,

осигурања за случај незапослености, давања социјално угроженим лицима, дечији
додаци и др.),

б)

трансферна плаћања

(отплате ануитета спољних и унутрађних зајмова) и

ц)

економски трансфери

врше се у привредне сврхе. Два су облика основна.

То су интервенције у привреди и инвестиције у привреди. Интервенције у привреди
су   различити   облици   стимулације   извоза   (нпр.   повраћај   царинских   и   пореских
дажбина), регреси (држава надокнађује један део цене тиме што произвођачу или
трговцу   даје   извесну   накнаду   да   би   овај   продавао   производе   по   нижој   цени)   и
премије   (ради стимулације обављања неке делатности држава обезбеђује додатна
средства, најчешће ради стимулације извоза и пољопривредне производње).

Према економским наменама расходе делимо на:

функционалне Р

– за

текуће пословање (за зараде запослених и за материјалне трошкове)

и инвестиционе

– за инвестиције у опрему и објекте, за амортизацију опреме и објеката, за резерве.

Проблему

покрића расхода

за задовољавање јавних потреба, односно ЈР,

финансијска теорија је увек поклањала одређену пажњу.

Класична финансијска теорија је стајала на чврстом становишту да редовне

расходе   треба   искључиво   покривати   редовним   приходима.   Међутим,   у   погледу
покрића   ванредних   расхода,   класична   теорија   је   правила   разлику   између   правих
(непродуктивних),   тј.   стварих   рсхода   и   неправих   (непродуктивних)   расхода.
Ванредне   неправе   (продуктивне)   расходе   треба   покривати   зајмовима,   а   ванредне
праве (непродуктиве) расходе редовним приходима.

Овакав крут став класичне финансијске теорије у пракси се показао као

неодржив. Стога савремена финансијска теорија модификује класичну теорију тако
што дозвољава употребу зајмова за покриће редовних расхода, као и за покриће
ванредних расхода непродуктивног карактера када се не могу обезбедити додатна
средства пооштравањем постојећих и увођењем додатних дажбина.

У погледу метода и њихове примене у теорији и пракси, разликујемо покриће

редовних од покрића ванредних расхода.

Када глобални оквир расхода знатније пробија пројектоване оквире, било

услед експанзије јавне потрошње, било услед значајнијег подбачаја прихода,
буџетска резерва служи као први по редоследу мера премошћавања тог дебаланса.
Код крупнијег буџетског дефицита, овај метод је недовољан, па се сагледава
могућност повећања постојећих дажбина, нпр. поштравање опорезивања луксузних
артикала. Ако је већ постигнуто стање максималног фискалног притиска онда се као
следећи метод употребљавају краткорочни зајмови, као ванредни облик прихода у

могу стицати њиховом продајом) – воде морска обала, путеви, паркови, споменици
културе итд. П се стичу нпр. давањем у закуп делова морске или речне обале у
угоститељске, туристичке, културне и друге сврхе, и б)

фискални (привредни) домени

– су отуђиви под стриктно дефинисаним условима и прописима, добра која су у
својини   државе   да   би   се   тиме   што   потпуније   остварили   одређени   шири   општи
интереси   пре   свега   у   економској   сфери   –   шуме,   рудници,   земљишта,   енергетски
извори. Служе у привредне сврхе и њиховом експлоатацијом и коришћењем стичу се
одређени приходи (ти П су по правилу нижи у режији државе него у приватној). Циљ
власништва   добра   фискалног   домена   није   остваривање   зараде,   већ   рационално
коришћење   и   остваривање   ширих   економских   интереса.   Међутим,   монопол   над
одређеним добрима има и за сврху остваривање значајних прихода који премашују
расходе (нпр. експлатација нафте, производња соли). Ови приходи су у савременим
условима мали, чак незнатни, имају симболички значај.

П од државних привредних предузећа

, која се оснивају се у областима

комуналне привреде, енергетике, жељезничког и ПТТ саобраћаја, рударства и сл.
Фискални мотив или није присутан или је од другоразредног значаја. Најчешће су П
државних привредних предузећа мањи од Р, па се негативни салдо покрива
државним субвенцијама.

П од делатности установа

, као што су: музеји, позоришта, научни

институти, образовне и здравствене установе и сл. П се стићу од услуга које ове
установе дају непосредним корисницима путем школарине, партиципације, продаје
улазница. П су по правилу нижи од Р и директно се користе за покриће истих, а
дефицити се покривају из буџета субвенцијама (финансијсака потпора коју даје
држава).

П од делатности државних органа

, који се остварују обављањем

одређених послова и делатности које не спадају у основну делатност државних
органа – издавање часописа и других публикација, штампање образаца, одржавање
семинара и сл. П остварени по овом основу улазе у буџет.

камате по датим кредитима и остали вандажбински П

, као нпр. камате

на кредите које је дала ДПЗ, камате на орочена средства, П од закупнина, наплаћени
трошкови од спорова, наплаћене уговорне казне, новчане казне (облик санкције за
повреду закона, нису ни оргинални ни фискални П).

Дериватни приходи

Дериватни (фискални, изведени) приходи

су П које држава остварује из

извора (доходак, добит, имовина), којима располажу вандржавни субјекти (правна и
физичка   лица).   Стичу   се   по   основу   фискалног   суверенитета,   наплаћују   се   под
претњом   принуде,   па   зато   имају   карактер   јавно-правних   прихода.   Фискалитети
(дажбине)   у   свету   представљају   главни   облик   П   за   задовољавање   јавих   потреба.
Фискалитети   (дажбине)   се   најједноставније   могу   дефинисати   као   бесповратна
давања која држава установљава законом, уводи и наплаћује на основу фискалног
суверенитета   а   ради   формирања   опште   масе   средстава   за   задовољавање   јавих
потреба.

На основу дате дефиниције основне

карактеристике фискалитета

су:

а) обавезна давања (држава их утврђује на основу фискалног суверенитета

којим располаже утврђеног Уставом),

б) бесповратна давања (није кредитни облик издавања новца, то је издавање

новца без акта размене),