1
UVOD
Pojam
lokalna samouprava
znači više nego samo lokalna zajednica; ona označava
lokalnu zajednicu koja ima
status samouprave
. Lokalna zajednica je jedino nosilac lokalne
samouprave, njen subjekt; a lokalna samouprava je pravnosistemska institucija, koja
opredjeljuje položaj (status) lokalne zajednice. Ova se ispoljava u njenoj nezavisnosti od
države i od svake druge organizacije.
Pojam lokalne samouprave označava u Evropi i u svijetu različita uređenja, među
kojima su prilične razlike; lokalna samouprava znači istovrsnu, ali ne i jednaku instituciju.
Razlike se pokazuju već u terminologiji, ako pogledamo terminologiju samo triju najvažnijih
evropskih jezičkih područja:
engleski
pojam ima šire značenje i iskazuje politički sadržaj,
francuski
ima uže značenje i iskazuje upravni sadržaj; a
njemački
pojam znači
lokalna
samouprava
.
U teoriji postoje raznovrsna mišljenja o lokalnoj samoupravi, od autora do autora.
Tako, prema nekim autorima, samouprava je metod upravljanja koji u upravljanje privlači one
kojih se poslovi upravljanja tiču; samouprava je, prema istoj koncepciji, suprotnost od državne
uprave: u državnoj upravi je državljanin objekt upravljanja, a u samoupravi je subjekt
upravljanja. . Slično je i prema
Krbeku
– suština samouprave je u tome da određene poslove
obavlja onaj krug interesenata, kojih se ti poslovi neposredno tiču
1
. A komunalna samouprava,
koja je, glavni oblik lokalne samouprave, prema drugim autorima, jeste ona djelatnost opštine
kao organizacije javnog prava, u čijem okviru krajnjom odgovornošću obavlja zajedničke
poslove lokalnog značaja.
Pojam lokalne samouprave opredjeljuje detaljnije J. Dorđević. Prema njemu,
za
lokalnu samoupravu karakteristični su sledeći elementi:
- da lokalno stanovništvo ima pravo birati svoja predstavnička tijela, tako da ta tijela
imaju određena prava odlučivanja koja izvršavaju neposredno ili putem svojih organa;
- da ova tijela imaju svoju stvarnu i mjesnu nadlježnost, to jest da na svome području
obavljaju određen krug poslova kao vlast;
1
I. Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Izdavački zavod JAZU, Zagreb, 1950, str. 40
.
3
1. GLAVNI EVROPSKI MODELI LOKALNE SAMOUPRAVE
U Evropi imamo dvije osnovne koncepcije
lokalne samouprave:
jedna je
kontinentalna
, na temelju
načela decentralizacije
, a druga je
britanska
koja lokalnu
samoupravu smatra
izvornom institucijom
. Čini se da su ove dvije koncepcije dijametralno
suprotne, ali razlike nisu tako velike. Izravnjavaju ih problemi savremenog društva koji su u
svim razvijenim zemljama slični. Bez obzira na to da li se ti odnosi temelje na
načelu
decentralizacije
ili na
načelu izvornosti lokalne samouprave,
ni danas se nigdje u svijetu ne
može isključiti država iz sfere lokalne samouprave.
Sve države regulišu svoje sisteme lokalne samouprave ustavom i zakonima, i tim zak-
onima u suštini reguliršu ista pitanja. Time dolazi do sve veće harmonizacije sistema, posebno
u državama članicama
Evropske unije.
Ipak, ne može se očekivati da će na tom području za
kratko vrijeme doći do visokog stepena
harmonizacije
različitih uređenja. Prije ili kasnije
možemo opravdano govoriti o raznim modelima lokalne samouprave, i to također unutar istog
konceptualnog uređenja. Zato je nemoguće početi sistematski obrađivati pojedina pitanja sa
područja lokalne samouprave ako se najprije ne upoznamo sa suštinskim potezima
glavnih
evropskih modela lokalne samouprave
. U ovom radu govorit ćemo: o
francuskom, nemačkom
i
britanskom modelu lokalne samouprave.
4
2. FRANCUSKI MODEL LOKALNE SAMOUPRAVE
Francuski model lokalne samouprave
imao je, kao uopšte francusko državno i
političko uređenje, najveći utjecaj na regulisanje lokalne samouprave u evropskim zemljama,
osim u Velikoj Britaniji; preuzimali su ga i na drugim kontinentima do kojih su sezali
francuski i uopće latinski kolonijalni utjecaji (Afrika, Južna i Srednja Amerika itd.). Osnovan
je
na teoriji o decentralizaciji
, koja je plod francuskih političkih doktrina. Ovaj model lokalne
samouprave očuvao se u najčistijem obliku kod kuće u Francuskoj, u nešto manje čistom
obliku u drugim susjednim, naročito romanskim zemljama. U nemačkim i skandinavskim
zemljama, te u zemljama
Beneluxa
, kasnije se uređenje veoma odmaklo od originala, tako da
je u tim uređenjima jedva još moguće govoriti o zajedničkim potezima; opravdanije je govoriti
o
posebnim modelima lokalne samouprave (o nemačkom, o skandinavskom itd.).
Francuski model lokalne samouprave
datira iz doba
Francuske revolucije
i
Napoleonovog carstva
. Prvi francuski zakon o lokalnoj samoupravi donešen je 1789. godine.
Zato je razumljivo da predstavlja najradikalniji, odnosno najrevolucionarniji prijelom sa
feudalnom prošlošću, sa svim oblicima teritorijalne samouprave koja je imala svoje korijene u
srednjovjekovnom feudalnom uređenju.
U
Francuskoj revoluciji
se najprije činilo da će ona razviti moćnu lokalnu samoupravu.
To je prognozirala
teorija o prirodnim pravima općine
(prirodnopravna škola)
koju su razvili
francuski reformatori prije
Francuske revolucije
. Za vrijeme
Revolucije
u Francuskoj
su
ponovo preovladale centralističke težnje, koje je kasnije izveo
Napoleon
sa svojim reformama.
Najvažnija mjera
Revolucije
na tom području bila je potpuno izjednačavanje
pravnog statusa
svih opština.
Revolucija
je ukidala razlike među ljudima i ukidala feudalne privilegije. Ukinula
je i privilegije gradova i izjednačila ih međusobno, te i sa seoskim općinama. Od tada sve
francuske opštine imaju jedinstven pravni status i jedinstveno uređenje.
Francuska je tipična
zemlja sa jednotipskom opštinom.
Druga važna mjera
Revolucije
bilo je formiranje
departmana
.
Departman
(departement)
je nastao kao tipičan administrativni pronalazak
Revolucije
. Začele su ga težnje
upravo suprotne od ideja lokalne samouprave. Bile su to centralističke težnje, gdje se radilo o
tome da se teritorija Francuske razdijeli na takve administrativne jedinice, kojima bi se što
