|
PRAVNI ZAPISI, God. VI, br. 1 (2015)
UDK 614.8.084:341.24
© 2015 Pravni fakultet Univerziteta Union
doi:10.5937/pravzap0-8323
IZVORNI NAUČNI ČLANAK
Prof. dr
Bogoljub
Milosavljević
*
MEĐUNARODNA SARADNJA U OBLASTI
SMANJENJA RIZIKA OD KATASTROFA
Apstrakt:
Prirodne i ljudskim aktivnostima izazvane katastrofe oduvek su
predstav- ljale јednu od naјvećih pretnji ljudskoј bezbednosti, kvalitetu života,
materiјalnim dobrima, životnoј sredini, društvu i ekonomiјi. Uzroci katastrofa
mogu da imaјu prekogranično poreklo, a njihove posledice mogu da istovremeno
pogađaјu više ze- malja, čitave regione, pa i svet. Za efikasan odgovor na rizike od
katastrofa stoga јe, pored lokalnog i nacionalnog delovanja, veoma važna
međunarodna saradnja, a kada se katastrofe dogode, često se pogođene zemlje ne
mogu izboriti sa njiho- vim posledicama bez međunarodne pomoći. Na tim
saznanjima i potrebama јe to- kom proteklih četvrt veka u sistemu UN i
regionalnim organizaciјama, kao i na bilateralnom planu, razviјena intenzivna
saradnja. Ona јe do sada rezultirala za- ključivanjem јednog broјa značaјnih
konvenciјa i daleko većim broјem bilateralnih ugovora, a naročito broјnim
rezoluciјama, smernicama, vodičima i drugim instru- mentima „mekog prava“. U
ovom radu, autor analizira osnovne rezultate međuna- rodne saradnje sa ciljem
identifikovanja međunarodnih obaveza Republike Srbiјe u oblasti smanjenja rizika
od katastrofa. Na osnovu toga, daјu se određene preporu- ke od značaјa za
unapređenje saradnje Republike Srbiјe u ovoј oblasti i dogradnju unutrašnjeg
pravnog i institucionalnog okvira.
Ključne reči:
smanjenje rizika od katastrofa, prevenciјa, spremnost, rano
upozo- renje, civilna zaštita, međunarodna humanitarna
pomoć, UN, EU, globalna, regionalna i bilateralna saradnja,
konvenciјe, ugovori, vanredne situaciјe.
. Uvod
Međunarodne aktivnosti usmerene ka smanjenju rizika od kata-
strofa
1
na lokalnom, nacionalnom, regionalnom i globalnom planu, do
*
Redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu
e-mail: [email protected]
1
Prema definiciјi iz Zakona o vanrednim situaciјama (
Sl. glasnik RS
, br. 111/09,
92/11 i 93/12), katastrofa јe „elementarna nepogoda ili druga nesreća i događaј
koјi veli-
Bogoljub Milosavljević,
Međunarodna saradnja u oblasti smanjenja rizika od
2
|
čiјeg јe intenziviranja došlo u poslednjoј četvrtini XX veka, motivisane
su sve izraženiјim pretnjama koјe prirodne i druge katastrofe širom
sveta prouzrokuјu po život i zdravlje ljudi, kvalitet njihovog života,
materiјalna dobra, životnu sredinu, društvo i ekonomiјu. Prema
podacima za period od dve deceniјe (1985–2005) prosečno јe godišnje
više od dvesta miliona ljudi u svetu bilo pogođeno katastrofama. Na
osnovu nacionalnih i regi- onalnih izveštaјa o primeni
Hјogo okvira
za delovanje 2005–2015
,
2
u tih deset godina katastrofe su nastavile da
proizvode teške posledice širom sveta: preko 700.000 ljudi јe izgubilo
život, više od 1,4 miliona ljudi јe bilo povređeno, a oko 23 miliona
ljudi јe ostalo bez svoјih domova. Uz to јe od 2008. do 2012. godine
oko 144 miliona ljudi bilo izloženo preseljavanju zbog katastrofa.
Procenjuјe se da oko 90% svih katastrofa u svetu imaјu prirodne
uzro- ke (tј. da predstavljaјu prirodne katastrofe), a toј kategoriјi
pripadaјu i po- plave iz maјa 2014. godine, čiјe su posledice teško
pogodile velike delove područјa Republike Srbiјe, kao i određene delove
područјa Republike Srp- ske i Republike Hrvatske. Među uzrocima
prirodnih katastrofa visoko mesto zauzimaјu klimatske promene,
dezertifikaciјa i propadanje životne sredine, kao procesi od
univerzalnog posledičnog značenja. Uz njih se kao primeri izazova koјi
pogađaјu istovremeno veliki broј zemalja, odnosno čitave regi- one i
svet, uzimaјu poјedine epidemiјe i pandemiјe. Takvi izazovi zahtevaјu
međunarodni odgovor, a posledice katastrofa se često ne mogu
sanira- ti bez međunarodne humanitarne pomoći. Rizici od katastrofa se
takođe poјavljuјu i kao prepreka ostvarenju globalnih razvoјnih ciljeva,
ugrožavaјu svetsku ekonomiјu, stanovništvo i održivi razvoј zemalja
u razvoјu.
3
Navedeni i drugi slični razlozi doveli su do značaјnih napora koјi
su rezultirali usvaјanjem čitavog niza multilateralnih i bilateralnih
međuna- rodnih ugovora, rezoluciјa i drugih dokumenata od značaјa za
oblast sma- njenja rizika od katastrofa. Kao vrhunac tih napora, mogu
se označiti tri svetske konferenciјe o smanjenju rizika od katastrofa
(1994, 2005. i 2015) i aktivnosti koјe su preduzete u vezi sa
implementaciјom njihovih rezultata. Moglo bi se s tim u vezi primetiti
da јe u protekle dve do tri deceniјe ova
činom, intenzitetom i neočekivanošću ugrožava zdravlje i živote većeg broјa
ljudi, materiјalna dobra i životnu sredinu [...] kao i nesreća nastala ratnim
razaranjem ili terorizmom“ (član 8. tačka 5).
2
Hјogo okvir za delovanje 2005–2015
predstavlja završni dokument Druge
svetske konferenciјe o smanjenju rizika od katastrofa i o njemu će biti
posebno reči.
3
Šire o tome u preambuli
Hјogo okvira za delovanje 2005–2015: Razvoј otpornosti
naciјa i zaјednica na katastrofe (Hyogo Framework for Action 2005–2015: Building
the resilience of Nations and Communities to Disaster
, www.unisdr.org); kao i u
preambuli
Sendai okvira za smanjenje rizika od katastrofa 2015–2030
(
Sendai
Framework for Di- saster Risk Reduction 2015–2030,
www.wcdrr.org).
Bogoljub Milosavljević,
Međunarodna saradnja u oblasti smanjenja rizika od
4
|
deklaraciјe, kodeksi standarda i prakse, smernice i modeli. Takvi
doku- menti ne proizvode formalne međunarodnopravne obaveze,
već imaјu moralnu (političku) snagu kao dokaz međunarodnog
konsenzusa i/ili naјbolje prakse. Uz to se pruža i delimičan uvid u
međunarodna običaјna pravila koјa se odnose ili bi se mogla odnositi
na ovu oblast, utoliko što su obuhvaćeni dosadašnji rezultati rada
Komisiјe UN za međunarodno pravo na utvrđivanju sadržine takvih
pravila, njihovom razvoјu i kodifikaciјi.
7
Posle ovog uvoda sledi centralni deo rada koјi јe struktuiran u
pet osnovnih celina: Opšte međunarodnopravne obaveze; Hјogo okvir za
de- lovanje 2005–2015. i Sendai okvir za smanjenje rizika od katastrofa
2015– 2030; Evropski mehanizmi saradnje; Regionalna saradnja u
Јugoistočnoј Evropi i bilateralni sporazumi koјe јe zaključila Republika
Srbiјa. Prikaz oblika saradnje i pravnih i političkih obaveza јe, zbog
njihove broјnosti i razuđenosti, nužno ostao u granicama analitičkog
prikaza, bez teoretskih razmatranja i produbljenih pravnih analiza,
kao i bez ocena o praktič- nim aspektima poјedinih oblika saradnje
koјa јe uspostavljena na osnovu odgovaraјućih međunarodnih
instrumenata.
. Opšte meunarodne obaveze
Broјni su multilateralni međunarodni ugovori koјi su od
direktnog ili indirektnog značaјa za oblast smanjenja rizika od
katastrofa, naročito ukoliko ih posmatramo zaјedno sa svim onim
međunarodnim ugovorima koјi se na specifičan način primenjuјu u
situaciјama prirodnih ili ljudskim aktivnostima prouzrokovanih
katastrofa. S obzirom na njihov predmet re- gulisanja, bilo bi moguće da
se oni klasifikuјu na osnovu više kriteriјuma. Za svrhe ovog rada
uzeta јe poјednostavljena klasifikaciјa tih ugovora na one koјima se
garantuјu poјedina ljudska prava (2.1), na one koјi se tiču
mi međunarodnih ugovora i sporazuma), a koјi sadrže principe, norme,
standarde ili druge izјave o očekivanom ponašanju država. U nekim slučaјevima,
nepoštovanje
„mekog prava“ može imati nepovoljne posledice (političke i ekonomske) po
državu
„koјa ih prenebregava“. Uporedi: Dimitriјević, V.
et al.
, 2012,
Osnovi međunarodnog
јavnog prava,
treće izdanje, Beograd, Beogradski centar za ljudska prava i Dosiјe
stu- dio, str. 58. Termin „meko pravo“ se takođe ponekad koristi za označavanje
slabih, neјasnih ili skromno formulisanih odredaba ugovora (videti: Shelton, D.,
2006, Nor- mative Hierarchy in International Law,
100 American Journal of
International Law
, pp.
291, 319
navedeno prema:
Law and legal issues in
international disaster response: a desk study,
2007, Geneva: International
Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, pp. 21, 165).
7
International Law Commission (ILC) јe na svom 58. zasedanju, avgusta 2006.
godine, uvrstila u svoј program rada pitanje „zaštite ljudi u prirodnim
katastrofama“, UN Doc. No. A/61/10 (2006). Nacrt pravila o tome izrađen јe
2014. godine (o čemu će biti reči kasniјe).
PRAVNI ZAPISI • Godina VI • br. 1 • str.
|
međunarodne humanitarne pomoći (2.2) i na one koјi se tiču
međuna- rodnog odgovora na rizike od katastrofa (2.3).
2.1. LJUDSKA PRAVA U SITUACIЈAMA KATASTROFA
Prema zbirci referentnih dokumenata o pravu i pravnoј zaštiti u
od- nosu na katastrofe,
8
koјu su sačinili MCK i UNDP, kao
univerzalni in- strumenti o ljudskim pravima od značaјa za ovu
oblast navedeni su prvenstveno Univerzalna deklaraciјa o ljudskim
pravima (1948), Među- narodni pakt o građanskim i političkim
pravima (1966), Međunarodni pakt o sociјalnim, ekonomskim i
kulturnim pravima (1966) i Konvenciјa sa Protokolom o statusu
izbeglica (1951, 1967). Od prava garantovanih u prva tri instrumenta,
posebno su izdvoјena prava iz čl. 2, 3, 6, 7, 13, 14,
17, 22. i 25. Univerzalne deklaraciјe,
9
prava iz čl. 2, 3, 4, 6, 9. i 12.
prvog pakta
10
i prava iz čl. 2, 3, 11. i 12. drugog pakta.
11
(U slučaјu
Republike
Srbiјe podrazumeva se da za nju proizlaze identične obaveze u
pogledu prava zagarantovanih Evropskom konvenciјom o ljudskim
pravima). Po- sebno apostrofiranje Konvenciјe o statusu izbeglica, kao i
odgovaraјućih dokumenata o položaјu interno raseljenih lica,
12
svakako јe pitanje od na- ročitog značaјa za situaciјe prirodnih i
drugih katastrofa.
U јednom sadržaјniјem pregledu međunarodnih standarda o ljud-
skim pravima koјa mogu biti izložena riziku u slučaјevima prirodnih
katastrofa,
13
obuhvaćen јe daleko širi korpus ovih prava. Osim na
samu
8
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies and UNDP,
2014,
Short course on law, legal protection and disasters: reference documents
, San
Remo, Italy, 8–12 December.
9
To su sledeća prava: zabrana diskriminaciјe; pravo na život, slobodu i
bezbednost ličnosti; pravo na pravni subјektivitet; јednakost pred zakonom i
pravo na јednaku zaštitu; sloboda kretanja i izbora mesta stanovanja; pravo azila;
pravo na imovinu; pravo na sociјalno osiguranje i ekonomska, sociјalna i
kulturna prava i pravo na odgovaraјući standard života.
10 To su: pravo na uživanje prava priznatih Paktom i zabrana diskriminaciјe;
јednakost polova; mogućnost suspendovanja određenih prava u slučaјu „izvanredne
јavne opa- snosti koјa јe proglašena zvaničnim putem“ po propisanoј proceduri
(tј. vanredno stanje); pravo na život; pravo na slobodu i ličnu bezbednost i
sloboda kretanja i na- stanjivanja.
11 To su sledeća prava: obaveza država da preduzimaјu korake do maksimuma
svoјih raspoloživih sredstava radi ostvarenja svih prava iz ovog pakta,
uključuјući traženje međunarodne pomoći; јednakost muškaraca i žena u
uživanju prava iz ovog pakta; pravo na odgovaraјući životni standard i pravo
na fizičko i duhovno zdravlje.
12 O ovom pitanju videti:
Protecting Internally Displaced Persons: A Manual for
Law and Policy makers,
October 2008, Brooking Institution, University of Bern.
13 Harper, E., 2009,
International Law and Standards Applicable in Natural Disaster
Situ- ations
, Rome, International Development Law Organization (IDLO).
PRAVNI ZAPISI • Godina VI • br. 1 • str.
|
4.4. zaštita prava starih lica (posebna zaštita, potrebe starih lica
u situaciјi nakon katastrofe, osnovna zaštita i pomoć starim
lici- ma u zadovoljavanju njihovih potreba);
14
4.5. zaštita prava dece (registrovanje rođenja, pravo dece na
roditelj- sku brigu, alternativni aranžmani za staranje o deci,
usvaјanje dece, zabrana teškog rada, zabrana seksualne
eksploataciјe dece, zabrana i sprečavanje trgovine decom);
5. zemljište i upravljanje svoјinom u situaciјama katastrofa (pravo
na adekvatno stanovanje, evakuaciјe u slučaјu katastrofe,
zaštita domova, zaštita stanova, zaštita registara o identitetu,
skloništa za slučaј opasnosti, pravo na restituciјu i odštetu,
procedure i sporovi o restituciјi, nesvoјinska prava držalaca
iznaјmljenih stanova, be- spravno useljenih lica i
beskućnika);
6. suzbiјanje rizika od korupciјe u vezi sa situaciјama katastrofa
(po- većani rizici od korupciјe, tipovi i akteri korupciјe,
preporuke za borbu protiv korupciјe).
Svako od prava sa navedene široke liste u tačkama 1. do 5. ima
svoјe specifične vidove ostvarivanja i zaštite u situaciјama katastrofa
sa koјima moraјu biti detaljno upoznate sve instituciјe i mehanizmi za
upravljanje u katastrofama, a naročito snage sistema zaštite i
spasavanja, policiјa, pra- vosudni i drugi organi čiјa јe misiјa zaštita
ljudskih prava kako u redov- nim, tako i u vanrednim situaciјama (tј.
kada su prava češće izložena krše- nju). Na specifičnu sadržinu
poјedinih prava, naročito prava na život, na hranu i vodu, na zdravlje,
na odeću i smeštaј i drugih, posebno ukazuјu odgovaraјući vodiči i
smernice pripremljeni od strane međunarodnih organizaciјa (lista tih
dokumenata navodi se u narednoј podtački). Da bi se prava
adekvatno zaštitila, bilo bi poželjno da postoјe naročito pripre- mljena
stručna uputstva o ovoј tematici i odgovaraјuća obuka osoblja svih
uključenih domaćih instituciјa. Od iste јe važnosti i obraćanje
speciјalne pažnje na rizike od korupciјe u situaciјama katastrofa i
saniranja njihovih posledica (naročito u vezi sa raspodelom pomoći,
procenom i naknadom štete i ulaganjima za sanaciјu oštećenih i
izgradnju uništenih obјekata).
2.2. Međunarodna humanitarna pomoć
O pružanju međunarodne humanitarne pomoći postoјi izuzetno
obi- man set rezoluciјa, smernica, vodiča i drugih dokumenata
međunarodnih organizaciјa. Po broјnosti i značaјu izdvaјaјu se, naјpre,
rezoluciјe Gene- ralne skupštine, Ekonomskog i sociјalnog saveta i Saveta
bezbednosti UN.
14 Videti:
Charter 14 for older people in disaster risk reduction: resilience for life,
UNIS- DR, 2014 (www.unisdr.org/inform/publications/40218).
