UVOD

U savremenoj domaćoj i stranoj literaturi u upotrebi se nalaze brojni termini i izrazi
kojima se nastoji da iskaže i označi ono što obuhvata finansijske aktivnosti države koje
imaju za cilj prikupljanje i trošenje novčanih sredstava.
U domicilnoj literaturi u upotrebi su bili različiti termini: finansijska teorija i politika,
institucije javnih finansija, državne finansije, društvene finansije, samoupravne
finansije, javne finansije, finansijski sistem i slično.
Kao naučna disciplina,

javne finansije

izučavaju finansijsku delatnost države i

drugih

javnopravnih tela i organa kojima su na osnovu ustava, zakona i drugih

propisa

poverene određene funkcije prikupljanja i trošenja materijalnih sredstava

radi

ostvarivanja opštekorisnih ciljeva

. Javne finansije su najuže povezane sa

postojanjem države i posebno sa postojanjem novca. „Bez novca nema, prema tome, ni
finansija“.

Brojne su i veoma razuđene delatnosti i funkcije koje su na osnovu ustava, zakona i
drugih propisa stavljene u zadatak državi i njenim organima i koje ona mora da realizuje
da   bi   se   ostvarili   takozvani   „opštekorisni   ciljevi“.   Posebno   su   obimne   delatnosti
savremene,   tržišno   orijentisane   države.   Zapravo,   radi   se   o   čitavom   nizu   funkcija   i
zadataka javnog karaktera koji postoje na nivou savremene države, nezavisno od toga
kako   je   ona   društveno-politički   organizovana   (kao   unitarna   ili   federativna   državna
zajednica sa većim ili manjim stepenom političke decentralizacije).
Delatnosti i funkcije države i njenih organa uobičajeno nazivamo javnim potrebama.
Naime,   pojedinac   može   sopstvenim   snagama   pribaviti   sebi   hranu,   obezbediti
stanovanje, obuću i odeću, održavanje lične higijene i zadovoljiti još jedan uži krug
ličnih   (privatnih)   potreba.   Ali,   unutrašnja   i   međunarodna   bezbednost,   zdravstvena
zaštita, obrazovanje, kultura, socijalna sigurnost i čitav niz drugih potreba sa aspekta
društveno-ekonomskog razvoja zavise od postojanja i organizovanog delovanja upravo
za to predviđenih državnih organa i institucija. Te i takve potrebe, za čiju je realizaciju
potrebno postojanje države sa svim njenim organima i institucijama, nazivamo, kako je
već rečeno, javnim potrebama.
Grosso modo – sve javne potrebe, odnosno funkcije i delatnosti države možemo svrstati
u   nekoliko   ključnih   grupa.   Prvu   grupu   čine   klasične   funkcije   države   vezane   za
funkcionisanje   političkog   i   ekonomskog   sistema   (državna   administracija   na   svim
nivoima državne organizovanosti). U drugoj grupi se radi o potrebama međunarodne
bezbednosti   zemlje,   što   podrazumeva   postojanje   oružane   (vojne)   sile.   Treću   grupu
formiraju potrebe unutrašnje bezbednosti u pogledu zaštite slobode i prava građana,
njihove imovine, kao i zaštite postojećeg političkog, pravnog i ekonomskog sistema i
poretka. U pitanju su funkcije organa unutrašnjih poslova, ali i pravosudnih organa i
organa   tužilaštva   i   pravobranilaštva.   U   četvrtoj   grupi   se   nalaze   funkcije   u   domenu
socijalne sigurnosti građana. U pitanju su, u savremenom smislu reči, dve podgrupe
funkcija.   Najpre,   reč   je   o   funkcijama   obaveznog   socijalnog   osiguranja   (penzijsko-
invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti).
Pored   toga,   ova   funkcija   podrazumeva   i   delatnost   države   i   njenih   organa   u   sferi
socijalnog zbrinjavanja i zaštite svih građana koji su iz bilo kojih razloga ostali bez
(dovoljne) ekonomske snage da u datim uslovima mogu da žive i egzistiraju. Petu grupu

A. Perić: „Finansijska teorija i politika“, Savremena administracija, Beograd, 1976. godine, str. 11.

formiraju   funkcije   u   takozvanim   društvenim   delatnostima   koje   su   veoma   brojne,   a
obuhvataju   obrazovanje,   nauku,   kulturu,   fizičku   kulturu   i   slično.   Šestu   grupu   čine
funkcije   u   domenu   ekonomske   politike   i   privrednog   razvoja.   U   sedmoj   se   nalaze
vanredne   funkcije   države   i   njenih   organa   i   institucija   uslovljene   nepredvidljivim
događajima većih ili manjih razmera kako u zemlji, tako i u svetskom okruženju. U
pitanju su nesporne funkcije države u slučajevima elementarnih nepogoda, poremećaja
spoljnopolitičkih uslova (rat), unutrašnjih političkih i socijalnih poremećaja itd.
Pored javnih funkcija (rashoda), u domenu interesovanja javnih finansija posebno mesto
takođe zauzimaju i proučavanja javnih prihoda.
Navedena podela javnih potreba (funkcija) ima kako teorijski, tako i praktični smisao.
Za podmirivanje gore navedenih javnih potreba (funkcija) potrebno je, osim postojanja
odgovarajućih   državnih   organa   i   institucija,   postojanje   odgovarajućih   materijalnih
sredstava kojima će se finansirati rad navedenih organa i institucija. Za zadovoljenje
javnih potreba državni organi i institucije raspolažu prihodima, javnim prihodima, koji u
većini slučajeva imaju prinudni karakter (porezi, na primer). Manji deo prihoda država i
njeni organi ostvaruju neprinudnim putem (prihodi od aktivnosti državnih preduzeća,
prihodi od državnog vlasništva, dobrovoljni državni prihodi i slično).
Osim proučavanja javnih potreba (javni rashodi) i obezbeđivanja sredstava za njihovo
finansiranje   (javni   prihodi),   javne   finansije   kao   predmet   proučavanja   imaju   još   dve
velike skupine problema.
Prvo, javne finansije se bave proučavanjem budžeta i drugih institucija za finansiranje
javnih rashoda. Posebna pažnja se posvećuje načinima donošenja, izvršenja i kontrole
budžeta, ciljevima koji se žele postići i učincima koje budžet proizvodi.
Drugo,   specifičan   predmet   proučavanja   javnih   finansija   pojavljuje   se   u   federativno
uređenim državama i, u nešto manjoj meri, u zemljama koje su unitarno uređene, ali sa
prisutnim elementima decentralizacije i regionalizma. Radi se o takozvnom fenomenu
fiskalnog   federalizma   koji   se   ogleda   u   specifičnim   finansijskim   odnosima   između
raznih nivoa vlasti u pogledu raspodele kako funkcija (rashoda) tako i prihoda.

javnih, funkcija, kao i instrumente distribucije sredstava na pojedine korisnike. U
zavisnosti od načina definisanja države , državnih funkcija i obaveza države, budžet se u
teoriji definiše kao upravni akt, ili zakon. U nekim slučajevima budžet je definisan
delimično kao upravni akt, a delimično kao zakon. Neki autori budžet definišu kao
zakonski akt, ali samo u formalnom smislu. U budžetskom sistemu Srbije, budžet je
zakon koji se priprema i usvaja prema proceduri predviđenoj i za druge zakone. Obično
se budžet priprema i usvaja u zajednici s drugim zakonima koji određuju izvore prihoda
(poreski zakoni), ili sa zakonima kojima se utvrđuju nove obaveze budžeta.

Funkcije budžeta

vezane su za ciljeve koje država želi i planira da ostvari kroz

jednogodišnje delovanje budžeta. Smatra se da su osnovne funkcije budžeta sledeće:
politička, planska, pravna, ekonomska, finansijska i kontrolna.

Politička funkcija

budžeta

ogleda se u načinu na koji se budžet donosi i

njegovom uticaju na sve sfere života, rada i razvoja konkretne zemlje. Budžet po
pravilu donosi predstavničko telo, što podrazumeva širok uticaj svih
zainteresovanih na vođenje odgovarajuće budžetske politike.

Planska funkcija budžeta

sadržana je u samoj prirodi dokumenta koji se donosi

krajem tekuće godine za narednu godinu i sadrži bilans predviđenih rashoda i
prihoda. Pošto svako predviđanje u osnovi znači planiranje ciljeva, sredstava i
metoda, to budžet predstavlja svojevrsni plan koji se zasniva i na elementima
drugih planskih dokumenata.

Pravna funkcija budžeta

proizilazi iz same definicije budžeta kao pravnog akta.

Pošto je budžet zakon u značajnom broju savremenih zemalja, to on proizvodi i
određene pravne posledice, odnosno prava i obaveze.

Ekonomska funkcija budžeta

proizilazi iz instrumenata koje država koristi za

ostvarivanje ekonomskih ciljeva preko politike rashoda i prihoda, budući da
direktno utiče na raspodelu društvenog proizvoda. Ukupna javna potrošnja se
preko budžeta vezuje za ekonomsku politiku države i ciljeve koje treba ostvariti
u raspodeli i preraspodeli društvenog proizvoda.

Finansijska funkcija budžeta

posledica je usklađivanja obima rashoda i obima

prihoda. Ta se funkcija ostvaruje stalnim traženjem ravnoteže između prihoda i
rashoda.

Kontrolna funkcija budžeta

ogleda se u kontroli predstavničkog tela nad

izvršnom vlašću u fazi izvršenja budžeta. Budući da je budžet u neku ruku
politički program vlade, predstavničko telo preko budžeta može da ostvari
usmeravanje i kontrolu rada državne uprave.

Pri sastavljanju budžeta, kao i u procesu njegovog izvršenja, primenjuju se određena

načela

koja su usvojena od strane finansijske teorije i prakse. Ova budžetska načela,

koja inače mogu da budu statička i dinamička, brojna su, ali je opšteprihvaćeno
nekoliko sledećih:



Načelo budžetskog jedinstva

iziskuje da svi javni prihodi, kao i svi javni

rashodi, jedne političko-teritorijalne zajednice moraju da budu prikazani u
jednom budžetu.



Načelo potpunosti ili univerzalnosti

pretpostavlja da su u budžetu prikazani svi

javni prihodi i svi javni rashodi.



Načelo tačnosti ili realnosti

podrazumeva potrebu da se javni prihodi i javni

rashodi koji se iskazuju u budžetu što realnije i tačnije iskažu.



Načelo budžetske ravnoteže

podrazumeva da su javni rashodi u budžetu

uravnoteženi s javnim prihodima iskazanim u budžetu.



Načelo specijalizacije

postavlja kao imperativ da prihodi i rashodi u budžetu

moraju da budu izneti na bazi određene specifikacije koja treba da omogući da
se odobrena sredstva u budžetu troše: 1) u utvrđenom iznosu, 2) za utvrđenu
svrhu i 3) u okviru određenog vremena.



Načelo trajanja budžeta

( ili periodičnosti, odnosno godišnjosti) znači da se

budžet donosi za određeni vremenski period, a teorija i praksa su pokazali da je
to period od jedne godine, pri čemu se kalendarska godina i budžetska godina ne
moraju poklapati.



Načelo jasnoće budžeta

podrazumeva na jedinstven način grupisanje svih

prihoda prema izvorima i svih rashoda prema njihovoj nameni.



Načelo javnosti budžeta

podrazumeva da se budžet izloži javnosti preko širokog

sistema sredstava javnog informisanja.

U sklopu reformisanja sistema i politike javnih finansija, započetog usvajanjem
Koncepcije poreske reforme 1992. godine i reafirmisanog početkom 2000-ih godina,
predviđeno je i novo koncipiranje budžetskog sistema i budžetske politike Srbije.
Početkom 2002. godine usvojen je Zakon o budžetskom sistemu

Srbije.

Zakon o budžetskom sistemu predstavlja jedan od najznačajnijih reformskih poduhvata,
propis kojim je na novi način uređena oblast upravljanja javnim finansijama u Srbiji

. U

pitanju je opšti pravni akt u kojem su institucije i procedure regulisane u skladu s najšire
prihvaćenom međunarodnom praksom i koji, otuda, sadrži brojne novine kako
terminološke, tako i sadržinske prirode.
Budžetski sistem čine:

1. budžet Republike,
2. budžet Autonomne pokrajine,
3. budžet grada Beograda,
4. budžeti gradova,
5. budžeti opština i
6. finansijski planovi organizacija socijalnog osiguranja.

Zakon   o   budžetskom   sistemu   jedinstveno   uređuje   planiranje,   pripremu,   donošenje   i
izvršenje budžeta Republike i budžeta teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.
Zakon, takođe, uređuje zaduživanje i izdavanje garancija Republike, lokalnih vlasti i
organizacija   obaveznog   socijalnog   osiguranja,   kao   i   budžetsko   računovodstvo   i
izveštavanje.
Zakon o budžetskom sistemu uveo je novine i u kategorijalni aparat. Neke od kategorija
sasvim   su   nove   (trezor,   direktni   i   indirektni   korisnici   budžetskih   sredstava,   kvota   i
drugo), kod nekih je nova sadržina data ranije korišćenom terminu (finansijski plan, na

“Zakon o budžetskom sistemu”, Službeni glasnik RS br. 9/02. i 87/02.

D. Popović i M. Pavlović u predgovoru Zakona o budžetskom sistemu, Beograd, Službeni glasnik,

2002., str. 7.

godini, uzimajući u obzir očekivane finansijske, ekonomske i socijalne prilike u godini
za koju se izrađuje budžet.
Metoda   automatskog   procenjivanja   bazira   se   na   podacima   pretposlednje   (a   ne
poslednje) budžetske godine. Ovaj drugi metod svakako je manje pouzdan.
Normativni metod se sastoji u pronalaženju odgovarajućih merila (normativa) tipičnih
za državne organe i ustanove, pa se na bazi tih merila pristupa planiranju prihoda i
rashoda.
Konkretno planiranje prihoda i rashoda, odnosno sastavljanje budžeta, realizuje se kroz
brojne faze i postupke koji su strogo formalizovani.
U   savremenim   državama   pravo   na   sastavljanje   budžeta   ima   samo   organ   uprave,
odnosno vlada koja predlaže budžet. Pravo pripreme budžeta povereno je organu uprave
nadležnom za finansije, najčešće ministarstvu finansija. Korisnici budžetskih sredstava
su dužni da pripreme predračun rashoda na osnovu metodologije i zakonom određenih
elemenata. Pomenuti predračun korisnika budžeta svakako treba da sadrži neophodne
podatke   o   broju   i   strukturi   zaposlenih,   radnom   stažu,   neophodnim   materijalnim
troškovima   i   posebnim   namenama,   sredstvima   za   tekuće   i   investiciono   održavanje
sredstava rada i objekata i sredstvima za nove investicije.
Kada se pripreme osnovni elementi za izradu budžeta vrši se procena obima prihoda, što
predstavlja okvir za planiranje rashoda. Da bi se utvrdio ukupan obim rashoda priprema
se   opšti   bilans   rashoda,   sa   osnovnom   strukturom   koja   se   upoređuje   sa   strukturom
rashoda prethodne godine. U zavisnosti od prethodne odluke koja ima ne samo stručni,
već i politički karakter, priprema se konačni bilans rashoda. Tada korisnici rashoda
imaju aktivno učešće u pripremi budžeta.
Kada organ nadležan za poslove budžeta pripremi osnovne elemente pristupa se izradi
nacrta   budžeta.   Izradi   nacrta   budžeta   prethodi   procedura   programa   budžeta   koja   se
vezuje za osnovne elemente budžeta i ograničenja koja se moraju poštovati. U postupku
pripreme nacrta budžeta vrši se ocena opravdanosti pojedinih rashoda.
Na osnovu poželjnog i dozvoljenog nivoa potrošnje planiraju se javni prihodi i javni
rashodi. Nacrt budžeta sadrži elemente predračuna prihoda i rashoda, bilans prihoda,
bilans rashoda i normativni deo.
Pošto državni organ nadležan za poslove budžeta sprovede usaglašavanje rashoda sa
državnim organima, ustanovama i drugim korisnicima budžeta, pristupa pripremi nacrta
budžeta i podnosi ga vladi. Uobičajeno je da nacrt budžeta razmatraju nadležna vladina
tela (odbori, komisije i slično). Vlada razmatra nacrt budžeta zajedno sa izveštajima
svojih tela i utvrđuje predlog budžeta koji prema utvrđenoj proceduri podnosi skupštini
(parlamentu) na razmatranje i usvajanje.
Procedura, odnosno tehnika donošenja budžeta, može biti različita od zemlje do zemlje i
zavisi od uređenja zemlje (dva skupštinska doma ili jedan). U svakom slučaju, rasprava
o predlogu budžeta je u najvećem broju slučajeva rasprava o politici vlade. Pošto se
završe sve pojedinačne i načelne rasprave, kako po telima skupštine tako i u plenumu,
pristupa se glasanju o predlogu budžeta. Predlog o kojem se izjašnjavanju poslanici
može da bude i jeste različit od onoga koji je predložila vlada, budući da se u toku
rasprava u njega mogu ugraditi brojne izmene i dopune koje se daju u toku rasprava, a
sa kojima vlada može da se saglasi (nije obavezno). Rasprava o predlogu budžeta,
odnosno njegovo usvajanje, treba da se završi pre početka godine za koju se budžet
donosi, obično u toku decembra meseca.