UVOD
Pitanje sadržine državnih vlasti ili funkcija jeste pitanje sadržine djelatnosti koje država vrši i
njihovog izraza u spoljnom svijetu, prije svega u svijetu prava. Od načina tog organizovanja
zavisi oblik državne vlasti. Teorije o odnosima između državnih vlasti (funkcija) tijesno su
povezane sa pitanjem sadržine i broja državnih vlasti. Bave se pitanjem kako treba da bude
organizovano vršenje već poznatih i određenih državnih vlasti. Od načina tog organizovanja
zavisi oblik državne vlasti.
Centralno pitanje teorija o odnosima državnih vlasti je odnos legislative i egzekutive. To su
dvije vlasti političke sadržine, čiji se nosioci biraju po političkim mjerilima. Sudska vlast
zahtjeva veliku stručnost za svoje vršenje, pa se stoga njeni vršioci biraju po stručnim
mjerilima. Zbog toga se sudska vlast ostavlja po strani odnosa političkih vlasti, legislative i
egzekutive, i njeno vršenje organizuje se nezavisno od političkih vlasti na načelu
samostalnosti i nezavisnosti.
Tradicionalne teorije na osnovu kojih se i danas u ustavima i praksi odvijaju odnosi između
državnih vlasti jesu teorija o podeli vlasti, sa varijantama krute i gipke podjele (ili saradnje)
vlasti, i teorija o jedinstvu, preplitanju, mješanju vlasti.
2
ona se sastojala uglavnom iz materijalnih radnji samih državnih organa, ali se kasnije sve vise
razvija donošenje konkretnih i pojedinačnih propisa kojima se zahtjeva vršenje materijalnih
radnji od građana. Bez uprave nijedna država ne može da postoji, jer se svaka država svodi, u
krajnjoj analizi, na organizaciju sile koja vrši, kao osnovne radnje, materijalne radnje primjene
prinude. Uprava se često poistovjećuje sa administracijom, zbog čega su nekad ravnopravno
koriščeni izrazi upravni ili administrativni organ, upravna ili administrativna vlast. Međutim u
savremenim razvijenim državama, posebno u drugoj polovini ovog vijeka, unutar provobitnog
pojma uprave se sve više pravi razlika između tzv. izvršne ili izvršno – političke i čisto
upravne vlasti, kojoj jedino i odgovara pomenuti izraz administracija.
1.3. Izvršna vlast
Postoje bar tri značenja koja se obično pridaju izrazu izvršna vlast. U najširem smislu, izvršna
vlast predstavlja vlast koja izvršava zakone, tj. koja donosi pravne akte potrebne za njihovo
izvršenje (obično pojedinačne upravne i sudske akte), ali i opšte akte niže od zakona, tzv.
podzakonske propise, kojima se konkretizuje i razrađuje zakon – uredbe, odluke i slično) i
koja organizuje vršenje materijalnih akata ili ih sama vrši. U tom najširem smislu, izvršna
vlast sačinjava sve ostale državne vlasti, izuzev zakonodavne.
U nešto užem smislu, izvršna vlast predstavlja takvu vlast koja svojim opštim ili pojedinačnim
pravnim aktima konkretizuje dispozicije opštih zakonskih normi, organizuje vršenje
materijalnih akata radi primjene zakona, a posebno akata fizičke i druge prinude.
Najzad, u najužem smislu, izvršna vlast različita od upravne vlasti – označava posebnu vlast
koja se stara o izvršenju odluka zakonodavne vlasti, a prije svega zakona. Ova vlast vrši samo
opšti nadzor i daje samo najopštije smjernice za izvršenje tih odluka.
U njenu nadležnost spade i donošenje tzv. političkih akata koji su u sadržinskom smislu isti
kao I akti suverene, a posebno zakonodavne vlasti. Samo ovo najuže značenje vjerno izražava
razliku između izvršne i upravne vlasti. Pa ipak, u teoriji postoji spor oko izdvajanja ovako
posebno shvaćene izvršne vlasti. Ali ne zavisno od spora koji može da bude i terminološki,
nema sumnje da sadržinski posmatrano zaista postoje takvi poslovi koji se razlikuju od
4
redovnih zakonodavnih (donošenje opštih akata), upravnih (donošenja upravnih akata) i
sudskih poslova (donošenje pojedinačnih akata kojima se konkretizuju sankcije opštih normi),
a koje se stavljaju u nadležnost posebnoj izvršnoj vlasti.
1.4. Sudstvo
Treći pravni oblik državne djelatnosti, sudstvo, razvio se uporedo s upravnom. Naime, rekli
smo da u svakoj državi postoje opšta pravna pravila, pa makar da ne postoji posebna
zakonodavna djelatnost države, tj. makar da ta pravila ne donosi država. Konkretno ponašanje
ljudi cijeni se po ovim pravilima i utvrđuje se da li je protivpravno ili u skladu s pravom. Isto
to važi i za opšta pravila koja su propisana specifičnom zakonodavnom djelatnošću države,
zakonodavstvom. U svakom slučaju, dakle, kad postoje opšta pravna pravila, potrebno je
ocijeniti da li su pojedinačna pravna pravila, kao i konkretne materijalne radnje ljudi, u skladu
s njima ili ne.
Ako se utvrdi da su protivpravni, onda treba preduzeti mjere da se ta protivpravnost ispravi.
Protivpravni akti se nište, tj. prestaju biti obavezni, a posljedice materijalnih radnji se po
mogućnosti uklanjaju, povraćajem u pređašnje stanje. Isto tako se izvršioci protivpravnih
radnji eventualno kažnjavaju, tj. na njih se primjenjuje sankcija.
U sprovođenju pravnih propisa pojavljuju se sporovi da li su akti ljudi, pravni materijalni,
protivpravni ili ne. Oni se javljaju kako između privatnih lica, običnih građana, u njihovim
međusobnim odnosima, tako i između državnih organa, na jednoj i građana, na drugoj strani, i
najzad između samih državnih organa.
Spor predstavlja nenormalnu pojavu, to je činilac koji sprečava primjenu prava, odnosno
regulisanje društvenih odnosa, i mora biti eleminisan. Za državu je od neobične važnosti da se
opšti propisi tj. pravo, koje izražava njene bitne interese, sprovode tačno u život, tj. da ne bude
prekršaja. Prema tome, rješavanje sporova je bitan preduslov za da se u datoj konkretnoj
situaciji nađe tačno rješenje koja je od dvije sporne strane u pravu, tj. koji postupak predstavlja
prekršaj prava, protivpravni akt. Vlast koja rješava te sporove i koja određuje sankcije protiv
onih koji su izvršili pravni prekršaj jeste
sudstvo.
Sud po pravilu ne radi po sopstvenoj
inicijativi , kao uprava, nego samo kad se spor pred njim pojavi, tj. kad ga iznesu stranke
5
SVAKA
GRUPA
ORGANA
)
PREUZIMA
NA
SEBE
I
VRŠI
ODREĐENU
FUNKCIJU
. I
ŠLO
SE
ČAK
DOTLE
DA
SE
SMATRALO
,
NA
OSNOVU
ANALOGIJE
SA
LJUDSKIM
ORGANIZMOM
,
DA
DRŽAVA
MORA
BITI
ORGANIZOVANA
PREMA
MODELU
LJUDSKOG
TELA
: „D
AKLE
,
NA
LJUDSKOM
TELU
POSTOJI
GLAVA
KOJA
MISLI
I
HOĆE
,
RUKA
KOJA
RADI
I
IZVRŠAVA
,
PRI
ČEMU
JEDNO
NIKADA
NE
UZURPIRA
FUNKCIJU
DRUGOG
;
U
DRUŠTVENOM
ORGANIZMU
,
ZAKONODAVNA
VLAST
JE
GLAVA
,
IZVRŠNA
VLAST
SU
RUKE
:
BILO
BI
BESMISLENO
I
UŽASNO
POMEŠA
-
TI
IH
" (E. S
IEYES
). H
A
TAJ
NAČIN
,
OVA
TEORIJA
DOVELA
JE
DO
STVARANJA
OD
TRI
VLASTI
TRI
MEĐUSOBNO
NEPROBOJNA
,
ZATVORENA
KRUTA
,
ČIME
JE
UČINILA
NEMOGUĆIM
FUNKCIONISANJE
DRŽAVE
. T
AKO
SHVAĆENA
PODELA
VLASTI
NE
BI
MOGLA
DA
DOVEDE
DO
EKVILIBRIJUMA
IZMEĐU
RAZLIČITIH
VLASTI
,
POŠTO
BI
NASTUPILA
UKOČENOST
I
PARALIZA
,
ČIME
BI
BILO
ONEMOGUĆENO
FUNKCIONISANJE
DRŽAVE
.
Prema drugom shvatanju, podela vlasti znači takav sistem vršenja funkcija državne vlasti u
kojem pojedinu od tih funkcija ne vrši samo jedan državni organ, odnosno vrsta organa, nego
više različitih neidentičnih organa. Svaki od tri grupe državnih organa vrši jednu od tri
funkcije državne vlasti kao svoju osnovnu funkciju, s tim što istovremeno postoji mogućnost
učestvovanja u vršenju funkcije (funkcija) dodeljene drugoj vrsti državnih organa. Umesto
izolacije i podele nosilaca funkcija državne vlasti, ovo shvatanje ističe kao suštinsko obeležje
načela podele vlasti saradnju i ravnotežu nosilaca funkcija državne vlasti. Vršenje funkcija
državne vlasti na ovako shvaćenom načelu podele vlasti, ističu pristalice ovog shvatanja,
upravo omogućuje slobodu i demokratiju. Sve funkcije državne vlasti ne samo da se, u
interesu slobode i demokratije, ne smeju koncentrisati kod jednog državnog organa, nego se i
vršenje svake pojedine funkcije državne vlasti mora, iz istih razloga, organizovati na istom
načelu, odnosno ne sme se koncentrisati kod jednog nosioca. Kako je pravilno primetio Hans
Kelzen, suština načela podele vlasti „leži baš u činjenici što ona dela više protiv koncentracije
nego u prilog podele vlasti".
Podjela vlasti je istorijski nastala u procesu borbe protiv feudalne vlasti. Ta borba je bila
istovremeno borba za slobodu i demokratiju protiv apsolutizma feudalne monarhije. U
feudalnoj monarhiji sve tri vrste vlasti (zakonodavna, izvršna i sudska) bile su spojene u
jednom organu, monarhu. On je donosio zakone, i upravne akte, i sudio. Takvo jedinstvo
vlasti znači neograničenost vlasti, a sloboda, po tom shvatanju, ne može da se složi s bilo
čijom neograničenom vlašću.
7
