2. POJAM I KARAKTERISTIKE FISKALNOG SISTEMA I FISKALNE POLITIKE

Fiskalni sistem predstavljaju svi oblici javnih prihoda koje je nametnula država,

odnosno njeni javno-pravni kolektivi.

Fiskalna politika, kao dio opšte ekonomske politike,

predstavlja skup fiskalnih instrumenata, instrumenata javnih rashoda i prihoda koji se koriste
radi ostvarivanja ciljeva ekonomske politike. Sam naziv fiskalna politika potiče od engleskog
izraza „fiscal policy“,

što znači politika javnih prihoda, poreska politika i sl. U literaturi koja

se odnosi na ekonomiju se često umjesto naziva fiskalna politika koristi naziv budžetska
politika, fiskalni dirižizam, kompenzatorna politika, finansije i drugo. U zapadno-evropskum
zemljama naziv fiskalna politika se obično koristi dosta restriktivno, usko, te služi da označi
samo politiku javnih prihoda, poresku politiku, dok se u anglosaksonskoj literaturi termin
fiskalan politika koristi u dosta širem značenju, te služi da označi kako politiku javnih
prihoda, tako i politiku javnih rashoda.

Fiskalna politika kao pojam se javlja osamdesetih godina dvadesetog vijeka

, a svoju

afirmaciju po današnjem poimanju postiže tridesetih godina prošlog vijeka kad je velika
ekonomska kriza primorala države da poduzmu nešto u oporavljanju svojih privreda. Tada je
postalo jasno da država svojim mjerama mora utjecati na privredni razvoj.

„Pod fiskalnom

politikom podrazumijevamo smišljeno korištenje fiskalnih mjera radi ostvarivanja ciljeva
ekonomskih i drugih politika.“

Primami zadaci koji su tokom XIX. i početkom XX. vijeka

stajali pred fiskalnom doktrinom i praksom odnosili su se ponajprije na pokriće javnih
rashoda, odnosno osiguranje neophodnih financijskih sredstava državi kako se ne bi izazvali
znatniji i poremećaji u privrednim kretanjima. Međutim, 30-ih godina XX. vijeka temeljito se
mijenja uspostavljeni odnos između privatnog i javnog sektora u korist javnog sektora, pri
čemu dolazi do naglog porasta javnih rashoda, a prvobitni zadaci javnih financija znatno se
proširuju na ekonomske, socijalne i političke aspekte, a fiskalna politika postaje važna
komponenta ekonomske politike zemlje.

Nakon Drugoga svjetskog rata znatno jača uloga države, naročito u ekonomskoj i

socijalnoj sferi te u institucionalnoj izgradnji javnog sektora. Zapravo, zadovoljavanje javnih
potreba postaje jedna od temeljnih funkcija države u ukupnoj ekonomskoj politici. Fiskalna
politika, ponajprije u visokoindustrijaliziranim zemljama krajem 60-ih i u 70-im godinama
XX. vijeka, bila je pretežno ekspanzivnog karaktera, a rezultat vođenja takve fiskalne politike
doveo je do znatnog porasta proračunskih deficita pa je u 80-im fiskalna politika imala
uglavnom restriktivnu ulogu i u većini je zemalja bila usmjerena na reduciranje fiskalnih
deficita. Tokom 60-ih i početkom 70-ih godina kao rezultat opšte ekonomske ekspanzije,
došlo je i do ekspanzije u javnom sektoru u većini industrijski razvijenih zemalja i nije se
postavljalo pitanje rasta javnog sektora.

Međutim, krajem 70-ih te u 80-im i 90-im godinama dolazi do promjena u globalnoj

svjetskoj ekonomskoj situaciji pa se postavlja pitanje smanjenja rashoda javnog sektora.
Dakle, statistika pokazuje da nije došlo do odgovarajućeg smanjivanja javnih rashoda, a
rezultat toga jest visok udio javnih rashoda u BDP-u u većini zemalja u svijetu. Postignuti

Muratović, H.:Monetarna i fiskalna znanost Evropske unije, Gradiška, Novembar 2011. godine, str. 170.

Fiscal policy vodi porijeklo od latinske riječi „fiscis“ što znači državna blagajna, odnosno državni imetak.

Jurković, P. (2002): Javne financije, Masmedia, Zagreb.

Jelčić, B. (2002): Javne financije, PRIFplus. Zagreb, str.129

rezultati nisu bili zadovoljavajući i smatra se da su posljedice velikodušne fiskalne politike iz
70-ih vidljive sve do danas.

2.1. Pristup problemu

S obzirom da je fiskalna politika dio ekonomske politike, onda ekonomska politika

određuje fiskalnoj politici i njene ciljeve. Ciljevi fiskalne politike su, ustvari identični
ciljevima ekonomske politike, a njih utvrđuje najviša zastupnička tijela države. Izbor ciljeva i
njihovih prioriteta zavisi od velikog broja faktora, kao na primjer od stepena razvoja zemlje,
društvenog bogatsva, ekonomske i političke situacije kako u zemlji tako i u svijetu, društveno-
ekonosmkog sistema, odnosa položaja vodećih stranaka u zemlji itd. Za ciljeve ekonosmke
politike društveno-ekonomskog sistema najčešće se određuju:

Postizanje pune zaposlenosti svih proizvodnih faktora, sredstavaa za proizvodnju i
radne snag;
Postizanje opšte stabilnosti sijena;
Osiguranje optimalnog privrednog rasta i optimalne alokacijee faktora
proizvodnje;
Poticanje izvoza, te poboljšanje platno-bilančne situacije;
Zadovoljavanje opšte društvenih i zajedničkih potreba na optimalnoj razini;
Uključivanje zemalja u međunarodnu podjeluu rada;
Poticanje bržeg razvoja priivredno nedovoljno razvijenih krajeva;
Unapređenje raspodjele dohotka i redistribucije istog u željenom pravcu;
Poticanje mobilnosti radne snage i skraćenje radnog vremena;
Poboljšanje osobne potrošnje, sigurnosti u uslova snadbjevanja;
Razni demografski ciljevi.

Da bi se ovi ciljevi, ali i drugi koji nisu nabrojani, mogli biti osvareni ekonomska politika
služi se sa određenim instrumentima i sredstvima. Instrumenti ekonomske politike su brojni i
raznovrni, a najčešće se grupiraju u:

Instrumente fiskalne politike;
Instrumente monetarne politike;
Instrumente agrarne politike;
Instrumente investicione politike;
Instrumente vanjskotrgovinske politike;
Instrumente politike cijena;
Instrumente dohodovne politike;
Instrumente prometne politike; i
Instrumente raznih drugih dijelova ekonomske politike.

Sredstva fiskalne politike su dosta brojna i mogu biti svedena na:

Konjhodžić, H., Muratović, H. „

Fiskalna znanost

“, Pravni fakultet sveučilišta u mostaru, Mostar, 2009., pp.

306.

Konjhodžić, H., Muratović, H. „

Fiskalna znanost

“, Pravni fakultet sveučilišta u mostaru, Mostar, 2009., pp.

306.

Izvršavanje uticaja na pravičnost u raspodjeli nacionalnog bogatstva i dohotka
između regiona, sektora, preduzeća, klasa...;
Uticanje na alokaciju resursa;
Sagledavanje i usmjeravanje obima i strukture rashoda, potrošnje i ulaganja;
Motivisanje i održavanje štednje;
Poboljšanje opštih ekonomkskih kapaciteta;
Uticanje na obezbeđivanje asortimana robe i usluga;
Rukovanje strukturom i obimom resursa;
Održavanje strategijskog ponašanja nacionalnih vlada;
Smanjivanje i eleminisanje utaje poreza i malverzacija;
Pokretanje određenih akcija;
Posjedovanje i korištenje određenih sredstava za ograničavanje ili
neograničavanje konkurencije;

3. FISKALNI SISTEM BOSNE I HERCEGOVINE

Primjenjujući fiskalnu politiku, država pomaže izvršavanju svojih ekonomskih ciljeva.

Fiskalna politika predstavlja moćan instrument kojim se mogu usmjeravati privredni tokovi i
privredne aktivnosti. Osnovna funkcija poreza je prikupljanje javnih prihoda. Međutim, porezi
imaju   i   dodatne   funkcije   koje   se   ogledaju   u   alokaciji   društvenih   sredstava,   preraspodjeli
nacionalnog   dohotka,   stabilizaciji   privrednih   kretanja   i   slično.   Kreiranjem   odgovarajuće
poreske strukture i izborom poreskih stopa, država može da utiče na uravnoteženje cijena,
investicije,   zaposlenost,   štednju,   trgovinske   tokove,   povećanje   izvoza,   smanjenje   uvoza,
socijalne probleme.

Problematika fiskalnog djelovanja na privredni razvoj ogleda u mobilizaciji

akumulacionog potencijala, sektorskoj orijentaciji investicija, u stimulisanju tehničko-
tehnološkog progresa, primjeni rezultata naučnoistraživačkog rada, u formiranju kadrova i
znanja, u izgradnji objekata ekonomske infrastrukture, u promovisanju privrednog rasta i to
posredstvom diferencijalnog ili diferenciranog oporezivanja, fiskalnih dedukcija i beneficija,
poreskih oslobađanja i olakšica, ubrzane amortizacije i niza drugih instrumenata fiskalne
politike.

Selektivno usmjeravanje pojedinih fiskalnih instrumenata dovodi do harmonizacije

rasta   na   makroekonomskom   planu,   odnosno,   ima   za   cilj   povećanje   produktivnosti   rada,
tehnički progres, racionalno korišćenje kapaciteta, optimalnu alokaciju investicionih resursa,
veću   mobilnost   resursa,   supstituciju   proizvodnih   faktora   i   povećanje   zaposlenosti   na
mikroplanu. Na primjer, porez na dodatu vrijednost favorizuje izvoz više nego druge vrste
poreza i smatra se da je upravo ovaj poreski oblik zaslužan za popravljanje platnog bilansa sa
inostranstvom.   Isto   tako,   porez   na   dodatu   vrijednost   stimuliše   investicije   obezbjeđujući
refundaciju plaćenog poreza na ime investicionih troškova i nabavke kapitalne opreme i na taj
način investiranje postaje jeftinije i privlačnije, povećavaju se zaposlenost i ukupan razvoj. O
uticaju poreza na dodatu vrijednost na ove i ostale ekonomske kategorije biće više riječi u
nastavku rada. Značajno je da, pored fiskalnih efekata, izbor odgovarajuće poreske strukture
ima i nefiskalne efetke koji su izuzetno važni za ekonomske tokove.

Primjena poreske politike ogleda se u:

1. alokativnim efektima,
2. redistributivnim efektima i
3. stabilizacionim efektima.

Alokativni efekti ogledaju se u optimalnoj alokaciji resursa u cilju unapređivanja

ekonomskih aktivnosti, povećanju domaće proizvodnje, usmjeravanju kapitala i slično. U
ovom slučaju, postavlja se pitanje poreske neutralnosti, odnosno da li država ima pravo da
stimuliše/ destimuliše pojedine privredne aktivnosti.
Uloga države u usmjeravanju privrednih kretanja trebalo bi da bude takva da ne utiče na
smanjivanje inicijative, motivisanosti za proizvodnju i privredni razvoj ekonomskih subjekata.
Proizvodi i usluge koji se pojavljuju kao dobra od opšteg društvenog značaja neminovno
zahtijevaju intervenciju države, zbog čega se ne mogu prepustiti tržišnom mehanizmu.
Aktivnosti koje doprinose opštem društvenom razvoju, kao, na primjer, obrazovanje, kultura i
nauka, djeluju na privredni rast i, samim tim, su oslobođeni oporezivanja. Uvođenje poreza na

Ristić, Ž.: Fiskalna strategija, strategijski menadžment javnih finansija, Brograd, 2010. godine

agregatnu tražnju.

Smatra se da je najznačajniji regulator porez na dohodak sa

progresivnim stopama.

U situacijama rasta privrednih aktivnosti, raste dohodak, raste

tražnja, pa se progresivnim oporezivanjem dohotka zahvata veći iznos javnih prihoda. Na taj
način smanjuje se privredna aktivnost ekonomskih subjekata i sprečava prevelika količina
novca   u   opticaju   koja   bi   vodila   inflaciji.   U   slučajevima   recesivnih   privrednih   aktivnosti,
država može da finansira svoje potrebe sredstvima koja je prikupila u uzlaznoj fazi privredne
aktivnosti. Na taj način se utiče na porast tražnje (jer privredni subjekti dolaze do sredstava).
Automatski stabilizator, dakle, omogućava da se održi ravnoteža privrednih tokova, reguliše
količina   novca   u   opticaju   i   omogućava   nesmetano   funkcionisanje   privrede.   Formula
elastičnosti, takođe, ima za cilj da reguliše privredne aktivnosti, odnosno da otkloni negativne
efekte   privrednih   oscilacija.   U   ovom   slučaju   se   unaprijed   utvrđuju   propisi   koji   će   se
primjenjivati   shodno   promjenama   u   ekonomskim   tokovima.   Pri   utvrđivanju   formule
elastičnosti mogu se primijeniti dva pristupa:

1. prvi, u slučaju da u privredi dođe do negativnih promjena, preduzimaju se mjere

koje su naprijed propisane i

2. drugi, tek nakon utvrđivanja postojanja negativnih trendova u privredi, nadležna

tijela moraju propisati mjere koje treba preduzeti u pravcu usporavanja i zaustavljanja tih
kretanja.

Diskrecione mjere smatraju se najznačajnijim mjerama za ostvarivanje stabilizacione

politike. Međutim, ove mjere se primjenjuju ad hoc, što znači da u momentu kada se neka
promjena desi, nadležna tijela donose odluku o primjeni odgovarajućih mjera za
uravnoteženje negativnih efekata. Ovo, naravno, nije dobro, jer se u ovom slučaju negativna
aktivnost desila i ne postoji konstantna politika koja će stihijski dovesti do uravnoteženja,
nego se primjenom trenutnih i naglih mjera situacija još više može pogoršati. Suština je da se
poreskim mjerama svakako može doprinijeti unapređenju ekonomske efikasnosti, jer raznim
podsticajima, oslobađanjima i finansiranjima država može doprinijeti tehnološkom napretku,
povećanju zaposlenosti, novim investicijama, povećanju produktivnosti i slično.

Poreske reforme koje su izvršene u našoj zemlji objašnjene su već u prethodnom

dijelu rada. Sada je značajno da vidimo ekonomske efekte tih poreskih reformi da bismo znali
da li je naša fiskalna politika donijela očekivane rezultate. Ekonomski efekti poreskih reformi
(direktnih i indirektnih poreza) imaju svoje učešće u BDP. Da bismo sagledali uticaj poreza
na dodatu vrijednost na ekonomske tokove u Bosni i Hercegovini, neophodno je da
analiziramo učešće ove vrste poreza u BDP.

Učešće javnih prihoda u BDP-u je između 37% i 43%. To ujedno ukazuje na ogroman

značaj koji fiskalna politika ima u privrednom životu naše zemlje. Ukoliko imamo u vidu da
najveći iznos javnih prihoda čini porez na dodatu vrijednost (između 63% i 70% ukupnih
indirektnih poreza i preko 40% svih javnih prihoda), jasno se može izvesti zaključak da je
ovaj poreski oblik dominantan u BDP-u. Centralna banka Bosne i Hercegovine i Direkcija za
ekonomsko planiranje u okviru Vijeća ministara izveli su odgovarajuće zaključke vezane za
učešće i strukturu poreskih prihoda u BDP-u u odnosu na EU.