Dr. sc. Snježana Pehar
Docentica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru
RAZLOZI ZBOG KOJIH SE UPRAVNI AKT MOŽE
POBIJATI U UPRAVNOM SPORU
UDK: 35. 072. 2
Primljeno: 15. 01. 2008.
Izvorni znanstveni rad
Putem upravnog spora se sankcionira i korigira nezakonit javnopravni rad pri izdavanju upravnih
akata, što doprinosi uspostavljanju zakonitosti i vladavine prava. Jedno od temeljnih pitanja upravnog
spora jeste pitanje razloga zbog kojih se upravni akt može pobijati pred sudom u upravnom sporu.
Navođenjem tih razloga, na jednoj strani se dimenzionira širina tužiteljevog tužbenog zahtjeva, a
s druge strane navođenje razloga zbog kojih se upravni akt može pobijati u upravnom sporu znači
određivanje širine sudske ovlasti unutar koje sud može intervenirati u sadržaju upravnog akta radi
njegovog stavljanja izvan snage. U radu se analiziraju razlozi zbog kojih se jedan upravni akt
može pobijati u različitim pravnim sustavima. Sve te razloge autorica razvrstava u formalnopravne
i materijalnopravne razloge za vođenje upravnog spora.
Ključne riječi:
upravni akt, upravni spor
UVOD
Razvoj pravne države (
L´Etat de droit, Rechtsstatt
) uvjetovao je potrebu
uspostavljanja takve pravne kontrole koja će biti u mogućnosti osigurati punu
pravnu zaštitu na području upravne djelatnosti. Nositelj te kontrole trebalo
je biti tijelo čija će stručnost, neovisnost i autoritativnost osigurati da uprava
djeluje u granicama pravnih normi. Tako se javlja sudstvo kao podesan oblik
pravne kontrole uprave. Sud tu treba dati autoritativnu i krajnju ocjenu u pogledu
zakonitosti upravne djelatnosti. ''Sudstvo u toj konstrukciji predstavlja u neku
ruku onu Arhimedovu točku izvan upravnog sustava iz koje se može učiniti nešto
što na prvi pogled izgleda proturječno, naime, pokrenuti mehanizam sankcija
državne vlasti prema organizacijama koje tu državnu vlast nose i čine … Sudska
kontrola ne djeluje samo prinudom jedne upravne organizacije prema drugoj,
koliko istodobno i sve više autoritetom suda i autoritetom pravila kao takvog koje
sud u svojim sentencijama primjenjuje''.
1
Djelovanje sudske kontrole je dvojako. Ona s jedne strane djeluje represivno
primjenjujući odgovarajuću sankciju za konkretan slučaj povrede pravne norme,
1 Pusić, E.: Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1993., str. 97.
101
Doc. dr. sc. Snježana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati u upravnom sporu
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
102
a s druge strane ona djeluje preventivno jer unaprijed utječe na zakonit tijek
upravnog postupanja.
Najznačajniji oblik sudske kontrole nad radom uprave je onaj koji se ostvaruje
u okviru upravnog spora. Putem upravnog spora se sankcionira i korigira nezakonit
javnopravni rad pri izdavanju upravnih akata, što doprinosi uspostavljanju
zakonitosti i vladavine prava.
Jedno od temeljnih pitanja upravnog spora jeste pitanje razloga zbog kojih
se upravni akt može pobijati pred sudom u upravnom sporu. Radi se zapravo o
pitanju čija važnost proizlazi jednako iz činjenice što se navođenjem tih razloga
na jednoj strani kod tužitelja dimenzionira širina njegovog tužbenog zahtjeva,
a s druge strane navođenje razloga zbog kojih se upravni akt može pobijati u
upravnom sporu znači određivanje širine sudske ovlasti unutar koje sud može
intervenirati u sadržaju upravnog akta radi njegovog stavljanja izvan snage.
Neobično je važno, dakle da razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati u
upravnom sporu budu nedvosmisleno i jasno određeni u pravnoj normi. To
onda daje mogućnost tužitelju da precizira u svom tužbenom zahtjevu u čemu
vidi razloge za uvažavanje tužbe i poništavanje upravnog akta. S druge strane to
omogućava opet sudu procijeniti je li taj tužbeni zahtjev postavljen u granicama
razloga zbog kojih se upravni akt može pobijati. Naravno, kao i u svim drugim
pitanjima upravnog spora i ovdje je stvar zakonodavca ocijeniti koje će razloge
uzeti kao moguće, odnosno dopustive za pobijanje upravnog akta tužbom u
upravnom sporu. Načelno bi se moglo reći kako postoje neki ''klasični'' razlozi
koji se najčešće javljaju u više manje svim pravnim sustavima kao razlozi zbog
kojih se upravni akt može pobijati (nenadležnost, greška u činjeničnom stanju,
materijalna povreda zakona i slično). Pored toga može se opet zaključiti kako se
pregledom rješenja prihvaćenih u komparativnom pravu dadu nazrijeti i izvjesne
specifi čnosti koje su posljedica posebnosti pojedinih pravnih sustava i gledanja
njihovog zakonodavca na problem pitanja mogućnosti pobijanja upravnog akta.
1. BRITANSKO PRAVO
U
britanskom pravu
kao razlozi zbog kojih se može poništiti akt uprave
navode se naročito: prekoračenje ovlasti (
ultra vires
) i povreda načela
natural
justice
.
Ta dva slučaja upravo održavaju specifi čnosti britanskog pravnog sustava
i njihovog shvaćanja o svrhovitosti sudskog nadzora nad upravom i oblika
intervencije koje sud u tom nadzoru može provesti radi zaštite prije svega
objektivne zakonitosti kao takve.
a) Slučajevi
ultra vires
U Velikoj Britaniji, kao i u angloameričkom sustavu sudske kontrole općenito,
osnova za određivanje slučajeva
ultra vires
čini sudska praksa. Vršeći kontrolu
rada uprave, a u okviru nje kontrolu zakonitosti upravnog akta, sudovi u takvom
Doc. dr. sc. Snježana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati u upravnom sporu
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
104
između tijela koje vrši delegaciju i tijela kojem bi se delegacijom ovlast prenosila.
I tu se polazi od pravila da je zakonodavac imao u vidu mogućnost da samo tijelo
na koje je delegiranje izvršeno obavi u okviru svoje nadležnosti posao, odnosno
ovlasti koje su mu delegacijom prenesene.
Slučaj u kojem, također može doći od oglašavanja upravnog akta
ultra vires
jest onaj u kojem je akt donesen iz neprihvatljivih motiva (
improper purposes
). U
ovakvim slučajevima sud koji vrši nadzor procjenjuje zapravo kojim je razlozima
bila motivirana odluka upravnih vlasti izražena u upravnom aktu. Ako sud nađe
da je motiviranost bila u razlozima koji su po zakonskoj normi i shvaćanjima suda
neprihvatljivi tada akt oglašava
ultra vires
što za posljedicu ima izostanak pravnog
učinka takvog akta. Ovaj oblik slučaja
ultra vires
uvelike odgovara francuskom
slučaju
detournement de pouvoir
.
5
Isto tako akt će biti
ultra vires
, odnosno nezakonit, ukoliko ga njegov donosilac
nije donio u dobroj vjeri (
in good faith
), ne postupajući dakle
bona fi dae
.
I neispravno utvrđeno činjenično stanje može predstavljati slučaj zbog kojega
sud određeni upravni akt može proglasiti
ultra vires
. To će biti naročito u onim
slučajevima kada sud u kontroli upravnog akta ocijeni da se pri donošenju takvog
akta nije vodilo dovoljno računa o načinu na koji je bilo nužno utvrditi činjenično
stanje. Zbog takvog pristupa najčešće dolazi do greške u činjeničnom stanju zbog
toga što je činjenično stanje pogrešno utvrđeno ili što je iz činjeničnog stanja
izveden pogrešan zaključak. Sve su to onda razlozi koji daju mogućnost sudu da u
pojedinim slučajevima takvih akata primijeni načelo
ultra vires
.
b) Povreda načela
natural justice
Načelo
natural justice
poslužilo je sudovima da u kontroli uprave ustanove
jednu vrstu pravila (kodeks za pravično vođenje postupka) koja prethode donošenju
upravnog akta. Takav postupak morao bi se onda prema ovom načelu voditi prema
određenim pravilima, a svaka povreda takvih pravila ujedno bi značila nevaljanost
upravnog akta jer bi pravilo
natural justice
bilo povrijeđeno. U jednom dijelu
teorije upravnog prava pod pojmom
natural justice
podrazumijeva se:
prvo
, da
nitko ne može odlučivati u vlastitoj stvari (
nemo iudex in propria causa
), i
drugo
,
da svaka osoba o čijim se pravima odlučuje ima pravo biti saslušana (
audi altera
partem
).
6
5
Npr. u slučaju R.v.Ealing LBC ex p. Times Newspapers Ltd. (1986.) određena lokalna uprava nije iz
političkih razloga dopustila da se određene novine nađu u javnoj knjižici, jer su vlasnici navedenih
novina otpustili brojne radnike zbog njihova štrajka. Takvu je odluku sud ocijenio kao
ultra vires
,
budući da je odluka motivirana političkim razlozima, a trebala je biti motivirana zakonskom dužnošću
da se osigura cjelovita i djelotvorna usluga knjižnice. Wade W. – Forsyth, C.: Administrative Law,
Seventh Edition, Clarendon Press, Oxford, 1994., str. 407.
6
Wade W. – Forsyth, C.: op.cit., str. 464.
Doc. dr. sc. Snježana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati u upravnom sporu
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
105
2. AMERIČKO PRAVO
Poznato je da se i
američki pravni sustav
temelji kao i britanski, načelno, na
Common Law-u
te da je na području kontrole uprave prihvaćen angloamerički
model sudske kontrole uprave. Ovlasti suda pri kontroli uprave kreću se u
granicama
ultra vires
: on može odbiti tužbu ili poništiti osporeni upravni akt , ali
ne i meritorno riješiti stvar (slično francuskoj tužbi
pour excèes de pouvoir
). Kao
razloge zbog koji se upravni akt može oglasiti
ultra vires
, odnosno nezakonitim,
Švarc navodi: a) nenadležnost, b) greške u formi, c) zloupotrebu ovlaštenja, d)
povredu zakona i e) stvarnu zabludu, odnosno greške u činjeničnom stanju.
a) Nenadležnost
U američkom pravu se mogu razlikovati dva vida nenadležnosti. Jedan vid se
odnosi na pitanje delegacije vlasti koju vrši službenik ili upravno tijelo, prenoseći
ovlast na drugog službenika ili tijelo. Do nenadležnosti u ovom slučaju dolazi
ako se delegacija ne prenosi temeljem zakona ili uredbe (dekreta). Drugi vid
nenadležnosti proizlazi iz činjenice da se, u organizacijskom smislu, uz federalno
sudstvo pojavljuje i tzv. državno sudstvo, kao sudski sustav svake države posebno,
što često dovodi do toga da uprava federalnih jedinica ili uprava savezne države
zalaze u nadležnost jedna drugoj. Bilo da se akt oglašava nenadležnim po jednom
ili drugom osnovu, on je nezakonit te ne može proizvoditi pravne učinke.
b)
Greške u formi
U američkom pravu sudovi su nadležni poništiti upravni akt ako je došlo
do greške u propisanom postupku bez obzira je li je greška u postupku stvarno
utjecala na doneseni upravni akt. Iznimno takav akt može ostati na snazi ukoliko
osoba o čijim se pravima odlučuje da svoj naknadni pristanak.
c)
Zloupotreba ovlasti
Pojam zloupotrebe ovlasti na način kako je on defi niran u francuskom pravu
u okviru teorije
détournement de pouvoir
odgovara u američkom pravu ovlastima
suda da vrši ispitivanja u svezi sa pitanjem racionalnog karaktera upravnih
propisa. Naime, prema američkoj doktrini, sudovi imaju ovlasti da odrediti postoje
li ili ne racionalni odnosi između danog propisa koje je donijelo tijelo uprave i
ovlasti koja je sadržana u zakonu. Ipak, treba istaći da je mogućnost poništavanja
zbog zloupotrebe ovlasti vrlo ograničena. Naime, američki sudovi su ovlašteni
vršiti ispitivanja u pogledu racionalnog karaktera samo u slučaju kada je riječ
o normativnim aktima uprave, koji su donijeti na osnovu ovlaštenja iz zakona,
dok ne mogu vršiti takva ispitivanja u vezi sa upravnim aktima koji se odnose na
određene pojedince ili pravne osobe.
7
d)
Povreda zakona
Povreda zakona predstavlja jedan od najčešćih i najbrojnijih razloga za
poništenje upravnih akata u američkom pravnom sustavu. Do povrede zakona
od strane donositelja upravnog akta može doći u dva slučaja. Prvi slučaj je da
7
Popović, S.: Upravni spor u teoriji i praksi, Beograd, 1966., str. 189.
Doc. dr. sc. Snježana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati u upravnom sporu
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
107
Nenadležnost se može manifestirati na više načina. Jedan od načina jest da
akt donese tijelo koje se nalazi izvan sustava državnih tijela. To je najteži oblik
nezakonitosti i akt je u tom slučaju nepostojeći.
Do nenadležnosti dolazi i kada tijelo državne uprave donese akt iz nadležnosti
zakonodavne ili sudbene vlasti.
Ipak, najčešći oblik nenadležnosti je onaj u kojem donositelj akta zadire u
nadležnost neke druge upravne vlasti, a ovo zadiranje se može ispoljiti u nekoliko
različitih oblika i to kao:
•
zadiranje u nadležnosti između različitih vrsta vlasti (npr. između
savjetodavnog tijela i izvršnog tijela).
•
zadiranje u nadležnosti između vlasti iste vrste i istog ranga, bilo
ratione
materiae, ratione loci
ili pak
ratione temporis
. Stvarna nenadležnost (
la
competence
ratione materiae)
je postupanje u poslovima za koje donositelj akta
pravnom normom nije ovlašten. Najteži oblik stvarne nenadležnosti je uzurpacija
nadležnosti (
usurpation des fonctions administrative
10
) do koje dolazi kada je akt
izdan od strane privatne (a ne službene) osobe. Francuska doktrina takve akte naziva
“pravno nepostojećim”
(actes administratifs inexistants).
Mjesna nenadležnost (
la
competence ratione loci – teritoriale
) je postupanje izvan utvrđenog područja rada
donositelja akta .
11
Vremenska nenadležnost (
la competence ratione temporis)
12
u
pogledu određenog akta postoji ako je izdavatelj već prestao biti nadležan za tu
upravnu stvar, ili još to nije ni postao.
•
zadiranje u ovlasti između hijerarhijskih vlasti. To je slučaj podređenog koji
donosi odluku koja je u nadležnosti nadređenog ili
proprio motu
, ili po osnovu
nezakonitog ovlaštenja koje mu je dao nadređeni. U načelu nadležnosti mora vršiti
onaj tko na to ima zakonsko pravo; one se ne prenose, izuzev izričitog odobrenja
koje daje zakon (delegacija nadležnosti). U praksi nezakonita ovlaštenja su jedan
od najčešćih slučajeva poništenja zbog nenadležnosti. Nenadležnost, također,
postoji i kada nadređeni vrši poslove iz nadležnosti podređenog. Naime, ako je
nadležnost nižeg tijela izričito određena, više tijelo ne može vršiti poslove iz
nadležnosti nižeg tijela, to jest nema pravo supstitucije nadležnosti.
Najzad, greška u nadležnosti može rezultirati i iz toga što je tijelo ostalo “
ispod
granica svojih ovlasti”
, odbijajući donijeti akt za koji se nije smatralo nadležnim,
mada je u stvarnosti bilo nadležno za to.
10
Vidi: Jese, G.: Cours de droit public, Paris, 1927., str.10., Delblond, A.: L'incopetence des autorites
administratives dans la jurisprudence du Conseil d' Etat (these, dact), Paris, 1974., str. 180.-188.,
Auby, J.M.-Drago, R.: Traité de droit administratif, III, Paris, 1962., str.548.-553., Rivero, J.: Droit
administratif, Paris, 1980., str.253.
11
Vidi: Vincent, F.:Le pouvoir de décision unilaterale des autorités administratives, Paris, 1966., str.74.-
75.,
12
Vidi: Auby, J.M.: Le povoir de décesion unilateral des autorités administratives, recherches sur
l'application des actes administratif dans le temps, R.D.P., 1953., str.7., Dupuis, G. – Guédon, M.J.:
Institutions administratives, Droit administratif , 2. ed., Paris , 1988., str. 483.- 484.
Doc. dr. sc. Snježana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati u upravnom sporu
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
Ovaj materijal je namenjen za učenje i pripremu, ne za predaju.
