Stvaranje politika i javno upravljanje
Na zadaću postupnog prebacivanja retorike s javnih politika na javno upravljanje nedavno je
upozorio i poznati američki politolog Guy Peters. Sumirajući stanje političke znanosti koje se
odnosi na područje javnih politika i upravljanja, on je ustvrdio da se “fokus političke znanosti
preusmjeruje s izbora vlasti (stvaranja politika,
policy-making
) i njezina izvršenja (javna up-
rava) na javno upravljanje
(governance)
, kao širi proces kolektivnoga upravljanja
ekonomijom i društvom, koji će uključiti druge društvene aktere tržišne i socijalne, jednako
kao i formalne institucije javnoga sektora”.
Premda naoko vrlo prihvatljivo, preusmjerivanje fokusa političke znanosti s pravljenja
politika na
governance2
kao na širi proces društvenoga upravljanja o kojem govori Peters
nije, međutim, do kraja samorazumljiva zadaća. U isticanju potrebe za javnim upravljanjem
umjesto uvriježene uloge koja se dosad prepuštala javnim politikama. Prijedlog da se
governance
prevede kao demokratsko upravljanje nije prihvatljiv jer se tim izrazom u
relevantnoj literaturi često označuje povećana uloga vlade u artikuliranju zajedničkoga skupa
društvenih prioriteta, kao primjer funkcije javnoga upravljanja u kojoj se uloga vlasti ne
smanjuje, nego, štoviše, povećava. Jednostavno prevođenje tog izraza kao upravljanje
jednako tako nije najbolje rješenje jer ne upućuje u potpunosti na transformaciju upravljanja
što ga provode vlade, odnosno, različite razine vlasti. Osim toga, takvim prevođenjem gubi se
razlikovanje izraza
governance
i
steering
gdje se oba izraza prevode kao upravljanje, pri
čemu se onda ne pravi razlikovanje sadržajne uloge vlasti u upravljanju i općenitoga pojma
upravljanja kao usmjerivanja, na što se odnosi potonji izraz. Uz bitnu napomenu, dakako, da
se izraz
steering
samo ponekad može metaforički prevesti kao “kormilarenje”.
U sugeriranju načina na koji bi bilo optimalno prevesti izraz
governance
čini nam se uputnim
posegnuti za vjerojatno jednim od najvažnijih djela koje je o transformaciji uloge vlasti u
upravljanju napisano u političkoj znanosti. Riječ je, dakako, o knjizi koju su zajednički
potpisali Jon Pierre i Guy Peters –
Governance, Politics and the State
. Nakon što su pokazali
tri temeljna razloga zbog kojih je došlo do sve veće uporabe izraza
governance
umjesto
government
– na sve veće usmjerivanje političke i administrativne elite, te društvenih
znanstvenika, na kontrolu
outputa
i ishoda, umjesto
inputa
procesa vladavine, potom na
gubljenje dominantne uloge države u regulaciji društva i na njezinu sve veću ovisnost o
različitim društvenim akterima te na sve veću kritiku glomaznosti i krutosti javnoga sektora,
jednostavno su naglasili da se bit izraza
governance
očituje u novom gledanju na “izmijenjenu
ulogu vlasti u društvu i njezin promijenjeni kapacitet da slijedi kolektivne interese suočena sa
snažnim vanjskim i unutarnjim ograničenjima”. Budući da se kao dvije temeljne dimenzije
izraza spominju uloga države u društvu i kapacitet ostvarivanja kolektivnih interesa,
najprimjerenijim nam se rješenjem za prijevod čini sintagma javno upravljanje, pod koju se na
najprimjereniji način mogu podvesti spomenuta dva strukturna svojstva. Takvo nam se
rješenje čini primjerenim neovisno o činjenici da se tako gubi razlikovanje u odnosu na izraz
public governance
, koji se isto tako prevodi. Na važnost potonjega izraza i njegovo
razlikovanje u suvremenoj literaturi u odnosu na izraz dobro upravljanje (
good governance
)
vrlo dobro je upozorila Inge Perko Šeparović.
1
1
(Perko Šeparović, 2006.: 14-15).
Pritom je, međutim, ostala do kraja nejasnom teorijska osnova zahtjeva za preusmjerivanjem
pozornosti s javnih politika na javno upravljanje. Ako država sa svojim politikama nije više
kadra upravljati kompleksnim društvima, na koji bi se način “kontrola države mogla ostvariti
uvođenjem koncepta metaupravljanja”.
2
Problem koji se vezuje uz imenicu upravljanje očituje se i u opsegu njezine uporabe. Uz izraz
javno upravljanje vezuje se, naime, cijeli niz izraza poput “dobroga upravljanja”,
“demokratskoga upravljanja”, te sam pojam ima vrlo širok raspon uporabe. Katkad taj izraz
znači nešto manje nego vlada, primjerice, kad se kaže da je upravljanje posao vlasti. Time se
nastoji istaknuti da se
governance
manje odnosi na institucije vlasti, a više na procese
vladavine i rezultate koje ta vlast postiže.Brojni teoretičari pak misle da spomenuti izraz valja
shvatiti znatno šire, kao neki oblik javnoga upravljanja bez središnje uloge države, kojim se
dokazuje da je država izgubila moć kontrole nad ishodima politika. Javno se upravljanje
unutar takvoga koncepta odnosi na samoorganizirajuće, interorganizacijske mreže koje su
postale autonomnima i opiru se bilo kakvoj vrsti usmjerivanja koje bi dolazilo iz jednoga
središta. U radikalnoj je varijanti taj stav doveo britanskoga politologa Rhodesa do postavke o
“upravljanju bez vlade”
3
, gdje središnje mjesto zadobivaju različite vrste mreža vezanih uz
javne politike, čime se, prema njegovu mišljenju, pokazalo da država više nema ključnu ulogu
u oblikovanju i provođenju politika.
No, kad bi se javno upravljanje shvatilo na potonji način, onda bi bilo kakva teorijska
supremacija koncepta javnoga upravljanja nad konceptom javnih politika bila posve nejasna.
Aktualni događaji na financijskim tržištima i slom burzi upravo, naime, pokazuju da je
itekako bitna uloga usmjerivanja koje dolazi iz jednoga središta. Pokazalo se da država
ponovo ima ulogu koordinatora i da mora “naređivati i pregovarati”, a ne “samo pregovarati”
sa zainteresiranim akterima izvan struktura vlasti. Ti bi se procesi mogli protumačiti i kao
povratak ključnoj ulozi politike i hijerarhijskih struktura, jer bez njihova uključivanja nije
moguće ukloniti posljedice sloma što su ga uzrokovale samoregulirajuće, interorganizacijske
mreže.
No izraz javno upravljanje nipošto ne treba shvaćati tako usko. Njime se prije svega želi
istaknuti sve veća uloga usmjerivanja u međusobnim odnosima politike, društva i ekonomije.
To je nastojanje vidljivo već iz navođenja osnovnih strukturnih elemenata javnoga
upravljanja. Ono uključuje četiri temeljne vrste aktivnosti
4
. Dimenzije javnih politika i javno
upravljanje postavljanje zahtjeva za odgovornošću u pribavljanju javnih usluga za društvo.
Kolektivni ciljevi, koordinacija, upravljački kapaciteti i odgovornost pokazuju se tako kao
temeljni elementi koncepta javnoga upravljanja.
Oni se pritom različito strukturiraju u pojedinim političkim zajednicama, s različitim ulogama
pojedinih aktera u svakoj od navedenih funkcija. Pierre i Peters navode pet modela
strukturiranja navedenih funkcija: etatistički, liberalno-demokratski, državno-centristički,
nizozemski sustav javnoga upravljanja i model javnoga upravljanja bez središnje uloge vlasti
5
.
U prvome je vlada središnji akter u svim aspektima javnoga upravljanja i u potpunosti
2
(Colebatch, 2008.: 2).
3
(Rhodes, 1996.),
4
(Pierre, Peters, 2005.: 3-6
5
(Pierre, Peters, 2005.: 11-12
