Pravni fakultet u Zagrebu
Katedra za opću teoriju prava i države
Lucky38
Uprava i lokalna samouprava
Seminarski rad
Voditelj seminara: Dipl.pol.iur. Mario Krešić
Zagreb 2010 godine
1
Kazalo
Uvod ..................................................... 3
1.0 Uprava ............................................... 4
1.1 Definicija uprave .................................... 4
1.2 Svojstva uprave, njena organizacija .................. 5
1.3 Diskrecijska ocjena .................................. 8
1.4 Upravna stvar, upravni postupak i upravni spor ........ 10
1.5 Norme i akti uprave ................................. 13
1.6 Upravno pravo ....................................... 16
2.0 Lokalna samouprava .................................... 18
2.1 Centralni i necentralni organi, centralizacija i
decentralizacija
(centralizirana
i
decentralizirana
država) .....................................................
...... 18
2.2 Povijesni pregled pojma samouprave ................... 20
2.3
Lokalna
samouprava,
municipijalna
demokracija ..................................................
......... 21
2.4 Intenzivnost lokalne samouprave ...................... 24
Zaključak ................................................ 27
Popis literature i izvora ................................ 28
2
1. Uprava
1.1 Definicija uprave
Definirati upravnu djelatnost, koju se još naziva i „državnom
administracijom“, nije jednostavno. Ona je najopsežnija
državna djelatnost po vrstama poslova i broju državnih organa
i službenih osoba, odnosno službenika.
„To je neizbježno, budući da je uprava onaj dio države koji je
u neposrednom i svakodnevnom odnosu sa stanovništvom u svim
područjima javnog života i u svakom najmanjem naselju. To je
onaj dio državne organizacije koji „na terenu“ registrira
potrebe i raspoloženja stanovništva, prenosi do njega i
provodi odluke viših državnih djelatnosti, te u okviru takvih
odluka nadzire i prisilno usmjerava konkretne društvene
odnose.“
S obzirom na to da je teško definirati tako složenu djelatnost
u pravnoj znanosti se zbog jednostavnosti koriste dva, iako
logički neispravna, načina definiranja: Kružna definicija i
negativna definicija.
„Prva glasi: „upravna djelatnost je ono što rade upravni
organi“, a druga glasi: „upravna djelatnost su svi poslovi
koji ne pripadaju zakonodavnoj i sudskoj djelatnosti“... Prva
je definicija pogrešna zato što zapravo ništa novoga ne kaže,
dok je druga nedostatna jer kaže vrlo malo – budući da
definicija jednog pojma mora reći što jest sadržaj pojma, a ne
što nije sadržaj pojma.“
Čak i Ustav Republike Hrvatske poprilično šturo objašnjava
upravu: „Ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihovog
obavljanja uređuju se zakonom.“
Prema tome najprimjerenije bi bilo dati jedno pojednostavljeno
i ouopćeno objašnjenje: „Općenito govoreći uprava je ona
djelatnost koja se sastoji u izvršavanju i primjeni ustava,
zakona i drugih akata što su doneseni na osnovi zakona...“
Prof. Dr. sc. Perić dalje navodi da je uprava usmjerena na
izvršavanje zakona i na ustrojstvo društvenih zadataka te da
izvršava niz djelatnosti važnih za državnu zajednicu kao što
Vidi Dr. Nikola Visković – Teorija države i prava. Zagreb, 2006. str. 51
članak 116. Ustava Republike Hrvatske
(
pročišćeni tekst objavljen u
"Narodnim novinama", broj 41 od 7. svibnja 2001., zajedno s njegovim
ispravkom objavljenim u "Narodnim novinama", broj 55 od 15. lipnja 2001.)
Prof. Dr. sc. Berislav Perić – Država i pravni sustav, Zagreb 1994. str.
57
4
su: obrazovanje, zdravstvena zaštita, socijalna zaštita,
unutarnji red i mir. Također navodi i tzv. vanjsku politiku,
obrambenu moć zemlje, financijske poslove itd.
Tome bi još valjalo dodati osnovno objašnjenje uređenja
uprave:“Uređenje – sastav upravne djelatnosti složeno je i
čine ga najmanje tri skupine tijela: poglavar države (jedna
ili više osoba), vlada, te brojna, raznorodna i razgranata
uprava (stricto sensu) s obzirom na djelokrug upravne
djelatnosti.“
1.2 Svojstva uprave i njena organizacija
Nakon definiranja upravne djelatnosti i kratkog objašnjenja
njezinog uređenja valja detaljno objasniti sva njena svojstva
i organizaciju.
„Upravnoj djelatnosti je prije svega svojstveno da se ona
stara o tome da se u konkretnim društvenim odnosima izvršavaju
odluke (norme) zakonodavne, izvršno-političke i sudske
djelatnosti. To znači da je ona po hijerarhiji najniža državna
djelatnost i izvršna u odnosu na sve ostale i više državne
djelatnosti.“
Kao primjere Dr. Visković navodi upravne organe koji
izvršavaju ili nadziru provođenje ustavnih i zakonskih normi o
javnom redu, vojnoj službi, o mjerama sigurnosti na radnom
mjestu itd.
„Isto tako uprava izvršava i nadzire izvršenje odluke šefa
države i vlade u primjeni ustava i zakona. Ona izvršava prema
potrebi i sudske presude, npr. držanjem osuđenika u zatvoru
ili zapljenom imovine osuđenih dužnika koji nisu voljni sami
izvršavati svoje obveze iz presuda.“
Drugo bitno svojstvo uprave, prema Dr. Viskoviću, je to da
uprava svoje zadatke ostvaruje tako što donosi izvršne pravne
norme te što obavlja materijalne radnje potrebne za izvršenje
tih normi.
“Treće, osobina je državne uprave (jednako kao i pravosuđa), a
posebno u modernim društvima, profesionalizam službenih osoba
koje u njoj rade. Složenost i stručnost poslova uprave
zahtijevaju stručno obrazovanje – pravno, ekonomsko,
inženjersko, medicinsko, pomorsko, vojno i svako drugo
Dr. sc. Vjekoslav Miličić – Opća teorija prava i dražve. Zagreb, 2008.
str. 219
Dr. Nikola Visković - Teorija države i prava. Zagreb, 2006. str. 52
Vidi isto djelo. str 52
Ibid
Vidi fusnotu br. 11
5
glavne odluke o njihovoj upotrebi. Odluke o upotrebi tih
sredstava jesu nadležnost političkih organa države –
zakonodavaca, šefa države i vlade.“
„Budući da uprava raspolaže golemom oružanom, ekonomskom i
ideološkom moći, a kao takva je u neposrednom i stalnom dodiru
sa stanovništvom, to prava i slobode građana u najvećoj mjeri
ovise o njenom ponašanju i mogu od nje biti najviše
ugroženi.“
Prof. Dr. sc. Perić napominje: „Demokratski poreci kao da se
pribojavaju uprave: s jedne strane žele da uprava bude
stručna, učinkovita i jeftina, a s druge strane ne žele je
imati nevezanu, nedodirljivu i s političkim ambicijama.“
Prof. Perić objašnjava da je posao uprave izrazito
svakodnevan, efikasan i brz te da pokriva široka područja
državnog života. Naravno uz to dodaje i već napomenuto
svojstvo da upravna funkcija ima i oružane odrede. Konačno
dodaje da uprava u slučaju izvanrednih stanja može proglasiti
izvanredno stanje kada postoji nekakva opasnost za državu,
bilo agresija, rat, štrajkovi ili elementarne nepogode.
Zakonodavno tijelo se privremeno praktički suspendira te tada
uprava formira specijalne upravne akte. Osim toga ističe i
osobinu hijerarhijskih odnosa u upravi te njenu centralizaciju
u odnosu na druge organe. Ta joj osobina daje veću unutrašnju
koheziju. Ako uprava uspije sanirati takve izvanredne
situacije i teškoće može narasti njezin prestiž i oječati
njena uloga u društvenom životu, što joj otvara put prema
osvajanju najviše državne vlasti.
„Prva funkcija na koju izvršna vlast, uprava, ambiciozna i
usmjerena na osvajanje najviše državne vlasti, redovito
napada, jest zakonodavstvo. Ona ga nastoji paralizirati,
umrtviti njegove funkcije i nadležnosti, njegove članove
odstraniti ili ga, naprosto, ukinuti. Ta pojava narasle snage
uprave, a opadajuće snage zakonodavnog tijela (parlamenta)
obično se naziva „sumrak parlamenta ili parlamentarizma...“
Prof. Perić dalje navodi moguće oblike vlasti koje nastaju kao
rezultat takvog procesa: Vojna ili policijska vlada,
činovnička vlada. Može doći i do ukidanja političkih stranaka
i isticanja neke „jake ličnosti“ koja će biti na vrhu te
političke organizacije.
„Državni prevrati i diktature uvijek se zasnivaju na moći
vojske, policije i državnih sredstava informiranja koji se
Ibid
Ibid
Prof. Dr. sc. Berislav Perić – Država i pravni sustav, Zagreb 1994. Str.
64
Vidi Prof. Dr. sc. Berislav Perić – Država i pravni sustav, Zagreb 1994.
str. 64 i 65
Isto djelo. str. 66
Vidi fusnotu br. 25
7
Ovaj materijal je namenjen za učenje i pripremu, ne za predaju.
