У П Р А В Н И П О С Т У П А К

Проф. др П. Кунић

1. ПОЈАМ И ЗНАЧАЈ УПРАВНОГ ПОСТУПКА

Управни поступак се може дефинисати као скуп правила којима се прописује начин рада
надлежних органа, странака и других учесника при доношењу правних аката, односно
приликом рјешавања неке управне ствари. Основни смисао УП је да утврди начин
дјеловња органа управе, државних органа и других субјеката приликом примјене
материјалноправних прописа на конретан случај.

ОПШТИ ПОГЛЕД НА РАЗВОЈ УПРАВНОГ ПОСТУПКА

Развојна генеза правила управног поступка започиње интензивније тек почетком 20 вијека
из разлога што се до тада сматрало да је прописан правни поступак једино примјерен суду.
Стога, кодификацију УП треба посламтрати и као настојање правне дрђаве да ограничи
самовољу органа јавне управе и створи ефикасан механизам заштите права грађана.
Сматра се да је Аустрија прва извршила кодификацију управног поступка 1925., потом
Чехословачка 1928., Пољска 1930., те Краљевина Југославија, која је 1930. год. донијела
Закон о УП, а исти ступио на снагу 1931 (чиме се она сврстала у земље које су међу
првима кодификовале управни поступак). Послије Другог свејетског рата то су учиниле и
САД, Мађарска, Шпанија, Њемачка и др.

ПРАВНО РЕГУЛИСАЊЕ УП У НАШЕМ ПРАВУ

Краљевина Југославија 1930. донијела је закон Закон о управном поступку, који је ступио
на снагу почетком 1931.год. Послијератна Југославија доноси Закон о општем управном
поступку 1956.год. који су примјењивале поједине земље и по распаду СФРЈ. БиХ доноси
свој ЗОУП 2002., а РС свој који је објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“,
13/02, Федерација БиХ свој 1998 год, а Брчко Дистрикт примјењује свој Закон о
упзправном поступку донесен 2002 год.

ОПШТИ И ПОСЕБНИ УПРАВНИ ПОСТУПЦИ

Општи УП представља сређену, систематизовану и јединствену цјелину процедуралних
општих правила која се примјењују доношењем управног акта. Међутим, како је немогуће
у појединим областима примјењивати иста правила само једног поступка, без штетних
посљедица, предвиђена је могућност да се зконом пропишу правила посебних управних
поступака. Правилима посебних управних поступака одступа се од појединих одредаба
ЗОУП.  Одступања се могу вршити само законом. Њима се не уређује поступак у цјелини,
него само један дио, који је карактеристичан за поједине области.    У случају да је исто
процесно питање регулисано правилима једног и другог поступка, примјењују се правила
посебног УП.  Овде се примјењује принцип да посебан закон увијек има предност над
општим.

ПРИМЈЕНА ЗАКОНА О ОПШТЕМ УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Према ЗОУП прописана је обавеза примјењивања ЗОУП, и то прије свега за органе
дрђавне управе, друге државне органе и државне организације, предузћа, установе и друге
организације који врше државне послове (на основу јавних овлашћења која су им дата),
затим органи локалне самоуправ при вршењу пенесених послова државне управе. ЗОУП
БиХ у тај оквир укључује и јавне корпорације кад у вршењу јавних овлашћења која су им
повјерена рјешавају у управним стварима.

ОСНОВНА НАЧЕЛА ОПШТЕГ УПРАВНОГ ПОСТУПКА

-cу општа правна правила на којима се заснива цјелокупни управни поступак.    Њима се
изражава   његова   суштина   и   она   су   обавена   за   све   субјекте   који   примјењују   њихова
правила.  Повреда основних начела представљају битну повреду правила УП.

НАЧЕЛО ЗАКОНИТОСТИ

Начело законитости представља темељно начело правног система.
У УП оно има две димензије:

једну у материјалноправном смислу и другу у формалноправном смислу.

Законитост у материјалноправном смислу

значи да органи управе и други вршиоци

управне функције   рјешавају у управним стварима на темељу закона и других прописа
заснованих   на   зкону,   тј   подзаконских   аката   државних   органа   и   подзаконских   аката
недржавних органа.

Законитост у формалном смислу подразумјева

да је УП правно

регулисан и да се сви они који га примјењују морају тих правила морају придржавати.
Акт приликом чијег доношења је извршена повреда начела законитости носи са собом
правне посљедице поништавања, измјене или укидања. Такав акт може бити предмет како
управне тако и судске контроле, као и предмет ванредних правних средстава (у случају
најтежих повреда закона).

НАЧЕЛО ЗАШТИТЕ ПРАВА СТРАНАКА И ЗАШТИТЕ ЈАВНОГ ИНТЕРЕСА

Органи који поступају по ЗОУП дужни су да  при вођењу управног поступка и рјешавању
управних стари се старају о јавном интересу   као и о странкама у поступку тј. да им
омогуће да што лакше заштите и остваре своја права.  Ово начело ствара двојну обавезу
органима јер установљена је обавеза овлашћеног службеног лица да упозори странку у
поступку   уколико   сазна   или   оцијени   да   има   основа   за   остваривање   неког   права   или
правног интереса, што говори да нема сукоба законских интереса странака и инетереса
надлежних   органа.    Ако   се   странкама   намеће   нека   обавеза,   према   њима   ће   се
примјењивати оне мјере које си за њих најповољније (законом предвиђене).

НАЧЕЛО ЕФИКАСНОСТИ

њихов суштински смисао је да омогући што брже, кавалитетније и успјешније

остваривање права и интереса странака. У том слислу дужност је свис субјеката да
ефикасно остварују права и инетресе грађана, предузећа, установа и других организација.
ЗОУП не предвиђа директне санкције за непоштовање овог начела, па се у том смислу не
могу користити правна средства.

НАЧЕЛО ИСТИНЕ

Основни смисао овог начела је у захтјеву да се дође до објективног стања ствари, које
може бити истинито или неистинито. У неким правним системима постоји таз.
материјална и формална истина, строго гледајући таква подјела нема чврсто упориште,
посебно ако се има у виду да истина може бити само једна.

Принцип формалне истине

приликом утврђивања чињеничног стања долази на унапријед прописан начин којег се
надлежни орган мора придржавати, за разлику од

принципа

метеријалне истине

која не

познаје било каква ограничења, него се надлежном органу ставља могућност да сам
слободно утврђује правно стање ствари.
У одређеним сличевима може доћи до одступања од овог начела.

На том прагу често се помиње институт поравнања странака - Странке са
супротним интересима могу закључити поравнање о нечему што не одговара
правом стању ствари, под условом да није на штету јавног интереса, јавног морала
или правног интереса трећег лица.

НАЧЕЛО ДВОСТЕПЕНОСТИ У РЈЕШАВАЊУ (ПРАВО НА ЖАЛБУ)

Право   на   жалбу   је   уставом   загарантовано   право.   Након   жабеног   поступка,   управни
поступак се окончава. Првостепена рјешења могу бити коначна уколико се странка не
жали. Странкама се даје право на жалбу против свих првостепених рјешења донесених у
управном поступку.  Само законом се може преписати да у појединим управним стварима
жалба није дозвољена и то само ако је на други начин обезбеђена заштита права и правних
интереса странке и законитости.  Другостепени орган поводом жалбе оцјењује законитост
и правилност рада првостепеног органа који је одлучивао о правима и интересима странке.
У случају да нема другостепеног органа, жалба се може изјаснити само када је то законом
предвиђено и тим законом се одређује о орган који рјешава по жалби.    Ако надлежни
прган против чијег рјешења је поднесена жалба не донесе рјешење у прописном року,
странка има право жалбе непосредно другостепеном органу као да је њен захтјев одбијен
(тзв. ћутање управе). Против рјешења у другостепену, жалба није дозвољена.

НАЧЕЛО КОНАЧНОСТИ И ПРАВОСНАЖНОСТИ РЈЕШЕЊА

Управни акт постаје коначан када се против њега не може изјавити жалба (првостепено
рјешење  против  ког  жалба   није  дозвољена  или   другостепено   рјешење).  Међутим   како
таква рјешења могу бити незаконита, она се могу оспоравати у управном спору.   Начело
правоснажности   означава   рјешење   против   којег   се   не   може   изјавити   жалба   нити
покренути управни спор, а којим је странка стекла нека права или јој неметнуте неке
обавезе.  Правоснажност рјешење може се поништити, укинути или измјенити  ванредним
правним лијековима.
Рјешење стиче својство правоснажности:
- када се оконча управни спор,
- или је тужба за покретање управног спора одбачена, ондн. уколико управни спор није
дозвољен.
Ово начело има велики значај за заштиту права и интереса странака, као и за њихову
правну сигурност.

НАЧЕЛО ЕКОНОМИЧНОСТИ ПОСТУПКА

Базира се на брзини и на штедњи, у смислу проузроковања што мањих материјалних
трошкова за странку. Орган је дужан да поступке води брзо, без отезања и одлучивања и
тошкова времена за све учеснике у поступку.

НАЧЕЛО ПРУЖАЊА ПОМОЋИ НЕУКОЈ СТРАНЦИ

Орган који води поступак дужан је да се стара да незнање и неукост странке која учествује
у поступку не буду на штету права која им по закону припадају.

НАЧЕЛО О УПОТРЕБИ ЈЕЗИКА И ПИСМА

ЗОУП је прихватило опште правило да се управни поступак води на једном од језика
конститутивних народа, у складу са уставом и законом. Ако странка или други учесници у
поступку не знају језик на којем се води поступак орган је дужан да им омогући односно
обезбједи да преко преводиоца прате поступак на свом језику.

ДОДАТНА НАЧЕЛА

НАЧЕЛО ТРАНСПАРЕТНОСТИ - овим начелом обезбеђује се свим физичким и правним
лицима право приступа информацијама везаним за рјешавање у управним стварима.
НАЧЕЛО ЈАВНОСТИ - Представља начело које има важну улогу у обезбјеђењу увида у
ток поступка и одвајању процесних радњи, чиме се стварају услови за могућност
друштвене контроле уопште и утицај јавног мијења.

2. ВОЂЕЊЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА

НАДЛЕЖНОСТ ВОЂЕЊЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА

Надлежност је право и дужност једног органа да одлучује о некој ствари на одрђеном
подручју. На основу ове дефиниције постоји стварна и мјесна надлежност. Стварна
надлежност се утврђује према карактеру управне ствари. Мјесна надлежност по
територији коју покрива надлежни орган. ЗОУП садржи одредбе о надлежности што значи
да се надлежни органи истих морају придржавати и водити рачуна о својој надлежности
јер повреда надлежности представља повреду закона.
Према ЗОУП стварна надлежност се утврђује према правилима којима се уређује одређена
управна област, или се уређује надлежност појединих органа, а мјесну на више начин и то
у управним стварима који се односе:

на непокретност – према мјесту гдје се она налази (forum rei sitae)

послове из надлежности неког државног органа - према његовом сједшту

дјелатност предузећа или неког другог правног лица - према сједишту или другог
правног лица

на дјелатност предузетника или другог физичког лица који професионално обавља
дјелатност – према мјесту гдје се дјелатност обавља

у осталим управним стварима - према пребивалишту странака

ако се надлежност не може утврдити према утврђеним критеријумима, она се
одређује према мјесту гдје је настао повод за вођење поступка.

на брод или ваздухоплов – према матичној луци брода.

ПРОМЈЕНА НАДЛЕЖНОСТИ

И стварна и мјесна надлежност утврђују се првествено посебно материјалним прописима
који   садрже   когентне   правне   норме   и   не   могу   се   мијењати   вољом   органа     и   вољом
странака, осим ако то законом није дозвољено.
Изузетно   је   споразумом   могуће   одређивати   надлажност   за   рјешавање   у   управним
споровима.
Није дозвољено преузимање надлежности у одређеној управној ствари од једног на други
управни орган (забрана супсистуције надлежности), осим ако то изузетно није предвиђено
законом. Такође, орган за одређивање у одређеној управној ствари може само на основу
изричитог   законског   овлашћења   пренијети   рјешавање   у   тој   ствари   на   други   орган
(изузетна допуштеност делегације надлежности).
Орган који је мјесно надлежан покренуо   поступак, задржава надлежност и ако у току
поступка наступе околности према којима би био надлежан други орган.   Међутим, он
може уступити предмет том органу, ако би се тиме изузетно олакшао поступак, нарочито
за странку.

СУКОБ НАДЛЕЖНОСТИ

Када у управном поступку два или више органа својатају или одричу надлежност у
погледу исте управне ствари, посриједи је сукоб надлежности.
Сукоб надлежности може бити

позитиван

негативан

. Становиште два или више органа

надлежни о истој управној ствари најчешће се означава позитивном сукобом
надлежности, док њихово изјашњавање као ненадлежних означава негативан сукоб
надлежности.
Сукоб надлежности рјешавају законом предвиђени органи.
Према ЗОУП БиХ и ЗОУП РС сукон надлежности на нивоу институција БиХ рјешавају
органи БиХ, а сукоб надлежности на нивоу РС, републички органи.

Факултативно изузеће службеног лица се врши због свих других околности које доводе у
сумњу његову објективност и правичност. Разлоге за изузеће је неопходно доказати, а
терет доказивања лежи на субјекту који такав разлог наводи.

ОДЛУЧИВАЊЕ О ИЗУЗЕЋУ

Према ЗУП-у БиХ, о изузећу службеног лица у органу управњ односно организацијама
које имају јавна овлашћења, одлучујуе руководилац, а о изузећу службеног лица органа
(несамосталног) који се налази у саставу органа одлучује руководилац (несамосталног)
органа. О изузећу руководиоца органа управе одлучује Савјет министара.
Према ЗУП-у РС о изузећу службеног лца одлучује функционер који руководи дотичним
органом, док о изузећу функционера који руководи органом управе одлучује валда.
О изузеу се одлучује закључком којим се одређује друго службено лице које ће рјешавати
односно обављати поједине радње у поступку.
Против закључка није дозвољена жалба. Међутим, може се побијати жалбом против
рјешења у тој управној ствари, а што чини и један од разлога за понављање управног
спора. Одредбе о изузећу сходно се примјењују и на записничара.

ПРАВНА ПОМОЋ

Правна помоћ представља предузимање појединих процесних радњи у поступку изван
подручја надлежног органа, а пружа је други орган на чијем подручју ту радњу треба
обавити.
Орган   који   води   поступак   ЗАМОЛНИЦОМ     се   обраћа   том   органу   да   изврши   неке
процесне   радње,   због   просторног   ограничења.   Тражену   правну   помоћ   по   службеној
замолници замољени орган односно организација која врши јавна овлашћења дужни су
пружити без одлагања, а најкасније у року од 8 дана пријема молбе, односно 10 дана
према ЗУП БиХ.
Правна помоћ се може затражити и од судова.  Судови су дужни да поступе по захтјеву
ако се тиме не омета судски поступак, при чему се може одредити рок за врћање списа.
За ПП у односу са иностраним органима важе одредбе међународних уговора, а ако тих
одредаба нема примјењује се принцип реципроцитета.

СТРАНКА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Странка је лице по чијем је захтјеву је покренут УП или против кога се води поступак,
одосно које ради заштите својих права и правних интереса има право да учествује у
поступку.
Могу се разликовати 3 врете странака:

активна странка

(по чијем је захтјеву поступак

покренут);

пасивна странка

(лице против кога се води поступак) и

узгредна странка

(заинтересовано лице-лице које ради заштите својих орава има право да учествује у
управном поступку).
Странка у УП може бити свако физичко и правно лице, затим државни органи, одређене
организације, насеље група лица и др., под условом да могу бити носиоци права и обавеза
којима се рјешава у управном поступку. Својство странке могу имати и јавни тужилац и
јавни правобранилац, када су законом овлашћени да уУП штите јавни интерес и то у
границама овлашћења датог странкама.

ЈЕДНОСТРАНАЧКЕ И ВИШЕСТРАНАЧКЕ СТВАРИ

Једностраначке ствари

у УП јесу ствари у којима наспрам органа учествује само једна

странка односно више странака али у истој позицији чинећи таз. процесну заједницу.

Вишестраначке ствари

су такве ствари гдје у својству странке учествију два или више