Upravno – Opšti deo – 1. Kolokvijum

1.  Појам,  предмет и задатак управног права 
Појам

  – 

При одређивању појма управног права, неопходно је утврдити основна 

обележја

која чине његову садржину. Управно право се може посматрати

као

: 

1)  Грана законодавства –

Управно право, као грана законодавства,

је позитивно 

право

које представља 

систем правних прописа

којима се

уређују јавна управа 

и управноправни односи

. 

У овом смислу управно право и управноправна грана 

су синоними.

2)  Одговарајућа  правна  пракса  –

Управноправна  пракса

подразумева 

поступање

по  управноправним  нормама

. 

Она

предсатвља

примењивање

управноправне гране у друштвеним односима

. 

3)  Научна  дисциплина  –

Наука  управног  права

, 

тј.  управноправна  наука,

представља 

систем  управноправних  појмова

и  института

. 

Она

, 

као 

позитивноправна  научна  дисциплина,  анализира,  критички  објашњава  и 

систематизује 

норме

управноправне гране, групишући

их у одговарајуће правне 

установе

. 

4)  Посебна  наставна  дисциплина  –

Управно  право

је

и  посебна  наставна 

дисциплина,

односно 

посебан предмет правних студија

. 

Програм

ове наставне 

дисциплине прилагођен је општем наставном плану и програму одговарајућих 

високошколских установа.

Предмет –

Предмет управног права као гране законодавства

, 

представљају 

јавна 

управа

и 

управноправни односи

. 

Задатак –

Наука управног права

има задатак да изврши 

систематизацију правних 

норми

које  обухвата  управно  право  као  грана  законодавства,  да  протумачи

те 

норме,  да  изврши  потребна  уопштавања

и  изведе  општа  правила,  с  циљем  да 

омогући боље разумевање и ефикаснију примену

тих норми.

Овај  задатак

је  сложен,  с  обзиром    на   многобројност  правних  норми

које  чине 

предмет управног права као гране правног система

. 

Задатак и циљ

науке управног права је, пре свега

: 

1) 

утврђивање и објашњавање садржине

важећих управноправних норми,

2) 

указивање на дејство и значај

управноправних норми,

3) 

откривање недостатака

у систему управноправних норми

, 

4) 

указивање  на  могућност  отклањања

недостатака

у  систему

управноправних 

норми

, 

5) 

улазак

у друштвено

-

економску садржину

управноправних норми, тј.

она мора 

да  изучава  и  одређене  економске

, 

друштвене

и  политичке  елементе

који 

представљају основ управноправним нормама

. 

2.  Управноправни однос 
Дефиниција  – 

Управноправни  односи

су

правни  односи

у  које  ступају 

носиоци 

јавне (управне) власти

с одређеним 

субјектима

, а

у вези с решавањем 

управних 

ствари

. 

Управноправни однос се 

разликује од других правних односа по

: 

1)  По учесницима, тј. субјектима

  – 

Учесници управноправног односа су 

две 

стране

: 

•

субјекти (вршиоци) управног рада

 – 

тј. носиоци јавне (управне) власти

, 

и

•

субјекти према којимa је управни рад непосредно усмерен

. 

На  једној  страни

управноправног  односа  увек  морају  бити  носиоци  јавне 

власти, који иступaју ауторитативно, односно са позиције државне власти

. 

2)  По садржини – 

Садржину управноправних односа чини 

укупност овлашћења

(права)

и дужности

(обавеза)

носилаца јавне власти, везаних за управноправни 

акт

којим се однос заснива.

Oбјект  управноправних  односа

је 

оно  на  шта  су  усмерене

те  обавезе  и 

субјективна права

у конкретном случају: нека ствар

, 

чинидба

, 

нечињење, или 

трпљење, као и разни интереси

 (

имовински и неимовински

). 

3)  По начину заснивања –

За заснивање управноправног односа потребно је да 

постоји 

правни  основ

, 

тј.  он

увек  мора  да  буде  утемељен  на  општој  правној 

норми

. 

Заснива се

на 2 начина

: 

•

заснивање  управним  радом

, 

тј.

издавањем 

управноправног  акта

  – 

може

бити

: 

−

експлицитно  заснивање

– 

врши  се  једностраним  и  ауторитативним

доношењем

писаног  управног  акта

од  стране  носиоца  јавне  власти

, 

и 

његовим 

достављањем

другом учеснику управноправног

односа

;

−

имплицитно  заснивање

– 

врши  се 

без  доношења

управног  акта

,  уз 

одговарајућу

законску претпоставку

; у

теорији се овај начин заснивања 

управноправног

односа назива „ћутање управе“

;

•

заснивање  непосредно  законом

  – 

овде  није

потребан  управноправни  акт

; 

однос  настаје  непосредно

и  аутоматски

између  носилаца  јавне  власти  и 

друге стране управноправног односа

, 

чим се та друга страна нађе у законом 

предвиђеној ситуацији

. 

4)  По начину престанка – 

Управноправни однос престаје

: 

4.1. 

престанком  важења  општег  правног  акта

(закона)

којим  је  однос 

непосредно настао,

4.2. 

завршетком правног дејстава управноправног акта

којим је заснован,

4.3. 

услед 

накнадне немогућности правних дејстава

управноправног акта

, 

зато 

што  је  настала  фактичка  немогућност  извршења  акта

(смрт  другог 

учесника односа, или пропаст ствари која је била предмет права и обавеза 

из односа),

4.4. 

протеком унапред прописаног времена

трајања

управноправног акта

, 

4.5. 

наступањем предвиђеног 

раскидног услова

, 

4.6. 

када  је  другој  страни  у  односу  признато  неко  право,  може  престати 

једностраном вољом те стране

, 

4.7. 

може

га

једнострано  окончати  носилац  јавне  власти

чијим  је  управним 

актом однос првобитно успостављен, и то

новим управним актом

, 

4.8. 

управним  актом  неког  другог

субјекта  јавне  власти

,  који  се  доноси  у 

поступку управне контроле

, 

4.9. 

доношењем 

судског акта 

у управном спору

. 

3.  Управноправна норма

Дефиниција  –

Управноправна  норма  је  она 

правна  норма  која  регулише 

управноправни однос

. Како нема правног односа без правне норме, тако нема ни 

управноправног односа без управноправне норме, односно управноправна норма 

је 

претпоставка постојања управноправног односа

.  

Управноправне норме имају одређене 

правно-техничке карактеристике

које 

углавном причињавају потешкоће при њиховој примени, а то

су:

1)  бројност – 

веома су бројне

,

Да  би  се  могли  примењивати

као  део  домаћег  права,  међународне  уговоре

мора потврдити (ратификовати) Народна скупштина

. 

Потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права 

део су правног поретка РС

, 

и они

не смеју бити у супротности с Уставом

.

Закони  и  други  општи  акти  донети  у  РС

не  смеју  бити  у  супротности

с 

потврђеним  међународним  уговорима  и  општеприхваћеним  правилима 

међународног права.

5.  Закони као извори управног права

Дефиниција  –

Закони  су 

општи

правни  акти

који,  после  устава

имају  највишу 

правну снагу, а које доносе посебни законодавни органи  по посебном поступку

. 

Они представљају 

најважније формалне изворе права

. 

У РС

је донет читав низ закона који регулишу

поједина питања из области управног 

права. На тај начин ова материја је у знатној мери регулисана законима, иако 

није 

извршена кодификација

ове гране права.

Сви  акти  и  радње  субјеката  јавне  управе

морају  бити  у  складу  с 

уставним 

принципом легалитета

. 

Хијерархија општих правних аката

подразумева да сви 

подзаконски општи акти морају бити сагласни закону.

Класификација  –

Закони  се  могу  класификовати  према

различитим 

критеријумима

на:

1)  опште  и  посебне  законе  –

ова  подела  полази  од 

ширине

предмета 

регулисања

; 

према принципу 

lex specialis derogat legi generali

, 

посебни закони 

имају предност

у примени

у односу на опште;

то значи да се одредбе

општег 

закона  супсидијарно  примењују  на  случајеве  који  нису  регулисани  посебним 

(специјалним) законом

; 

2)  класичне, колизионе и интерпретативне законе –

ова подела полази од

специфичности 

предмета регулисања

: 

−

колизионим

законима  решава  се  тзв.  унутрашњи  сукоб  закона,  односно 

одређује се који закон треба применити у случајевима када два (или више) 

различитих закона уређују исте друштвене односе;

−

интерпретативним

законима  (тзв.  аутентичним  тумачењима)  тумаче  се 

већ  донети  закони,  односно  њима  се  утврђује  нејасан  смисао  и

домашај 

раније донетог закона;

3)  организационе, материјалне и процесне законе –

ова подела је извршена 

према конкретној 

врсти и природи 

предмета

регулисања, и има

посебан значај 

за управно право:

−

организациони закони

 –

садрже норме организационог карактера којима се 

утврђује  организација  и  структура  субјеката  јавне  управе

на  одређеном 

нивоу

; 

−

материјални  (садржински)  закони

  –

одређују  услове

за  остваривање 

права

и утврђивање обавеза

физичких и правних лица

; 

−

процесни закони

 –

уређују

општи или неки посебан управни поступак

. 

6.  Подзаконски  прописи  државних  органа  и  органа  територијалних 

заједница;  Општи  правни  акти  ималаца  јавних  овлашћења  као  извори 

управног права

Подзаконски прописи скупштина

Подзаконски  прописи  скупштина  су 

општенормативни  акти 

организационог

, 

односно функционалног карактера

. 

У њих спадају:

1)  Статути Скупштина –

Статут је 

највиши општи правни акт

који се доноси на 

нивоу  скупштина  аутономних  покрајина

и  јединица  локалне  самоуправе

(општина, градова и града Београда). Статутом 

се уређују

: 

−

делокруг послова

територијалних јединица,

−

територијални распоред, устројство и надлежност

њихових органа,

−

поједини елементи правног положаја грађана

у тим заједницама и др.

2)  Пословници Скупштина –

Пословником

скупштине

утврђују се

правила о 

унутрашњој организацији

и начину рада

скупштина на државном, покрајинском 

и локалном нивоу

. 

3)  Одлуке Скупштина –

Скупштине доносе 

две врсте одлука

: 

−

прва  врста

  – 

одлуке  које  имају  општенормативни  карактер

, 

њима

се 

извршавају  и  конкретизују  поједине  одредбе  закона,  или  се  регулише 

унутрашња организација и односи

у скупштини која их је донела;

оне су 

извор 

управног права

; 

−

друга врста

 – 

одлуке које решавају појединачно питање

, 

то

су појединачни 

правни

акти

и

оне

нису  извори  управног  права

(нпр.

одлука  о  избору 

секретара скупштине

). 

Подзаконски прописи Владе 

Подзаконски прописи Владе су: 

1)  Пословник Владе –

Прописује

уређење, начин рада и одлучивања Владе

. Иако 

пословник  у  великој  мери  представља  унутрашњи  акт  Владе

, 

с  обзиром  да 

може имати и одговарајуће спољно дејство

на грађане и субјекте управног рада, 

он се сматра

и 

извором управног права

. 

2)  Уредбе Владе – 

С обзиром на своју правну снагу

, 

уредбе

се могу поделити на:

•

праве уредбе

 – 

оне имају

снагу нижу од закона

, а

могу да буду:

−

несамосталне

  – 

њима  се  конкретизују  одредбе  закона

; 

служе 

извршавању закона, подређене су закону и њиме ограничене;

−

самосталне

  – 

оне

немају  за  свој  предмет  извршавање  закона,  већ 

уређивање  других  питања,  у  складу  с  Уставом,  ван  законодавне 

материје

; 

•

неправе уредбе

 – 

оне су 

нестандардне

, јер имају

законску правну снагу

; 

могу 

бити:

−

уставне

  – 

имају  непосредно  упориште  у  уставу

; 

такве  су  уредбе  „са 

законском  снагом“,  односно  „по  нужди“;  њих  доноси  шеф  државе  или 

владе у ванредним околностима, због којих парламент не може да ради;

доносе се уместо закона

; 

имају

временски ограничено важење

 – 

док трају 

ванредне прилике, после чега се подносе парламенту на потврду

; 

−

законске

 – 

доносе се

у циљу измене (допуне) постојећег

закона, или ради 

замене  закона

; 

доносе  се  по  посебном  законском  овлашћењу

и 

несамосталне су

у односу на закон из кога проистиче посебно овлашћење 

за њихово доношење.

3)  Одлуке Владе –

Оне су

у праву РС

најчешћи

подзаконски општенормативни 

акти

, који представљају 

изворе управног права

, а

којима

Влада

: 

−

оснива

јавне службе (јавне установе, јавна предузећа,

и друге организације

), 

−

предузима мере

од општег значаја

, 

−

уређује питања

од општег значаја

, 

−

одлучује о другим стварима

за које је законом или уредбом одређено да их

Влада уређује одлуком.

Декларацијом

се изражава политички став о неком значајном социјалном, 

привредном,  културном,  међународном  или  другом  друштвеном  и  државном 

питању. 

Резолуција

је политички акт у којем скупштина заузима општи политички 

став о одређеном питању из неке области, наглашава

важније потребе и проблеме 

који се у тој области јављају и наводи главне правце и мере за њихово решавање 

Препорука

је  ванправни  акт  у  којем  је  садржано  мишљење  и 

општеполитичко упутство за поступање државних и недржавних организација које 

се тиме, поводом неког важног питања, усмеравају у општем интересу.

Правна пракса државних органа 

Правну праксу државних органа чине појединачни правни акати (решења, 

пресуде и сл.) из управне материје. Ова пракса има својство индиректног извора 

управног  права.  Пошто  о  управним  стварима  одлучују  органи  управе  и  судски 

органи, разликују се: а) управна и б) судска пракса. 

Управна  пракса

састоји  се  од  управних  аката  којима  су  на  истоветан  начин 

решаване истоврсне управне ствари. Ова пракса формалноправно не обавезује 

органе јавне управе, али она може послужити као путоказ приликом решавања у 

сличним управни стварима. На уједначавање управне праксе првостепених органа 

знатно делује управна пракса другостепених органа.

Судску праксу

чине правни ставови судова. Судска пракса може бити 1) уставно

-

судска и 2) управно

-

судска.

Уставно-судска пракса

се састоји од више одлука Уставног суда Србије 

насталих  при  оцењивању  уставности,  односно  законитости  прописа  и  других 

општих аката, па и оних који представљају изворе управног права. 

Управно-судску  праксу

чини  већи  број  једнообразних  судских  одлука 

донетих у управним споровима који се воде у вези са законитошћу управних аката. 

Ова пракса има велики утицај на рад органа јавне управе. У неким државама ова 

пракса је директни формалноправни извор управног права. 

***  INDIREKTNI  IZVORI  UPRAVNOG  PRAVA  (opsta  interna  upravna  i  upravno-

sudska  pravila;  obicajna  pravila;  nauka  upravnog  prava;  vanpravna  (tehnicka) 

pravila pojedinih nauka, strka i vestina) – НЕ ТРЕБА 
   

Општа интерна управна и управно-судска правила

Општа  интерна  правила  која  издају  органи  и  организације  јавне  управе  и 

судови важе само за те органе. Та правила не обавезују трећа лица.

Интерна управна правила

су инструмент хијерархијске устројености јавне 

управе, преко којих се врши усмеравање рада органа јавне управе. Ова правила 

су обавезна само за оне којима су намењена. У интерно управно правило спада 

генерална  хијерархијска  (управна)  инструкција

.  Интерна  управна  правила  су 

неизбежна  практична  средства  за  обезбеђивање  складног  и  јединственог 

поступања органа јавне управе, пошто управно деловање не може у потпуности да 

буде покривено правним прописима

Општа интерна управно

-

судска правила

чине судски ставови и мишљења 

о појединим управноправним питањима или одредбама закона, које су изазвале 

различиту примену у пракси. Врховни касациони суд, на Општој седници, утврђује 

начелне правне ставове

ради јединствене судске примене права. Кад између већа 

из различитих одељења или између различитих одељења настане несагласност у