dUPRAVNO PRAVO skripta (85-192)
Predrag Dimitrijevic, 2013.

85. NASTANAK I ISTORIJSKI RAZVOJ UPRAVNOG POSTUPKA

Dugo nisu postojala posebna procesna pravila na osnovu kojih se obavljaju upravni

poslovi, odnosno kojima je pravno regulisano postupanje uprave prema gradjanima. Za razliku
od sporog i formalnog postupanja sudova uprava treba da ima slobodu akcije. Priroda upravnog
postupanja ne zahteva stroga procesna pravila i strogu proceduru.

U Upravnom postupku se propisuju dispozicije (konkretna pravila ponasanja), a ne

resavaju sporovi i izricu sankcije. Razlozi za neformalnost upravnog postupanja je odsustvo
spora. Upravne stvari su, po pravilu, jednostranacke upravne stvari. Upravni postupak nije
“pravi” pravni postupak, pa se i ne moze vezati posebnim procesnim pravilima.

Sudski postupak je postupak u kome se utvrdjuje cinjenicna slika konkretnog slucaja. To

je zajednicko i za upravni i za sudski postupak. Razlika je sto se u sudskom postupku resava
jedan sporni pojedinacni slucaj.

Upravni postupak lici na vanparnicni sudski postupak. U upravnom postupku nema spora

izmedju uprave i gradjana. Elementi spora se mogu javiti eventualno tek u drugostepenom
postupku po zalbi.

Zakonsko regulisanje

upravne procedure je prvi put izvrseno u Austriji 1925. Godine po

ugledu na kodifikacije parnicnog postupka. Donosenjem Zakona o opstem upravnom postupku u
Austriji nastaje tzv. opsti upravni postupak kojim se na opsti nacin regulisu sva pitanja upravnog
postupka. 1930. Kraljevina Jugoslavija je treca zemlja u Evropi koja prihvata austrijski model.
Danas postoje

tri pravna sistema

za pravno regulisanje upravnog postupka:

-po prvom sistemu, upravni postupak nije posebna vrsta pravnog postupka i ne postoje

opsta pravila o upravnom postupku (Francuska, Nemacka).

-po drugom sistemu, upravni postupak se regulise jedinstveno sistemskim zakonom na

opsti nacin – zakonom o opstem upravnom postupku kao poseban samostalni pravni postupak.
Pored njega postoje specijalni procesni zakoni kojima se regulise upravna procedura u pojedinim
oblastima. Zakon o opstem upravnom postupku je tipican opsti procesni zakon jer ZUP ne
odredjuje da li neko materijalno pravo (npr. Pravo na penziju) ili obaveza (npr. Placanje poreza)
kao takva postoji ili ne. ZUP samo propisuje obavezna pravila postupanja u situacijama kada se o
tom pravu ili obavezi odlucuje u konkretnom slucaju.

-po tecem sistemu, upravni postupak se parcijalno regulise preko pojedinih instituta. U

ovom sistemu ne postoje opste zakonske norme o postupanju uprave sistematizovane u kodekse,
vec se admnistrativna procesna pravila nalaze rasuta u brojnim specijalnim zakonima.

Donosenjem Zakona o opstem upravnom postupku (ZUP) kao opsteg zakona, rvi put u

Austriji 1925. Propisuje se postupak ostvarenja konkretnog prava.

86. POJAM I VRSTE UPRAVNOG POSTUPKA

Upravni postupak je javnopravni procesni odnos izmedju uprave (organa uprave i

organizacije koja vrsi upravna ovlascenja) i stranke (jedne ili vise) u cilju pravnog
regulisanja konkretne upravne stvari.

Upravni postupak je zapravo citav skup procesno pravnih odnosa koji su povezani zajednickim
principima (nacelima) i ciljevima u odredjene faze ili etape postupka. Svi pojedinacni zadaci i
ciljevi upravnog postupka sluze jednom zajednickim cilju koji se sastoji u resavanju konkretne
upravne stvari. Brojni pravni odnosi procesnog karaktera, povezani kroz faze upravnog postupka
cine sistem procesno pravnih odnosa. Procesna prava i duznosti se ostvaruju putem upravnog
procesnih radnji. Sve te upravno procesne radnje koje su po svojoj prirodi materijalni akti
(upravne radnje) procesnog karaktera, su medjusobno povezane i preduzimanju se u procesno
pravnim odnosima. Zbog toga

odnos i radnja

su tesno povezane i isprepletane kategorije.

Upravno-procesni odnos

mozemo definisati kao pravno uredjeno ponasanje

upravnoprocesnih subjekata u cilju resavanja upravnih stvari putem upravnih akata. Upravni
postupak je pravom regulisan postupak za donosenje upravnih akata, ali i za vrsenje drugih
zakonom odredjenih poslova uprave. Donosenje upravnog akta je glavni cilj upravnog postupka.

Upravni postupak predstavlja skup pravno uredjenih radnji organa uprave pri

primenjivanju propisa na konkretne zivotne slucajeve. Rezultat upravno pravnog odlucivanja u
upravnom postupku je upravni akt, kojim se konkretno formulise objektivno pravo u
pojedinacnom slucaju, odnosno pravilo ponasanja (dispozicija) u konkretnoj upravnoj stvari.

Prema broju subjekata koji ucestvuju u upravno procesnom odnosu to je, po pravilu,

dvostran procesni odnos.

VRSTE-

prema situacijama u kojima se primenjuje razlikuje se

opsti i posebni upravni

postupci. Opsti upravni postupak

sadrzi opsta procesna pravila koja su zajednicka za procesno

postupanje svih organa javne uprave (drzavne uprave i dr organa koje vrse javna ovlascenja)
prilikom primene materijalnih zakona na konkretne slucajeve pri donosenju upravnih akata.

Posebni upravni postupci

kao odstupanja od opsteg upravnog postupka sadrze posebna pravila

postupanja pri donosenju upravnih akata. Poseban upravni postupak regulise nadleznost upravnih
organa i organizacija, koje imaju javna ovlacenja, u pogledu radnji, upravnih akata i rokova u
postupku, ali samo za odredjenu vrstu organa.

Na odnos opsteg i posebnih postupaka primenjuje se pravilo rimskog prava po kome

postojanje posebnog zakona iskljucuje primenu opsteg (

lex specialis derogat legi generali

) sto

znaci da ce se ukoliko postoje dva zakona prvo primeniti onaj koji tu situaciju regulise na
poseban nacin, pa kasnije i eventualno onaj koji tu istu situaciju regulise na opsti nacin. Opsti
upravni postupak u odnosu na posebne upravne postupke ima dopunski (supsidijarni) karakter.
Drugim recima, ukoliko postoji i opsti i posebni zakon u odredjenoj materiji primenjavace se
posebni. Medjutim, ako posebnim zakonom neko pitanje nije regulisano, primenjivace se opsti
kao supsidijarni, tj. dopunski.

Pravila opsteg upravnog postupka su po pravilu sadrzana u jednom opstem procesnom

zakonu (ZUP), dok su pravila posebnog upravnog postupka pre svega sadrzana u odgovarajucim
materijalnim zakonima. (npr. Pravila posebnog upravno-carinskog postupka u Zakonu o
carinama..)

87. VAZENJE ZAKONA O OPSTEM UPRAVNOM POSTUPKU

Upravni postupak je regulisan Zakonom opstem upravnom postupku (ZUP), ali i brojnim

drugim zakonima koji regulisu nacini vrsenja uprave u posebnim situacijama, tzv. posebni
upravni postupak. Odnos zakona o opstem upravnom postupku i zakona o posebnim upravnim
postupcima je zasnovan na principu supsidijarnosti. To znaci da ukoliko postoje oba zakona prvo
ce se primeniti zakon koji regulise poseban postupak pa tek onda ZUP.

Formalna zakonitost

obuhvata: a)

nadleznost

tj. upravni akt je zakonit samo ako ga je doneo

nadlezni organ; b

) postupak

tj.upravni akt je zakonit samo ako je njegovom donosenju prethodio

zakonom propisan postupak i v)

forma akta

tj. upravni akt je zakonit samo ako je donet u

zakonom propisanoj formi. U suprotnom, ako nije ispunjen bilo koji od navedenih uslova, akt je
nezakonit. Osnovni cilj ZUP-a je da osigura formalnu zakonitost upravnih akata i postupka u
kojem se donose.

Nacelo transparentnosti (javnosti)-

podrazumeva obavezu organa uprave i institucije koje

imaju javna ovlascenja da svakom fizickom i pravnom licu obezbede pravo pristupa
informacijama u skladu sa Zakonom o slobodi pristupa informacijama od javnog znacaja.
Radnje koje obavljaju javni sluzbenici moraju biti otvorene, dostupne upoznavanju i
preispitivanju. Otvorenost i transparentnost su preduslovi za vladavinu prava i odgovornost
uprave, ali i za izgradnju odnosa sigurnosti i poverenja gradjana prema javnoj upravi.

Nacelo zastite legitimnih ocekivanja-

postupanje nosioca upravnih ovlascenja, pri

donosenju upravnih akata, strankama mora ulivati sigurnost i ne sme izneveriti njihova legitimna
ocekivanja. Sustina ovog principa je tzv. konzistentnost u donosenju odluka od strane uprave.
Postojane, stalnosti upravnog odlucivanja daje pouzdanost i utemeljuje legitimna ocekivanja
gradjana. To znaci da se gradjanima pravnim propisima mora priznati procesno pravo na zastitu
njihovih legitimnih ocekivanja.

90. NACELO ZASTITE PRAVA GRADJANA I ZASTITE JAVNOG
INTERESA

Ovo nacelo ukazuje da se u upravnom postupku istovremeno stite i prava gradjana, ali i

javni interes. Zapravo to su dva odvojena principa koja su objedinjena u jedan. Ovi principi
deluju komplementarno i skladno.

Nacelo zastite prava gradjana i zastite javnog interese se moze analizirati sa dva aspekta.

Jedan se odnosi na primenu ovog nacela u slucaju kada se radi o pravima i pravnim interesima
stranke, a u drugom slucaju radi se o obavezama stranke.

1. Pri vodjenju postupka i resavanju u upravnim stvarima, organi koji vode upravni

postupak su duzni da strankama omoguce da sto lakse zastite i ostvare svoja prava i
pravne interese, ali pri tom treba da vodi racuna da ostvarivanje njihovih prava i pravnih
interesane bude na stetu prava i pravnih interesa drugih lica niti u suprotnosti sa zakonom
utvrdjenim javnim interesima. Drugo, kad ovlasceno sluzbeno lice, s obzirom na
postojece cinjenicno stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi ucesnik u postupku ima
osnova za ostvarivanje nekog prava ili pravnog interesa upozorice ih na to.

2. Ako se na osnovu zakona strankama i drugim ucesnicima u postupku nalazu obaveze,

pema njima ce se primenjivati mere predvidjene propisima koje su za njih povoljnije, ali
pod uslovom da se takvim merama postize cilj zakona.

Javni interes kao pravnu kategoriju treba razlikovati od opsteg interesa koji je pojmovno vise
socioloskog karaktera. Dok je javni interes uzi od opsteg interesa i cini njegov sastavni deo, dotle
je drzavni interes deo javnog interesa koji se u tom drzavnom interesu ostvaruje.

91. NACELO EKONOMICNOSTI I I EFIKASNOSTI UPRAVNOG
POSTUPKA I NACELO OFICIJELNOSTI

Nacelo ekonomicnosti postupka-

Postupak se mora voditi bez odugovlacenja (vreme) i sa

sto manje troskova za stranku i druge ucesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi

potrebni za pravilno i potpuno utvrdjivanje cinjenicnog stanja i za donosenje zakonitog i
pravilnog resenja. Kod ovog nacela bitna su dva faktora: brzina i vreme.
Ovo nacelo ima dvostruki cilj: da se troskovi postupka svedu na razumnu meru i da postupak
bude brz i jednostavan. Medjutim, ne sme se dovesti u pitanje postovanje drugih procesnih
nacela, a u prvom redu nacela zakonitosti i nacela istine.

Nacelo efikasnosti-

organi koji vode postupak duzni su da obezbede uspesno i kvalitetno

ostvarivanje i zastitu prava i pravnih interesa fizickih, pravnih lica i drugih stranaka.
Nepostovanje nacela efikasnosti ne povlaci nikakve direktne sankcije prema sluzbenim licima,
niti stranke. Nacelo efikasnosti kao posebno nacelo, proizilazi iz nacela zakonitosti. Nacelo
ekonomicnosti, efikasnosti i efektivnosti poznata su u savremenoj nauci upravnog prava kao tri
nacela. Efikasnost u generalnom smmislu treba shvatiti kao istinski radni ucinak koji se postize
izvrsenjem pojedinih radnji, a meri se prema tome, da li je tom radnjom realizovan postavljeni
cilj. Efikasnost sazeto shvacena oznacava kvalitet, obuhvata i efektivnost, pa i ekspeditivnost.

Nacelo oficijelnosti-

sustina nacela oficijelnosti ogleda se u tome da upravni postupak

uvek pokrece organ, nezavisno od toga ko je tu procesnopravnu radnju inicirao-stranka ili organ.

92. NACELO MATERIJALNE ISTINE I ISTRAZNO NACELO

Nacelo materijlne istine

minju se dve istine-materijalna i formalna (zakonska) istina.

Formalna ili zakonska istina

znaci da se zakonom unapred i nezavisno od konkretnog slucaja

sluzbenom licu odredjuje kada se ima smatrati da je utvrdjena istina, bez obzira na njegovo
uvernje da li je istina zaista i utvrdjena. Npr. identican iskaz dva svedoka imao se smatrati
istinitim. Ovaj princip formalne istine vise nije prisutan u procesnom pravu, odnosno javlja se
izuzetno i to u nekim sporednim postupcima, kada treba npr, u nedostatku drugih dokaznih
sredstava.

Materijalna istina

znaci da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve cinjenice i

okolnosti koje su od znacaja za donosenje zakonitog i pravilnog resenja. ZUP-om nije iskljucena
mogucnost odstupanja od nacela istine.

Takav slucaj postoji kada se radi o

kontradiktornim upravnim stvarima,

tj. kada se

izmedju stranaka koje istupaju sa suprotnim interesima zakljuci poravnanje (nagodba).
Do odstupanja takodje moze doci i ukoliko se u postupku kao dokazna sredstva koriste javne
isprave. Konacno, do odstupanja od nacela materijalne istine moze doci i u vezi sa primenom
pravnog nacela-

zabrane reformatio in peius

tj. izmene prvostepenog resenja na stetu stranke

od strane drugostepenog organa u postupku resavanja po zalbi. Po zalbi stranke ili ovlascenog
organa, ponistava se resenje zasnovano na cinjenicama koje su nepotpuno ili pogresno
utvrdjene. Konacno resenje u upravnom postupku pa cak i pravosnazno, moze se izmeniti,
ukinuti ili ponistiti ponavljanjem postupka ako je zasnovano na netacnim ili nedovoljno
utvrdjenim cinjenicama.

Istrazno nacelo

-je specijalan vid nacela oficijelnosti. Sprovodi se tako sto je organ koji resava odredjenu
upravnu stvar glavni inicijator, upravljac i koordinator radnji koje se vrse u toku postupka.
Medjutim, u upravnom postupku prilikom utvrdjivanja cinjenicnog stanja i upotrebe pojedinih
dokaznih sredstava zastupljena su oba procesno pravna nacela i istrazno i raspravno nacelo. Pri
tome, istrazno ili inkviziciono nacelo ima veci znacaj.

upravnih stvari.

Ovlasceno sluzbeno lice samostalno utvrdjuje cinjenice i okolnosti i na osnovu

utvrdjenih cinjenica i okolnosti primenjuje propise na konkretan slucaj.
Nacelo samostalnosti iskljucuje mogucnost uticaja u konkretnom slucaju, ali ipak dopusta
mogucnost uticaja visih instanci na nize koje resavaju upravne stvari, ali samo u opstim
situacijama, samo na osnovu opstih akata.
Sustina nacela samostalnosti ogleda se u tome da organima uprave niko ne moze izdavati
nikakve naloge i zapovesti u pogledu njihovog rada, odnosno da svoje radnje i akte moraju
preduzimati i donositi neutralno, kvalifikovano i odgovorno, bez ikakvog spoljnog uticaja i
pritiska.

Nacelo dvostepenosti u resavanju (pravo na zalbu)

Pravo na zalbu je ne samo osnovno nacelo u upravnom postupku vec i opste ustavno nacelo.
Svakome je zajamceno pravo na zalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se resava o
njegovom pravu ili na zakonu zasnovanom intereseu.
Protiv resenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na zalbu. Upravni postupak je
organizovan tako da se odvija u dva nivoa, kao prvostepeni postupak, koji je redovan i
obaveznog karaktera i kao drugostepeni postupak ili postupak po zalbi, koji je neobaveznog
karaktera.

Nacelo dvostepenosti ima izuzetke jer se zakonom (javi interes) moze propisati da u

pojedinim upravnim stvarima zalba nije dopustena. Protiv resenja donetog u drugom stepenu
zalba nije dopustena. Drugostepeno resenje se ne moze napadati zalbom. Dakle, resenje koje je
doneseno po zalbi je

konacno.

96. NACELO KONACNOSTI, PRAVOSNAZNOSTI RESENJA I PRAVNE
SIGURNOSTI

Resenje protiv koga se ne moze izjaviti zalba je konacno resenje. Konacnim resenjem se

upravni postupak dovodi do samog kraja. Resenje protiv koga sene moze izjaviti zalba niti
pokrenuti upravni spor je pravosnazno resenje.

Konacno i pravosnazno resenje kojim je stranka stekla odredjena prava, odnosno kojim

su stranci odredjene neke obaveze moze se ponistiti, ukinuti ili izmeniti samo u slucajevima koji
su predvidjeni zakonom (vanredni pravni lekovi).
Treba praviti razliku izmedju formalne (procesne) i materijalne pravosnaznosti.

Procesna pravosnaznost

se posmatra sa aspekta stranke i znaci da stranka ne moze

upotrebiti ni zalbu, ni tuzbu protiv pravosnaznog upravnog akta. Formalna pravosnaznost vezuje
stranku u smislu da ona vise

moze koristiti redovna pravna

sredstva u upravnom postupku

(zalbu),

niti pokrenuti upravni spor

(tuzbu).

Materijalna pravosnaznost

se posmatra sa aspekta

organa

, donosioca akta i znaci da