UPRAVNO PRAVO
Definicija po Zakonu o upravnim sporovima
–
Upravni akt je akt kojim državni organ ili organizacija koja raspolaže javnim ovlašćenjima rešava o nekom
pravu, obavezi ili pravnom interesu određenog pojedinca ili PL u kakvoj pravnoj stvari.
Osnova obelezja:
-
Konkretnost
– upravni akt se odnosi na konkretnu pravnu situaciju.
-
Autoritativnost
– autoritativnost u smislu prinudnosti i namentanja određenog ponašnja postoji kod upravnih
akata kojima se utvrđuju i nameću pravne obaveze (dužnosti).
-
Jednostranost
– jedna strana u pravnom odnosu određuje prava i obaveze druge strane.
-
Pravno dejstvo
– upravni akt proizvodi neposredne promene u odnosi na pravni poredak.
-
Zasnovanost na zakonu
– donošenje upravnog akta moguće je samo ukoliko postoji zakonski osnov za to.
-
Izvršnost
– upravni akt kojim se utvrđuju obaveze za stranku mogu prinudno izvršiti (npr. poreska obaveza).
-
Upravna stvar
– upravni akti se izdaju povodom donošenja upravnih odluka.
VRSTE UPRAVNIH AKATA
Pozitivni i negativni
-
Pozitivni UA
- kojim se proizvodi neka promena u pravnom poretku: stvaranje nove pravne situacije, menjanje
postojeće pravne situacije i ukidanje postojeće pravne situacije.
-
Negativni UA
- kojim se odbija promena u pravnom poretku, iz kojeg izvire namera održavanja postojećeg
stanja. Negativnim UA niti se stiču neka prava, niti se nameću neke obaveze.
Konstitutivni i deklarativni
-
Konstitutivni UA
- sam po sebi stvara (menja ili ukida) neku pravnu situaciju. Donose se po sl. dužnosti ili po
zahtevu stranke.
-
Deklarativni UA
- sam po sebi ne stvara novu pravnu situaciju, već samo konstatuje (utvrđuje) ispunjenje
zakonskih uslova da je nastala nova pravna situacija. Deklarativni se uvek donose po sl. dužnosti, i to po sili
zakona
Vezani i slobodni
-
Vezani UA
- kod kojeg je zakonom unapred određeno kada se ima doneti i kakva mora biti njegova sadržina
(
npr. donošenje akta o prestanku vojne službe po sili zakona
).
-
Slobodni
- kod kojeg je donosilac zakonom ovlašćen da po svojoj slobodnoj oceni, u konkretnom slučaju odredi
da li će uopšte doneti UA, i ako ga donese, kakva će biti njegova sadržina (
npr. akt o prijemu u državljanstvo
).
Jednostavni i zbirni
-
Jednostavni
- koji donosi jedan ovlašćeni donosilac.
-
Zbirni
- u čijem donošenju učestvuju 2 ili više ovlašćenih donosilaca. Za zbirni je karakteristično da svi učesnici
u njegovom donošenju žele isti pravni efekat.
Formalni i neformalni
-
Formalni
- donosi se na osnovu propisanog postupka donošenja upravnih akata (
upravnog postupka
) u pismenoj
formi (
npr.rešenja
) i sa odgovarajućim sastavnim delovima (
npr.uvod, dispozitiv, obrazloženje, pouka o
pravnom leku itd.
). Ovoj grupi pripadaju sva pismena rešenja.
-
Neformalni
- ne donosi se na osnovu strogo sprovedene procedure, nema pismenu formu i koji često nema sve
sastavne delove (
npr. usmena rešenja - koja se donose u slučaju hitnosti
).
1
Trajni i trenutni (ograničeni)
-
UA sa trajnim vremenskim dejstvom
- stvara trajne pravne situacije, u smislu da proizvodi pravno dejstvo sve
dok se ono izričito ne ukine (
npr.vozačka dozvola, dozvola za nošenje oružja
).
-
UA sa ograničenim vremenskim dejstvom
- ne stvara trajne pravne situacije i ima ograničeno pravno dejstvo, u
smislu da se njegovi pravni efekti koriste jednokratnim izvršenjem njegove sadržine (
npr.akt o odobravanju
javnog skupa
).
UA po sl. dužnosti i UA po zahtevu stranke
-
UA koji se donosi po sl. dužnosti
- donosi se kada je organu uprave zakonom određeno da radi ostvarivanja
javnog interesa mora doneti UA (
npr. kada se mora utvrditi porez nekom licu
).
-
UA koji se donosi po zahtevu stranke
- donosi se povodom zahteva stranke organu uprave da joj se izda neki
UA (
npr.zahtev za priznavanje prava na dečiji dohodak
).
Rešenja i zaključci
-
Rešenje
- UA kojim se odlučuje o upravnoj stvari, tj. o priznavanju konkretnog prava ili utvrđivanju konkretne
obaveze nekog lica u pojedinačnom slučaju.
-
Zaključak
- akt kojim se odlučuje o pitanjima vezanim za postupak donošenja upravnog akta.
Pogrešni upravni akti i njihovo uklanjanje
-
Pogrešan UA je opšti naziv za svaki UA koji sadrži bilo kakav nedostatak (manu). Postoji pravna pretpostavka
da su UA u trenutku njihovog donošenja pravno perfektni. Nedostatak UA će se utvrđivati i otklanjati samo
ukoliko neko to traži (
s tim što postoji obaveza drž. organa da po sl. dužnosti vode računa da li postoji neki UA
sa greškom i da ga uklone iz pravnog poretka
).
Pogrešni upravni akti mogu biti
: neispravni i protivpravni, nezakoniti i necelishodni, rušljivi i ništavi.
Neispravan - sadrži grešku tehničkog karaktera. Ove greške se najčešće javljaju kao greške u pisanju i računanju
(
pogrešno napisano ime, otkucan pogrešan broj
). Otklanjaju se tako što postoji obaveza donošenja posebnog akta o
ispravci, koji čini sastavni deo UA koji sadrži grešku.
Neuredni - ne sadrže faktičku grešku, ali postoje okolnosti koje ih čine neupotrebljivim (
loša kopijai, pocepan
).
Protivpravan - sadrži grešku pravnog karaktera (u samoj volji).
Nezakoniti - sadrži pravnu grešku koja je neposredno protivna zakonu ili drugom propisu koji je zasnovan na zakonu.
Protiv ovoga se može iskoristiti žalba u UP i tužba u upravnom sporu.
Necelishodan - sadrži pravnu grešku koja nije neposredno protivna zakonu, ali koja je suprotna javnom interesu.
Necelishodnost znači da slobodna ocena nije pravilno upotrebljena. Protiv ovoga se može upotrebiti samo žalba u UP.
Pravno nepostojeći UA - akt koji je donelo lice koje nije ovlašćeno za njegovo donošenje.
Rušljivi - sadrži lakšu povredu zakona ili drugog propisa koji je zasnovan na zakonu.
Ništavi - sadrži tešku povredu zakona ili drugog propisa koji je zasnovan na zakonu. Za razliku od rušljivih, ništavi
nikada ne mogu konvalidirati.
Uklanjanje pogrešnih UA
– Svaki pogrešan UA mora biti uklonjen bez obzira na to koju vrstu nedostatka sadrži. Za to
se koriste odgovarajuća pravna sredstava (pravni lekovi) - žalba u UP i tužba u upravnom sporu. U tehničkom smislu
uklanjanje pogrešnih UA vrši se tako što se donosi novi UA kojim se van pravne snage stavlja dejstvo akta koji se ima
ukloniti.
Uklanjanje pogrešnih UA može imati sledeće modalitete: poništavanje, ukidanje, menjanje i oglašavanje ništavim.
2
Upravni nadzor
- Oblik pravnog nadzora koji vrsi drzavna uprava unutar sebe ili nad imaocima javnih ovlascenja u vrsenju poverenih
poslova ili nad FL i PL.
- Da bi subjekti javne uprave mogli da vrse upravni nadzor moraju biti ovlasceni zakonom.
- UN regulisan je Zakonom o drzavnoj upravi i posebnim propisima. On moze imati preventivni i represivni karakter.
- Tokom UN sprovodi se pravno uredjena delatnost proveravanja pravilnosti (zakonitosti i celishodnosti) akata i radnji
kontrolisanih subjekata. Sprovode ga organi drzavne uprave – ministarstva, njihove podrucne organizacione jedinice ili
inspektorati kao specijalizovani organi u sastavu ministarstva.
- Oblici upravnog nadzora:
1. Drzavni
– vrse organi drzavne uprave i nedrzavni – vrse imaoci javnih ovlascenja
2. Unutrasnji
– organi drzavne uprave vrse nad drugim organima drzavne uprave i imaocima javnih ovlascenja u
vrsenju poverenih poslova drzavne uprave i spoljasnji – inspekcijski nadzor u odnosu na vrsioce razlicitih nedrzavnih,
odnosno neautoritativnih aktivnosti tj. Nad FL i PL.
3. Upravna kontrola uprave
– unutrasnji upravni nazor i inspekcijski nadzor – vrse ga ministrastva preko inspektora ili
drugih ovlascenih lica u skladu sa zakonom (komunalna, sanitarna, trzisna, saobracajna, inspekcija rada, veterinarska,
urbanisticka,... inspektor je samostalan u radu u granicama ovlascenja utvrdjenih zakonom i drugim propisima i za svoj
rad je licno odgovoran.
Pojam i vrste upravnog postupka
-
UP
- postupak donošenja UA - proceduralna pravna pravila koja se primenjuju u vezi sa donošenjem odluka u
upravnim stvarima.
- Propisi u UP sadrze pravila koja regulisu forme radnji i donosenje UA. Propisi o UP imaju za cilj da obezbede
pravilnu primenu materijalno-pravnih propisa kojima su regulisane pojedine upravne materije.
- UPP obuhvata sledece postupke:
1. Prvostepeni UP – UP u prvom stepenu
2. Drugostepeni UP – postupak po zalbi
3. Postupak po vanrednim upravnopravnim sredstvima
4. Upravni izvrsni postupak – postupak izvrsenja UA, administrativno izvrsenje.
- Opšti
UP podrazumeva jedinstvena opšta pravila upravnog postupanja u procesu donošenja upravnih akata, uredjen
je Zakonom o opstem UP
- Poseban
UP podrazumeva posebna pravila upravnog postupanja u procesu donošenja upravnih akata. Primenjuje se u
slucaju kada se ne mogu primeniti propisi opsteg UP. Poseban UP predstavlja odstupanje od opšteg UP. Odredbe
zakona kojima se zbg specificne prirode upravnih stvari u pojedinim uravnim oblastima propiuju neophodna odstupanja
od parvila opsteg UP moraju biti u saglasnosti s osnovnim nacelima utvrdjenim Zakonom o OUP.
- Opsti UP u odnosu na posebne UP ima dopunki (supsidijarni) karakter – sto znaci da se odredbe ZOUP primenjuju
kada ne postoje propisi o posebnim vrstama postupka ili u onim pitanjima koja nisu regulisana odredbama propisa o
posebnim UP.
UP prema Zakonu o opštem UP RS
- ZUP se protežu 2 osnovne ideje: stroga zakonitost i zaštita prava i pravnih interesa stranaka.
- Osnovni cilj ZUP je da osigura formalnu zakonitost UA, kao i postupka u kojem se donose.
- Zajedno sa uslovom materijalne zakonitosti, UA mora ispunjavati i uslove formalne zakonitosti. Formalna zakonitost
UA posebno mora istovremeno obuhvatiti i sledeće momente:
a) nadležnost – (
UA je zakonit samo ako ga je doneo nadležni organ
)
b) postupak – (
UA je zakonit samo ako je njegovom donošenju prethodio zakonom propisan postupak
)
c) forma akta – (
UA je zakonit samo ako je donet u formi koja je propisana zakonom
)
4
Osnovna načela opšteg UP
- Načelo
zakonitosti
- podrazumeva materijalnopravnu (
da je pravilno primenjen materijalni zakon
) i formalnopravnu
(
da su poštovana proceduralna zakonska pravila u pogledu nadležnosti, postupka i forme akta
) zakonitost UA.
- Načelo
efikasnosti
- podrazumeva obavezu onih koji vode postupak da obezbede uspešno i kvalitetno ostvarivanje i
zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica, ili drugih stranaka.
- Načelo
ekonomičnosti
- podrazumeva da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za
stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja
i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.
- Načelo
zaštite prava građana
i
zaštite javnog interesa
– ZUP propisuje da se po sl. dužnosti mora voditi računa da
se stranci omoguće ostvarenje i zaštita njenih prava i interesa u UP. Pri tom, naravno treba voditi računa da ostvarenje
njihovih prava ne bude na štetu prava drugih lica niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima.
- Načelo
pružanja pomoći stranci
– organ koji vodi postupak staraće se da neznanje i neukost stranke i drugih
učesnika u UP ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju. Sl. lice koje vodi UP dužno je upozori stranku i
druge učesnike UP, na njihova prava u UP, i da im ukaže na pravne posledice preduzimanja određenih radnji ili
njihovog propuštanja.
- Načelo
upotrebe jezika i pisma u postupku
– postupak se vodi na srpskom jeziku uz upotrebu ćiriličnog pisma
(
može i latiničnog, u skladu sa zakonom
). Na područjima u kojima je u sl. upotrebi i jezik određene nacionalne manjine,
postupak se vodi na jeziku te manjine uz upotrebu njihovog pisma. Ako se postupak ne vodi na jeziku stranke, odnosno
drugih učesnika u postupku, obezbediće im se tumač za prevođenje toka postupka na njihov jezik. Neznanje jezika na
kojem se postupak vodi, ne sme biti smetnja za ostvarivanje i zaštitu ljudskih i manjinskih prava.
- Načelo
saslušanja stranke
– pre donošenja rešenja stranci se mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i
okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja. Rešenje se može doneti bez prethodnog saslušanja stranke samo u
slučajevima u kojima je to zakonom dopušteno.
- Načelo
slobodne ocene dokaza
– koje će se činjenice uzeti kao dokazane, odlučuje OSL po svom uverenju, na
osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno. Dokazna snaga javnih isprava jača je u
odnosu na sva ostala dokazna sredstva (
npr. izkaz svedoka, izjava stranke, mišljenje veštaka...
).
- Načelo
samostalnosti u rešavanju
- podrazumeva da su organi uprave koji rešavaju upravne stvari dužni da se
pridržavaju zakona i da nisu obavezni da uvažavaju konkretne intervencije i naloge hijerarhijski viših instanci. OSL
samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti i na osnovu utvrđenog primenjuje propise na konkretan slučaj.
-
Načelo
dvostepenosti u rešavanju
– protiv rešenja donetog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu. Rešenje
koje se donosi po žalbi je konačno, što znači da se protiv rešenja donetog po žalbi ne može izjaviti nova žalba (
znači
nema žalbe na drugostepeno rešenje
).
- Načelo
pravosnažnosti
– Materijalna pravosnažnost vezuje organ u smislu da ne može izmeniti svoje rešenje ni u
korist, a naročito ne na štetu stranke, dok formalna pravosnažnost vezuje stranku u smislu da više ne može koristiti
redovna pravna sredstva u UP, niti pokrenuti upravni spor. Pravosnažnost stiču samo pozitivni UA (
akti kojima je
priznato neko pravo ili utvrđena obaveza
), dok negativni ne stiču (
rešenja o odbijanju zahteva stranke
).
Ucesnici u UP
- Obavezni: organ koji vodi UP i stranke i njihovi zastupnici odnosno punomocnici.
- Posebni: JT i javni pravobranilac – zastupaju drustvene interese.
- Eventualni: mogu se pojaviti svedoci, vestaci i tumaci.
5
