1. Pojam i značenje pojma uprava

Uprava ima višestruko značenje, kako u svakodnevnom govoru, tako i u stručnoj i drugoj
literaturi. U ranijem jugoslovenskom pravu riječi „uprava“ i „administracija“
upotrebljavane su kao sinonimi da bi u kasnijoj fazi pojam administracija dobio značenje
profesionalnog službenog aparata ili posebne stručne i tehničke službe.
Pravna nauka, a posebno nauka upravnog prava, prihvatile su dva osnovna značenja
pojma uprave:

1) značenje uprave se određuje po osnovu KO vrši poslove uprave, tj.

prema subjektima

2) značenje uprave odredjuje se prema kriteriju ŠTA, odnosi se na funkciju,

djelatnost i krug poslova koji vrše ti subjekti

2. Uprava u organizacionom smislu

Uprava u organizacionom smislu se određuje sa stanovišta subjekata koji je vrši, dakle to
je određena vrsta subjekata (organa i organizacija) ovlaštenih za vršenje upravne
djelatnosti u okviru i van okvira državne organizacione strukture. Ona se djeli na:

a) upravu u organskom smislu (državnu upravu)
b) javnu upravu

Subjekti

državne uprave

su isključivo džavni organi i organizacije odnosno državni

upravni aparat. Krug državnih organa određuje se pozitivno-pravnim propisima, dakle
ustavom ili zakonima, aktima najveće pravne snage.
Pojam

javne uprave

ima znatno šire značenje od pojma državne uprave, naime on pored

organa državne uprave obuhvata i organe koje imaju javna ovlašćenja, to su upravni
organi lokalne samouprave i teritorijalne jedinice, javna preduzeća i ustanove. Ova teorija
se uglavnom primjenjuje i potiče iz anglo-saxonskog prava i njihove dualističke podjele
prava na javno i privatno.

3. Funkcionalni pojam uprave u formalnom smislu

Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu podrazumijeva
odredjivanje njenih formalnih obilježja, dakle:

organi i organizacije koji ulaze u sastav uprave (to su inokosni a ne kolegijalni
organi, postoji princip zavisnosti organa uprave i njegovih službenika,
hijerarhijski odnosi medju organima uprave a i unutar organa; uprava je
podredjena i usko vezana sa vladom)

način rada

forme akata koji se donose u vršenju upravnih djelatnosti (forma je slobodnijeg
tipa od sudskih akata, pogotovo u pogledu obrazloženja)

način vršenja kontrole rada uprave (unutrašnja, od strane viših organa uprave i
vanjska od strane parlamenta, vlade, sudova)

4. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu

-ovo određivanje polazi od sadržinskih odnosno unutrašnjih obilježja upravne djelatnosti,
i postoji sporenje oko određivanja sadržine, samim tim i više pristupa ovom problemu:
1) NEGATIVNO ODREĐIVANJE (njemačka pravna misao) crpi svoju osnovu iz načela
podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, pa s toga upravu čine one vrste državnih
aktivnosti koje se nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva, tj. svi oni poslovi koji ne
pripadaju   sudskoj   i   zakonodavnoj   vlasti   pripadaju   upravi.   Takođe   se   smatralo   da   je
nemoguće razdvojiti upravnu i sudsku funkciju, jer obe izvršavaju zakone i primjenjuju
ih na pojedinačnim životnim situacijama, s tim što sudovi treba da primjenjuju zakone
isključivo na spornim životnim situacijama, a sudski krug poslova je nešto širi od toga,
npr. registracija preduzeća, proglešenje nestalog lica umrlim i slč.
2)   POZITIVNO   ODREĐIVANJE   se   zasniva   na   raznovrsnosti   upravnih   djelatnosti   i
aktivnosti,   pa   tu   izdvajamo

upravu kao jednu od funkcija državne vlasti i javnu

službu.

Vršenje državne vlasti je tradicionalni pristup određivanja upravne djelatnosti u kojem
ona   predstavlja   isključivo   autoratitvni   pristup,   tj.   autoritativna   primjena   primarne
dispozicije.   Dakle,   uprava   istupa   sa   pozicije   državne   vlasti   čija   je   sadržina   primjena
propisa u pojedinačnim vanspornim situacijama, tj. izvode primarnu dispoziciju koja je
pojedinačna i primjenjuje se na taj pojedinačni slučaj iz opšte zakonske dispozicije.
Određivanje i shvatanje uprave kao javne službe nastalo je početkom XX vijeka kao
posljedica pojačane i povećane državne intervencije u društvenom životu. Tvorac teorije
javnih službi smatra se Leon Digi koji u duhu solidarističke teorije o državi i društvu
( njegovo djelo „Preobražaj javnog prava“) zastupa stanovište da je osnovni zadatak
države   vršenje   javnih   službi   kao   što   je   obrazovanje,   zdravstvo,   socijalno   osiguranje,
promet, komunalne službe, saobraćaj i slč. Slična teoriji o javnim službama je teorija
uprave kao stvaralačko-praktična državna djelatnost, koja se javila u Njemačkoj i javlja
se istovremeno sa teorijom o javnim službama u Francuskoj.
Što se tiče uprave u našoj teoriji, neki teoritačari zastupaju teoriju uprave kao funkcije
državne vlasti (Zoran Tomić), a neki su pristalice teorije javne službe (Stevan Ilić)

Ova sporenja oko sadržine su bitna da bi se utvrdilo i koje norme ulaze u sastav uprave.

5. Pozitivno-pravni pojam uprave

Za razliku od teorijskog pojma uprave koji polazi od spoznaje nauke, pozitivno-pravni
pojam uprave određuje taj pojam oslanjajući se na važeće propise (ustav i zakon) u
određenoj državnoj zajednici.

Centralna vlast je slaba, narušena stalnim partikularizmom i sukobima između vladara te
crkve i plemstva. Dakle to su staleške monarhije sa jakom lokalnom vlašću feudalaca.
Sa razvojem centralne vlasti i apsolutnih monarhija u XIV i XV vijeku,   razvija se i
državna uprava pod jakom kontrolom vladara (vojska i policija). U tom periodu stvaraju
se   i   začeci   lokalne   samouprave,   nastankom   autonomnih   oblasti   i   gradova.   Vršenje
upravne službe je povlastica, koju je vladar davao plemstvu. U periodu XV-XVIII vijeka
uprava   lagano   poprima   karakter   profesionalne   službe.     Pruski   kralj   otvara   školu   za
policijsko činovništvo a iz policije se dalje razvijaju svi resori. Prvi resor koji nastaje u
XVIII vijeku jesu spoljni poslovi. U Francuskoj se umjesto porodičnog savjeta formira
državni   savjet   unutar   kojeg   kolazi   do   diferencijacije   poslova   na   pojedina   upravna
područja (vanjski poslovi, vojska, mornarica kolonije i dr.).

kameralistika – začeci nauke o upravljanju, političkim činovnicima...

Na početku vladari se s mnogo opreza i zazora oslanjaju na upravni aparat, što je razlog
da   su   upravne   poslove   uglavnom   povjeravali   kolegiju,   a   ne   pojedincu.   Ustrojstvo
državnog   aparata   zasniva   se   na   hijerarhijskom   principu.   Upravni   aparat   je   isključivo
vezan   za   osobu   vladara   i   nije   podvrgnut   opšteobaveznim   pravnim   normama.   Odnos
uprave i građana obilježava arbitrarnost uprave, što stvara pravnu nesigurnost.

Kapitalističko društvo

Francuska buržoaska revolucija (1789.) označila je definitivan kraj feudalnog društvenog
sistema. Prevladao je nov i napredni kapitalistički društveni sistem. Osnovu tog novog
sistema   čine   privatno   vlastništvo   i   građanin   kao   subjekt   i   izbor   svakog   političkog
legitimiteta. U liberalnom kapitalizmu buržoazija je imala cilj da državni aparat bude što
manji,  da država bude noćni čuvar i da ima minimalan uticaj osim na bezbjednost i slč.
To   su   postigli   u   prvom   redu   političko-pravnom   kontrolom   državne   upravei   pravnim
regulisanjem   njenog   djelovanja.   Političku   kontrolu   vrši   parlament,   a   pravnu,   sudovi
putem posebnog sudskog postupka. Oblikuje se zakonska država u kojoj je uprava vezana
zakonima i odgovara za svoj rad.
Već u drugoj polovini XIX vijeka buržoazija kao klasa postiže svoj vrhunac, a zajedno sa
njom   i   svoj   klasični   kapitalizam,   zasnovan   na   slobodnoj   konkurenciji   i   ličnoj
preduzimljivosti kapitalista. Od tada kapitalizam počinje da se mijenja. Umjesto slobodne
konkurencije javljaju se monopoli koji sve više dominiraju proizvodnjom. Bez jakog
državnog   aparata,   a   u   tom   okviru   i   državne   uprave,   nisu   se   mogle   razriješiti   klasne
suprotnosti koje su se sve više zaoštravale pojavom proleterijata kao nove klase koja
zauzima   sve   istaknutiju   poziciju   na   političkoj   pozornici.   Ponovo   jača   uloga   državne
uprave koja predstavlja glavni oslonac buržoazije u ostvarivanju njenih ciljeva. Izvršna
vlast – egzikutiva dobija široka ovlaštenja (razvoj vlade, širenje ministarstava). Primat
egzikutive nad zakonodavstvom (legislativom) naročito je došao do izražaja (u svom
ekstremnom obliku) u vrijeme imperijalizma (najviši stepen razvoja kapitalizma u koji je
ovaj   prerastao   krajem   XIX   i   početkom   XX   vijeka).   Prisiljeni   nuždom   usljed   ulaska
kapitlističkog   poretka   u   ekonomsku   krizu   parlamenti   svjesno   prepuštaju   egzekutivi,
manje ili više proizvoljno, jedan dio svoje zakonodavne vlasti. Širi se i uslužna djelatnost
države. Izvršna vlast se grana i jača i u II svjetskom ratu prelazi u fašizam.

60. i 70. –ih godina – ekonomske krize zbog cjene nafte, jačanje liberalizma o negaciji
države blagostanja, samim tim i smanjenje moći državne uprave.

Otomanska uprava

Za razliku od zapadnoevropskih država, gdje je feudalac imao određenu autonomiju,
spahije (feudalci) su bile dio državnog aparata time što su ratovali za državu, bili
sultanovi vojnici i bili su plaćeni za to.
Porta- tur. Vlada bila podređena sultanu, sva vlast i svjetovna i duhovna integrisana je u
ličnosti sultana, a drugi u rangu hijerarhijske vlasti bio je veliki vezir.
U XIX vijeku Otomansko carstvo pada u krizu, nema daljnih osvajanja, dio vojske se
otrgnulo i dolazi do čitlučenja. Naime, raja odnosno zavisni seljaci su dio prihoda davali
državi i dio spahiji, a kasnije su morali da daju i dio dahijama koji su nasilno otimali
prihode i to je jedan od glavnih razloga što je došlo do ustanka u Srbiji protiv dahija
(čitluk-spahija).

7. Razvoj uprave u domaćem pravu

Istorijski   posmatrano   tragovi   upravne   djelatnosti   u   našim   krajevima   sežu   daleko   u
prošlost. U tom pogledu vrijedno je spomenuti srednjovjekovnu srpsku državu za vrijeme
Nemanjića, koja se nije mnogo razlikovala od ostalih feudalnih država toga vremena.
Pored  kraljeve uprave koja je  bila  vrlo  razvijena  postojalo  je  više različitih  lokalnih
teritorijalnih jedinica i organa lokalne uprave (vlastelinstva, župe, gradovi). Međutim
organizacije uprave u modernom smislu javlja se u obnovljenoj Srbiji tek ustavom iz
1869.   godine,   tzv.   Namjesničkim   ustavom.   Ovim   ustavom   Srbija   je   bila   ustavna
monarhija. Upravna vlast je bila podvrgnuta zakonodavnoj i sudskoj kontroli.
U Bosni i Hercegovini jača diferencijacija državne strukture nastupa tek okupacijom BiH
od strane Austrougarske, odnosno njenom aneksijom 1908. godine. Tad je BiH imala
svoj sabor i svoju vladu koji su bili pod neposrednom kontrolom austrougarske. 1906.
godine stvaranjem sreskih sudova, odvojena je sudska vlast od upravne.
Nakon   stvaranja   SHS   1918.   godine   donesen   je   Vidovdanski   ustav   (1921.)   kojim   je
propisano da upravnu vlast vrši kralj preko ministara koji stoje na čelu pojedinih organa
državne uprave. Svi sporovi upravnog karaktera rješavani su pred upravnim sudovima na
čijem   čelu   je   stajao   Državni   savjet.   Ministri   su   imali   dvojnu   odgovornost   (kralju   i
skupštini). Po Ustavu iz 1931. godine, Jugoslavija je podjeljena na devet banovina, koje
su imale status upravnih i samoupravnih jedinica, a ban je obavljao poslove državne
uprave. 1939. godine donosi se revizija Septembarskog ustava(iz 1931.) i   Uredba o
Banovini Hrvatskoj koja joj je potvrđivala teritorijalnu autonomiju, i zakonodavnu vlast.
(pored upravne)
1941. okupacija od strane Njemačke
Početak ustavnosti u tzv. Drugoj Jugoslaviji označio je ustav iz 1946. godine koji počiva
na načelu jedinstvena vlasti ili skupštinskom sistemu vlasti. Najviši izvršni i upravni
organ bila je vlada koja je u svojim rukama objedinjavala političke i upravne prerogative.
Postojali su i sekretijati a Izvršno vijeće podređeno skupštini (po ustavu iz 1963. god).
Kasniji ustavi su uglavnom sužavali obim prava i dužnosti federacije u korist federalnih
jedinica.

Upravno-pravni odnos nastaje povodom djelovanja uprave, to su oni odnosi koji nastaju
povodom   vršenja   upravnog   rada.   Glavno   obilježje   upravno-pravnog   odnosa   je
autoritativnost, koje nema kod građansko-pravnog odnosa, zatim:
-   Jedna   strana   u   tom   odnosu   nastupa   za   pozicije   jače   volje   (drž.   organ),   dakle
neravnopravnost subjekata
- Jedna strana je u tom odnosu uvijek državni organ
- Takav odnos je uvijek regulisan imperativnim kogentnim normama             (građansko-
pravni odnos je regulisan dispozitivnim)
- prava i obaveze su u ovom odnosu manje više ličnog neimovinskog karaktera
- Sankcija u upravno pravnom odnosu najčešće pogađa ličnost
- Zaštita prava u upravno-pravnom odnosu se ostvaruje u upravno pravnom postupku i
upravno-pravnom sporu
-Upravno-pravni   postupak   nastaje   kada   upravni   organ   postupa   po   nekom   drugom
materijalnom propisu dok građansko pravni odnos nastaje saglašnošću volja (što nije
slučaj kod upravno-pravnog odnosa koji nastaje jednostranom izjašnjavanju volja)

11. Subjekti upravno-pravnog odnosa

-jedan je uvijek državni organ (u prvom redu su to državni organi uprave, drugi državni
organi i organizacije kjima su zakonom povjerena javna ovlaštenja te drugi nedržavni
subjekti kao što su organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave)
- a drugi fizička i pravna lica (može i naselje, skupština stanara) i neki drugi subjektivitet
koji mogu biti nosioci prava i obaveza.
Subjekat može biti i intervenijent (umetač) = komšijin komšija

12. Nastajanje, sadržina i prestanak upravno-pravnog odnosa

Osnov nastanka svakog upravnog pravnog odnosa je zakonski propis.
Upravno pravni propis može nastati:

1. donošenjem upravnog akta (može biti eksplicitno i implicitno tj. povodom

zahtjeva stranke ili po službenoj dužnosti (kada komšija nije obavješten, da bi
mogao da se žali)

2. neposredno na osnovu zakona (državljanstvo)

Po pravilu, ako je upravni akt donijet po službenoj dužnosti onda se određenom subjektu
u upravno-pravnom odnosu prema kome je akt uperen, nameću neke obaveze (npr.
plaćanje poreza) a ako je donijet po zahtjevu sranke onda se radi o priznanju nekog prava
(npr. pravo na invalidninu).
-implicitno (neredovno) uspostavljanje upravnopravnog odnosa, po službenoj dužnosti je
putem „ćutanja uprave“. Ovdje upravno-pravni odnos nastaje prećutno bez donošenja
pismenog ili usmenog upravnog akta uz zakonsku pretpostavku da je upravni akt donijet.
(npr. ignorisanje zahtjeva stranke (nedonošenje nikakvog akta) u određenom roku uzima
se kao da je upravni akt donijet i da je negativan tj. da je njime odbijen zahtjev stranke,
npr. ako upravni organ ne odgovori na žalbu, smatra se da je ona odbijena)