UPRAVNO PRAVO - SKRIPTA

1.Pojam i značenje pojma uprava

Uprava ima višestruko značenje, kako u svakodnevnom govoru, tako i u stručnoj i drugoj literaturi. U
ranijem jugoslovenskom pravu riječi „uprava“ i „administracija“ upotrebljavane su kao sinonimi da bi u
kasnijoj fazi pojam administracija dobio značenje profesionalnog službenog aparata ili posebne stručne i
tehničke službe.Pravna nauka, a posebno nauka upravnog prava, prihvatile su dva osnovna značenja
pojma uprave:

značenje uprave se određuje po osnovu KO vrši poslove uprave, tj. prema subjektima

značenje uprave odredjuje se prema kriteriju ŠTA, odnosi se na funkciju, djelatnost i krug poslova koji
vrše ti subjekti

2.Uprava u organizacionom smislu

Uprava u organizacionom smislu se određuje sa stanovišta subjekata koji je vrši, dakle to je određena
vrsta subjekata (organa iorganizacija) ovlaštenih za vršenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira
državne organizacione strukture. Ona se djeli na:a)upravu u organskom smislu (državnu upravu) b)javnu
upravuSubjekti

državne uprave

su isključivo džavni organi i organizacije odnosno državni upravni aparat. Krug državnih organaodređuje
se pozitivno-pravnim propisima, dakle ustavom ili zakonima, aktima najveće pravne snage.Pojam

javne uprave

ima znatno šire značenje od pojma državne uprave, naime on pored organa državne uprave obuhvata
iorgane koje imaju javna ovlašćenja, to su upravni organi lokalne samouprave i teritorijalne jedinice,
javna preduzeća i ustanove.Ova teorija se uglavnom primjenjuje i potiče iz anglo-saxonskog prava
i njihove dualističke podjele prava na javno i privatno.

Funkcionalni pojam uprave u formalnom smislu

Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu podrazumijeva odredjivanje njenih
formalnih obilježja, dakle:-organi i organizacije koji ulaze u sastav uprave (to su inokosni a ne kolegijalni

organi, postoji princip zavisnosti organauprave i njegovih službenika, hijerarhijski odnosi medju
organima uprave a i unutar organa; uprava je podredjena i uskovezana sa vladom)-način rada-forme
akata koji se donose u vršenju upravnih djelatnosti (forma je slobodnijeg tipa od sudskih akata, pogotovo
u pogledu obrazloženja)-način vršenja kontrole rada uprave (unutrašnja, od strane viših
organa uprave i vanjska od strane parlamenta, vlade,sudova)

4.Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu

-ovo određivanje polazi od sadržinskih odnosno unutrašnjih obilježja upravne djelatnosti, i postoji
sporenje oko određivanjasadržine, samim tim i više pristupa ovom problemu:1) NEGATIVNO
ODREĐIVANJE (njemačka pravna misao) crpi svoju osnovu iz načela podjele vlasti na zakonodavnu,
izvršnu isudsku, pa s toga upravu čine one vrste državnih aktivnosti koje se nalaze izvan okvira
zakonodavstva i sudstva, tj. svi oni poslovikoji ne pripadaju sudskoj i zakonodavnoj vlasti pripadaju
upravi. Takođe se smatralo da je nemoguće razdvojiti upravnu i sudskufunkciju, jer obe izvršavaju
zakone i primjenjuju ih na pojedinačnim životnim situacijama, s tim što sudovi treba da
primjenjujuzakone isključivo na spornim životnim situacijama, a sudski krug poslova je nešto širi od toga,
npr. registracija preduzeća, proglešenje nestalog lica umrlim i slč.2) POZITIVNO ODREĐIVANJE se zasniva
na raznovrsnosti upravnih djelatnosti i aktivnosti, pa tu izdvajamo

upravu kao jednu od funkcija državne vlasti i javnu službu.

Vršenje državne vlasti je tradicionalni pristup određivanja upravne djelatnosti u kojem ona predstavlja
isključivo autoratitvni pristup, tj. autoritativna primjena primarne dispozicije. Dakle, uprava istupa
sa pozicije državne vlasti čija je
sadržina primjena propisa u pojedinačnim vanspornim situacijama, tj. izvode primarnu dispoziciju koja je
pojedinačna i primjenjuje se na taj pojedinačni slučaj iz opšte zakonske dispozicije.Određivanje i
shvatanje uprave kao javne službe nastalo je početkom XX vijeka kao posljedica pojačane i povećane
državneintervencije u društvenom životu. Tvorac teorije javnih službi smatra se Leon Digi koji u duhu
solidarističke teorije o državi idruštvu ( njegovo djelo „Preobražaj javnog prava“) zastupa stanovište da je
osnovni zadatak države vršenje javnih službi kao što je obrazovanje, zdravstvo, socijalno
osiguranje, promet, komunalne službe, saobraćaj i slč. Slična teoriji o javnim službama jeteorija uprave
kao stvaralačko-praktična državna djelatnost, koja se javila u Njemačkoj i javlja se istovremeno sa
teorijom o javnim službama u Francuskoj.Što se tiče uprave u našoj teoriji, neki teoritačari zastupaju
teoriju uprave kao funkcije državne vlasti (Zoran Tomić), a neki su pristalice teorije javne službe (Stevan
Ilić)Ova sporenja oko sadržine su bitna da bi se utvrdilo i koje norme ulaze u sastav uprave

5.Pozitivno-pravni pojam uprave

Za razliku od teorijskog pojma uprave koji polazi od spoznaje nauke, pozitivno-
pravni pojam uprave određuje taj pojamoslanjajući se na važeće propise (ustav i zakon) u određenoj

službe. Pruski kralj otvara školu za policijsko činovništvo a iz policije se dalje razvijaju svi resori. Prvi resor
kojinastaje u XVIII vijeku jesu spoljni poslovi. U Francuskoj se umjesto porodičnog savjeta formira državni
savjet unutar kojegkolazi do diferencijacije poslova na pojedina upravna područja (vanjski poslovi,
vojska, mornarica kolonije i dr.).-kameralistika – začeci nauke o upravljanju,
političkim činovnicima... Na početku vladari se s mnogo opreza i zazora oslanjaju na upravni aparat, što j
e razlog da su upravne poslove uglavnom povjeravali kolegiju, a ne pojedincu. Ustrojstvo državnog apara
ta zasniva se na hijerarhijskom principu. Upravni aparat jeisključivo vezan za osobu vladara i nije
podvrgnut opšteobaveznim pravnim normama. Odnos uprave i građana obilježavaarbitrarnost
uprave, što stvara pravnu nesigurnost.

Kapitalističko društvo

Francuska buržoaska revolucija (1789.) označila je definitivan kraj feudalnog društvenog sistema.
Prevladao je nov i naprednikapitalistički društveni sistem. Osnovu tog novog sistema čine
privatno vlastništvo i građanin kao subjekt i izbor svakog političkog legitimiteta. U liberalnom kapitalizmu
buržoazija je imala cilj da državni aparat bude što manji, da država bude noćničuvar i da ima minimalan
uticaj osim na bezbjednost i slč. To su postigli u prvom redu političko-pravnom kontrolom
državneupravei pravnim regulisanjem njenog djelovanja. Političku kontrolu vrši parlament, a pravnu,
sudovi putem posebnog sudskog postupka. Oblikuje se zakonska država u kojoj je uprava vezana
zakonima i odgovara za svoj rad.Već u drugoj polovini XIX vijeka buržoazija kao klasa postiže svoj
vrhunac, a zajedno sa njom i svoj klasični kapitalizam,zasnovan na slobodnoj konkurenciji i ličnoj
preduzimljivosti kapitalista. Od tada kapitalizam počinje da se mijenja. Umjestoslobodne konkurencije
javljaju se monopoli koji sve više dominiraju proizvodnjom. Bez jakog državnog aparata, a u tom okviru i

državne uprave, nisu se mogle razriješiti klasne suprotnosti koje su se sve više zaoštravale pojavom
proleterijata kao nove klasekoja zauzima sve istaknutiju poziciju na političkoj pozornici. Ponovo jača
uloga državne uprave koja predstavlja glavni oslonac buržoazije u ostvarivanju njenih ciljeva.
Izvršna vlast – egzikutiva dobija široka ovlaštenja (razvoj vlade, širenje ministarstava).Primat egzikutive
nad zakonodavstvom (legislativom) naročito je došao do izražaja (u svom ekstremnom obliku) u
vrijemeimperijalizma (najviši stepen razvoja kapitalizma u koji je ovaj prerastao krajem XIX i početkom
XX vijeka). Prisiljeni nuždomusljed ulaska kapitlističkog poretka u ekonomsku krizu parlamenti svjesno
prepuštaju egzekutivi, manje ili više proizvoljno, jedandio svoje zakonodavne vlasti. Širi se i uslužna
djelatnost države. Izvršna vlast se grana i jača i u II svjetskom ratu prelazi ufašizam.60. i 70. –ih godina –
ekonomske krize zbog cjene nafte, jačanje liberalizma o negaciji države blagostanja, samim tim i
smanjenjemoći državne uprave.

Otomanska uprava

Za razliku od zapadnoevropskih država, gdje je feudalac imao određenu autonomiju, spahije (feudalci) su
bile dio državnogaparata time što su ratovali za državu, bili sultanovi vojnici i bili su plaćeni za to.Porta-

tur. Vlada bila podređena sultanu, sva vlast i svjetovna i duhovna integrisana je u ličnosti sultana, a drugi
u ranguhijerarhijske vlasti bio je veliki vezir.U XIX vijeku Otomansko carstvo pada u krizu, nema daljnih
osvajanja, dio vojske se otrgnulo i dolazi do čitlučenja. Naime, rajaodnosno zavisni seljaci su dio prihoda
davali državi i dio spahiji, a kasnije su morali da daju i dio dahijama koji su nasilno otimali prihode i to
je jedan od glavnih razloga što je došlo do ustanka u Srbiji protiv dahija (čitluk-spahija).

7.Razvoj uprave u domaćem pravu

Istorijski posmatrano tragovi upravne djelatnosti u našim krajevima sežu daleko u prošlost. U tom
pogledu vrijedno je spomenutisrednjovjekovnu srpsku državu za vrijeme Nemanjića, koja se nije mnogo
razlikovala od ostalih feudalnih država toga vremena.Pored kraljeve uprave koja je bila vrlo razvijena
postojalo je više različitih lokalnih teritorijalnih jedinica i organa lokalne uprave(vlastelinstva, župe,
gradovi). Međutim organizacije uprave u modernom smislu javlja se u obnovljenoj Srbiji tek ustavom
iz1869. godine, tzv. Namjesničkim ustavom. Ovim ustavom Srbija je bila ustavna monarhija. Upravna
vlast je bila podvrgnutazakonodavnoj i sudskoj kontroli.U Bosni i Hercegovini jača diferencijacija državne
strukture nastupa tek okupacijom BiH od strane Austrougarske,
odnosnonjenom aneksijom 1908. godine. Tad je BiH imala svoj sabor i svoju vladu koji su bili pod neposr
ednom kontrolomaustrougarske. 1906. godine stvaranjem sreskih sudova, odvojena je sudska vlast
od upravne. Nakon stvaranja SHS 1918. godine donesen je Vidovdanski ustav (1921.) kojim je
propisano da upravnu vlast vrši kralj prekoministara koji stoje na čelu
pojedinih organa državne uprave. Svi sporovi upravnog karaktera rješavani su pred upravnimsudovima
na čijem čelu je stajao Državni savjet. Ministri su imali dvojnu odgovornost (kralju i skupštini). Po Ustavu
iz 1931.godine, Jugoslavija je podjeljena na devet banovina, koje su imale status upravnih i
samoupravnih jedinica, a ban je obavljao poslove državne uprave. 1939. godine donosi se revizija
Septembarskog ustava(iz 1931.) i Uredba o Banovini Hrvatskoj koja joj je potvrđivala teritorijalnu
autonomiju, i zakonodavnu vlast. (pored upravne)1941. okupacija od strane NjemačkePočetak
ustavnosti u tzv. Drugoj Jugoslaviji označio je ustav iz 1946. godine koji počiva na načelu jedinstvena
vlasti iliskupštinskom sistemu vlasti. Najviši izvršni i upravni organ bila je vlada koja je u svojim rukama
objedinjavala političke iupravne prerogative. Postojali su i sekretijati a Izvršno vijeće podređeno
skupštini (po ustavu iz 1963. god).Kasniji ustavi su uglavnom sužavali obim prava i dužnosti federacije u
korist federalnih jedinica.Uprava u BiH danas je složena, višestepena, odvije se po entitetima RS i FbiH
(kantonalna).

8.Predmet i metod upravnog prava

Predmet upravnog prava definišimo prema pravnim normama koje ulaze u sastav upravnog prava kao
grane prava:1)norme koje regulišu osnivanje i organizaciju uprave (državne i javne uprave)2)norme
postupanja i načina rada uprave (to su one pr. norme koje regulišu upravne odnose)3)norme
koje regulišu kontrolu uprave (upravna i sudska)Metod – upravno pravo kao nauka izučava upravno
pravo kao granu prava. Dominantnu poziciju ima dogmatski metod (egzigeze – tumačenje pravnih
normi), zatim istorijski, socijološki i dr.

9.Upravno pravo u okviru pravnog sistema EU

(npr. plaćanje poreza) a ako je donijet po zahtjevu sranke onda se radi o priznanju nekog prava (npr.
pravo na invalidninu).-implicitno (neredovno) uspostavljanje upravnopravnog odnosa, po službenoj
dužnosti je putem „ćutanja uprave“. Ovdje upravno- pravni odnos nastaje prećutno bez donošenja
pismenog ili usmenog upravnog akta uz zakonsku pretpostavku da je upravni aktdonijet. (npr.
ignorisanje zahtjeva stranke (nedonošenje nikakvog akta) u određenom roku uzima se kao da je upravni
akt donijet ida je negativan tj. da je njime odbijen zahtjev stranke, npr. ako upravni organ ne odgovori na
žalbu, smatra se da je ona odbijena)Sadržina upravno pravnog odnosa: prava i obaveze subjekata, koja
su regulisana pravnom normom. Radi se o uzajamnom odnosugdje pravo jedne strane odgovara
obavezi druge strane i obratno.Prestanak:1.kako nastaje upravnim aktom tako može i prestati2.da
nadležni organ odustane od vođenja postupka tj. jednostrano3.donošenjem novog upravnog akta kojim
se raniji stavlja van snage i uspostavlja novi i nešto drugačiji upravno pravniodnos

donošenjem akta od strane višeg organa5.odricanjem prava6.nemogućnošću ispunjenja (npr. propast
stvari)7.smrću nekog lica

13. Upravno pravo kao dio javnog prava

Po rimskom pravo izvršena je podjela prava na javno i privatno. Javno pravo pokriva sve odnose
koji nastaju između
nosioca javne vlasti i subjekata koji su toj vlasti podložni dok privatno pravo obuhvata sve odnose među
subjektima koji stoje uodnosu ravnopravnosti i koordinacije. Po ovoj podjeli upravno spada u javno
prava, mada se za ovu podjelu smatra da jeneosnovana.

14. Odnos između upravnog i ustavnog prava

Najbliže je ustavnom pravu, njihov odnos je medjusobno prožet. Upravno pravo slijedi opšte principe
i institucije ustavnog prava, koje se odnose na organe državne vlasti, njihovu organizaciju, nadležnost,
način rada, posebno kad su u pitanju izvršnei upravne funkcije vlasti zatim načela ustavnosti i
zakonitosti, načela javnosti, zaštita ljudskih prava i slč.

15. Odnos između upravnog i krivičnog prava

UPRAVNO I KRIVIČNO PRAVO - norme koje regulišu kriv. odgovornost pimjenljive su i na upravno pravo.
Tačke dodiraizmeđu ove dvije grane su u oblasti prekršaja. Prekršajno pravo se još uvijek u mnogim
zemljama shvata kao posebankazneni dio upravnog prava, iako je po svom sadržaju neuporedivo bliže
krivičnom pravu. Uvrštavanje prekršaja u upravno pravo vuče svoje korijene iz policijskih delikata koje je
izricala policija odnosno nadležni organ uprave.

16. Odnos između upravnog i finansijskog prava