1. POJAM I ZNAČENJE POJMA UPRAVA

Upravno pravo je skup pravnih normi koje regulišu (postoje 3 grupe normi):

Organizaciju uprave;

Djelatnost uprave;

Kontrolu uprave.

Kod pokušaja preciznijeg određivanja značenja pojma „uprava“ javljaju se određeni
problemi, jer on ima višestruko značenje kako u svakodnevnom govoru, tako i u stručnoj
i drugoj literaturi. Uprava ima različita značenja u različitim kontekstima, npr uprava
fakulteta. U ranijem jugoslovenskom pravu riječ “uprava“ i od 60-setih godina riječ
„administracija“ upotrebljavale su se jedno vrijeme kao sinonimi (upravljati) da bi u
kasnijoj fazi pojam “administracija“ dobio konotacije profesionalnog službenog aparata
ili posebne tehničke službe.

Upravno pravo kao pravna pojava polazi od dva suštinska pitanja:

1. Ko je uprava? (SUBJEKAT)

2. Šta je uprava? (DJELATNOST)

Pravna nauka, a posebno nauka upravnog prava prihvatila je stanovište prema kojem riječ
„uprava“ ima dva osnovna značenja:

1.Prema jednom, ovim terminom se označava određeni krug subjekata vršilaca (organa) u
okviru državnog aparata, koji se razlikuju od drugih vršilaca državnih aktivnosti po tome
što im je povjerena funkcija uprave

2.Prema drugom, terminom „uprava“ označava se određena vrsta aktivnosti koja se po
nekim svojim specifičnim obilježjima razlikuju od ostalih državnih aktivnosti.

U prvom slučaju dolazimo do pojma uprave u organizacionom smislu, a u drugom
slučaju dolazimo do teorijskog pojma uprave u funkcionalnom smislu.

2. UPRAVA U ORGANIZACIONOM SMISLU (ORGANSKI POJAM I

JAVNA UPRAVA)

Organizacioni pojam podrazumjeva državnu upravu koju vrše ministarstva (u zemljama
koje imaju parlamentarni sistem, koje imaju vladu), zatim vrše organi državne uprave,
agencije, zavodi. Organizacioni pojam podrazumjeva: organski organi državne uprave i
javnu upravu. Određivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu, pokriva
određenu vrstu subjekata (organa državne uprave, organizacija) ovlaštenih za vršenje
upravne djelatnosti u okviru i van okvira državne organizacione strukture. Organizacioni
pojam uprave može se analizirati kroz dva ključna značenja:

uprava u organskom smislu (organi državne uprave)

javna uprava (lokalna samouprava koja može biti politička, teitorijalna, lokalnih
samoupravnih jedinica (opština))

Uprava u organskom smislu

Polazna osnova ovakvom načinu određivanja pojma uprave jesu sami organi državne
uprave, tj.organi i organizacije kojima se povjerava upravna funkcija. Državna vlast se
dijeli na osnovu dvaju osnovnih kriterijuma:

a) organizacionog

, koji implicira diferencijaciju odgovarajućih organizacionih oblika

(nosioca i vršioca političke vlasti), dakle državnih organa na zakonodavne, sudske i
upravne

b) funkcionalnog

, koji se ispoljava kroz trojstvo državnih funkcija, s razlikovanjem

zakonodavne, sudske i upravne funkcije. Za vršenje izvršne, odnosno preciznije, upravne
vlasti, formiraju se posebni državni organi, organi uprave. Osnovna karakteristika ovog
stanovišta je u činjenici što se pojam državne uprave definiše kao ona djelatnost koju vrše
isključivo organi državne uprave. Pored organa uprave postoje i određeni organizacioni
oblici koji se izdvajaju od organa uprave po tome što, iako nemaju određena autoritativna
ovlaštenja, uglavnom obavljaju stručno-tehničke poslove. Ovi organizacioni oblici
pojavljuju se pod terminom „upravne organizacije“. Na osnovu toga proizilazi da upravu
u organskom smislu čine, pored organa uprave i upravne organizacije.

Javna uprava

Osim pojma „državna uprava“ u teoriji se vrlo često koristi izraz “javna uprava“. Ovaj
naziv se zasniva na dualističkoj podjeli pravnog sistem na javno i privatno pravo gdje
javno pravo štiti interese javne vlasti a privatno štiti interese pojedinca. Koristi se za
označavanje:

a) državnih organizacionih oblika, konkretnije stručnog dijela državnog aparata tzv. javne
administracije

b) nedržavnih organizacionih oblika, vršioca upravnih aktivnosti koji se u pravilu
pojavljuju u vidu javnih preduzeća i ustanova

c) stručnog, odnosno upravnog aparata lokalnih samoupravnih jedinica (opština)

Iz navedenog proizilazi da je značenje termina

“javna uprava“

znatno šire od termina

“državna uprava“

, jer obuhvata vršioce upravne aktivnosti kako u okviru državnih

organizacionih struktura tako i vršioce upravnih aktivnosti u okviru stručnog aparata
određenih nedržavnih organizacionih struktura, nalazeći pri tome zajedničku crtu u
obavljanju zadataka od opšteg interesa. Pored toga, kao posebna obilježja subjekata koji
se podvode pod zajednički naziv „javne uprave“ spominju se:

4. FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE U MATERIJALNOM SMISLU

Određivanje pojma uprave u materijalnom smislu polazi od sadržinskih odnosno
unutrašnjih obilježja upravne djelatnosti (šta radi država).

U teoriji razlikujemo više

pristupa. Prvi, prema kojem se pojam uprave u funkcionalnom smislu određuje na

negativan način

i drugi, koji taj pojam određuje na

pozitivan način

Negativno poimanje uprave crpi svoju osnovu iz načela podjele vlasti na zakonodavstvo,
sudstvo i upravu. Oto Majer (Njemačka) „država je sve ono što nije sudstvo i
zakonodvstvo“ Prema ovom stanovištu upravu čine one vrste državnih aktivnosti koje se
nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva. Izloženo shvatanje uprave ne određuje šta
čini upravu, već govori šta nije uprava, čime se ne doprinosi određenju pojma uprave.

U pravnoj nauci je uloženo mnogo napora da se iznađe adekvatno pozitivno definisanje
uprave. Međutim, u tom pogledu nije pronađena opšte prihvatljiva formula. To iz razloga
što uprava obuhvata raznovrsne aktivnosti koje je teško podvesti pod jednu definiciju, a
dijelom zbog toga što ona predstavlja jednu dinamičnu društvenu pojavu koja se stalno
mijenja  i   prevashodno   ovisi   o   pozitivnom  pravu   svake  zemlje.  U  pozitivnom   smislu
definišemo   upravu   kao   državnu   vlast,   odnosno   autoritativno   primjenjivanje   zakona   u
pojedinačnim životnim nespornim situacijama.  U obilju različitih pristupa izdvojićemo
neke koji zaslužuju posebnu pažnju:

- uprava kao jedna od funkcija državne vlasti

- uprava kao djelatnost države koja se dalje diferencira na:

a) upravu kao javnu službu, Digi „Preobražaj javnog prava“ zadovoljenje društvenih
interesa, uslužna djelatnost države,

b) upravu kao stvaralačko-praktičnu državnu djelatnost, usmjerena na zadovoljenje
društvenih, pojedinačnih potreba.

Uprava kao jedna od funkcija državne vlasti

Radi se o shvatanju upravne djelatnosti kao isključivo autoritativne aktivnosti pri čijem se
vršenju koriste prerogativi političke vlasti.

Državni zadaci se ostvaruju izdavanjem

zapovijesti, zabrana i dozvola, te vršenjem prinude

. Pojedinac je potčinjen državi i

ima status podanika bez pravne sigurnosti.

Tek u prvoj polovini 19 vijeka vršenje

državne vlasti se transformiše u pravne funkcije države

Vršenje državne vlasti

povjerava se odgovarajućim državnim organima, ispoljava se u stvaranju i primjeni
prava.

U tom smislu razlikuju se:

- zakonodavstvo (legislativa)

- izvršna funkcija (egzekutiva)

- sudstvo (jurisdikcija)

Vršenjem državne vlasti na pravno regulisan način, osnovne funkcije države dobivaju
karakter pravnih funkcija države koje se razlikuju od ostalih aktivnosti države, po
pravnom režimu kojem su podvrgnute.

5. POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE

Ustav i zakoni nekih zemalja daju pojam uprave i u organizacionom i u funkcionalnom
smislu. U BiH postoji odluka na nivou Ustava, a u RS poslove državne uprave obavljaju
ministarstva i drugi republički organi uprave.

Pozitivno pravni pojam uprave određuje taj pojam oslanjajući se na važeće propise
u određenoj državnoj zajednici.

Ustav BiH kao složene državne zajednice prihvata

princip podjele funkcija zajedničkih nadležnosti. Zakonodavnu funkciju vrši skupština,
izvršnu vrše predsjedništvo i ministarski savjet uključujući i ministarstva u čijim rukama
je političko izvršna i upravna funkcija, dok sudsku vrši ustavni sud.

U organizacijskom smislu pod pojmom

„uprava“

označavaju se

određeni vršioci

organa uprave koji obavljaju određene funkcije

Određivanje pozitivno pravnog pojma uprave u funkcionalnom smislu polazi od poslova i
zadataka koje državna uprava obavlja prema našem važećem pravu. U tom smislu Ustav
RS propisuje da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi
uprave. Oni provode zakone i druge propise i opšte akte narodne skupštine i vlade, kao i
akte predsjednika republike, rješavaju o upravnim stvarima, vrše nadzor kao i druge
poslove utvrđene zakonom o državnoj upravi. Ministarstva obavljaju sledeće poslove:

1) provode zakone, izvršavaju zakone (primjenjuju zakone i druge propise)

2) donošenje podzakonskih akata

3) rješavaju u pojedinačnim upravnim

stvarima

3) vrše

upravni nadzor (inspekcija) i druge poslove utvrđene zakonom

4) Pripremaju zakone

5) obavljaju stručne

i druge

poslove utvrđene zakonom

Iz sklopa poslova kojima je normativno određen okvir djelatnosti državne uprave
proizilazi da su na prvom mjestu istaknuti poslovi izvršavanja zakona, rješavanje o
upravnim stvarima, vršenje upravnog nadzora, što govori da je zakonodavac izuzetnu
pažnju posvetio poslovima autoritativnog karaktera, vršenja državne vlasti.

u rukama i ličnosti sultana (niže je veliki vezir, zatim ljudi pera u administraciji, zatim
ljudi mača u vojnoj upravi, zatim ljudi zakona u državnoj upravi).

Kapitalističko društvo

Francuska buržoaska revolucija 1789.g. označila je definitivan kraj feudalnog društvenog
sistema, te je preovladao novi kapitalistički društveni sistem, čiju osnovu čine privatno
vlasništvo i građani kao subjekti i izvor svakog političkog legitimiteta. Proklamovana su
tri osnovna načela: JEDNAKOST, SLOBODA, RAVNOPRAVNOST

Državu koja je bila nužno zlo, trebalo je svesti na što manju mjeru i to ograničavanjem
državne uprave, kao glavnog nosioca ostvarivanja jedinstvene državne vlasti u vrijeme
apsolutne monarhije. To se postiže u prvom redu političko-pravnom kontrolom državne
uprave i pravnim regulisanjem njenog djelovanja. Političku kontrolu vrši parlament, a
pravnu sudovi putem posebnog sudskog postupka. Oblikuje se zakonska država.

7. RAZVOJ UPRAVE U DOMAĆEM PRAVU

Početni oblici razvoja

Srednjevjekovna   srpska   država   za   vrijeme   Nemanjća   je   država   staleškog   tipa,   čija
organizacija vlasti i prava su izgrađivani po uzoru na vizantijsko pravo. Državna vlast
pripadala je vladaru i vlasteli. Glavni  pečat  feudalnom režimu srednjevjekovne Srbije
daje   proklamovanje   zakonitosti   institucionalizovano     Dušanovim   Zakonikom,   čiji   je
istorijski značaj veoma velik, jer pokazuje da se Srpska srednjevjekovna država po svojoj
strukturi i pravnoj kuturi nije razlikovala od tadašnjih država zapada.

Državna uprava (1918 – 1941)

Nakon stvaranja Kraljevine SHS 1918. donesen je tzv.

Vidovdanski ustav 1921.,

koji

polazi od principa podjele vlasti. Ustavom je bilo propisano da upravnu vlast vrši kralj
preko ministara, koji stoje na čelu pojedinih organa državne uprave.

Ustav iz

1931.

polazi od principa podjele vlasti na zakonodavnu, upravnu i sudsku. Upravnu vlast

i dalje je vršio kralj preko ministara koje je sam imenovao. Jugoslavija je podijeljena
ovim ustavnim aktom na

banovina, koje su imale status upravnih i samoupravnih

jedinica,a koje su dalje bile podijeljene na srezove i opštine. Ban je imao široka
ovlaštenja, a protiv njegovog rješenja je bila

predviđena žalba Državnom savjetu.

Državna uprava (1941 – 1991)

Početak ustavnosti u tzv. drugoj Jugoslaviji označio je

ustav iz 1946.g.,

gdje je

načelo

jedinstva vlasti

uz tzv.

načelo demokratskog centralizma

prihvaćeno kao jedno od

osnovnih načela državnog uređenja Jugslavije. Najviši izvršni i upravni organ bila je

VLADA

, koja je u svojim rukama objedinjavala političke upravne prerogative. Na

federalnoj razini postojala su i ministarstva kao organizacioni oblici organa uprave.
Radikalan zaokret u razvoju društvenopolitičkog sistema započeo je uvođenjem