UPRAVNO PROCESNO PRAVO
1) Pojam, svrha i izvori
Kada se postupci i radnje koje se odnose na ostvarenje materijalnog prava regulišu odgovarajućim pravnim normama,
one postaju predmet procesnog prava. Možemo reći da upravno procesno pravo čine pravni propisi kojima se uređuju
upravne procedure. U užem smislu, upravno procesno pravo bi se odnosilo na one procesnopravne norme koje regulišu
upravni postupak, dok bi se u širem smislu odnosilo na procesnopravne norme koje regulišu postupak upravnog
odlučivanja. Svrha upravnog procesnog prava jeste zakonom regulisati šta, ali i kako uprava radi.
Za upravno procesno pravo karakteristično je postojanje brojnih i raznovrsnih pravnih izvora
Kada je u pitanju postupak donošenja upravnih propisa, izvori su:
* Ustav
* Poslovnik Narodne skupštine
* Zakon o državnoj upravi
Kada je u pitanju postupak donošenja upravnih akata, izvori su:
* Zakon o opštem upravnom postupku
Kada je u pitanju upravno-sudski postupak, izvori su:
* Zakon o upravnim sporovima (osnovni)
* Zakon o parničnom postupku (dopunski)
2) Akti uprave – pojam i vrste
U vršenju upravne delatnosti uprava donosi i vrši brojne i različite akte koji se razlikuju kako po vrsti i oblicima, tako
i po pravnoj prirodi. Možemo reći da se pod aktima uprave, sa jedne strane podrazumevaju opšti i pojedinačni pravni
akti (
upravni propisi, upravni akti i upravni ugovori
) koje uprava donosi, a sa druge, materijalne radnje (
upravne
radnje
) koje uprava preduzima u vršenju upravne delatnosti. Verovatno osnovno obeležje akata uprave je to što ih
donosi sama uprava, onda kada je to zakonom i drugim propisima određeno.
3) Pojam i obeležja upravnog akta
Upravni akti su osnovna vrsta pojedinačnih pravnih akata koje u vršenju upravne delatnosti donosi uprava. Upravni
akti, kao pojedinačni pravni akti su akti kojima se propisuje neko pojedinačno i konkretno pravilo za određeni slučaj i
određeno lice (
Definicija po Zakonu o upravnim sporovima – Upravni akt je akt kojim državni organ ili organizacija
koja raspolaže javnim ovlašćenjima rešava o nekom pravu, obavezi ili pravnom interesu određenog pojedinca ili
pravnog lica u kakvoj pravnoj stvari
).
Što se tiče osnovnih obeležja, tu spadaju: konkretnost, autoritativnost, jednostranost, pravno dejstvo, zasnovanost na
zakonu, izvršnost i upravna stvar.
-
Konkretnost
– proizilazi iz okolnosti da se upravni akt odnosi na konkretnu pravnu situaciju.
-
Autoritativnost
– se ne može uzeti kao njegovo bitno obeležje, iako se u pojedinim slučajevima ono javlja kao
njegova karakteristika. Treba napomenuti da autoritativnost u smislu prinudnosti i namentanja određenog
ponašnja postoji pre svega kod upravnih akata kojima se utvrđuju i nameću pravne obaveze (dužnosti), a to su
obavezujući (onerozni) upravni akti.
-
Jednostranost
– postoji kada jedna strana u pravnom odnosu određuje prava i obaveze druge strane.
-
Pravno dejstvo
– kao obeležje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da upravni akt proizvodi neposredne
promene u odnosi na pravni poredak.
-
Zasnovanost na zakonu
– proizilazi iz okolnosti da je donošenje upravnog akta moguće samo ukoliko postoji
zakonski osnov za to. Zasnovanost na zakonu znači primenu principa zakonitosti u donošenju upravnih akata.
-
Izvršnost
– kao obeležje proizilazi iz okolnosti da se upravni akt kojim se utvrđuju obaveze za stranku mogu
prinudno izvršiti (npr. poreska ili vojna obaveza).
-
Upravna stvar
– kao obeležje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akti izdaju povodom
donošenja upravnih odluka. Prema našim zakonima, za upravnu stvar je bitno da se radi o pravnom i
konkretnom odlučivanju u pojedinačnom slučaju. Upravne stvar i predstavljaju konkretne pravne situacije koje
se rešavaju u upravnom postupku putem upravnih akata i one čine glavni predmet upravnog postupka.
1
4) Vrste upravnih akata
Razlikujemo nekoliko vrsta upravnih akata:
Pozitivni i negativni
Konstitutivni i deklarativni
Vezani i slobodni
Jednostavni i zbirni (složeni)
Formalni i neformalni
Trajni i trenutni
Oni koji se donose po službenoj dužnosti i oni koji se donose po zahtevu stranke
Upravni akti u formi rešenja i upravni akti u formi zaključka
Pogrešni upravni akti (neispravni i protivpravni, nezakoniti i necelishodni, rušljivi i ništavi)
Pozitivni i negativni
– ova podela polazi od pravnog dejstva koje upravni akt proizvodi u pravnom poretku.
Pozitivni upravni akt je upravni akt kojim se proizvodi nekapromena u pravnom poretku. Promena u pravnom poretku
može da ima nekoliko modaliteta i to: a) stvaranje nove pravne situacije; b) menjanje postojeće pravne situacije; c)
ukidanje postojeće pravne situacije.
Negativni upravni akt je upravni akt kojim se odbija promena u pravnom poretku. U tom smislu negativan je onaj
upravni akt iz kojeg izvire namera održavanja postojećeg stanja. Drugim rečima, negativnim upravnim aktima niti se
stiču neka prava, niti se nameću neke obaveze (tzv. ćutanje uprave spada pod negativan upravni akt).
Konstitutivni i deklarativni
– ova podela polazi od okolnosti da li se upravnim aktom stvara (konstituiše) novo
stanje u pravnom poretku, ili se upravnim aktom samo konstatuje (deklariše) postojanje nekog novog stanja.
Konstitutivni upravni akt je upravni akt koji sam po sebi stvara (menja ili ukida) neku pravnu situaciju. Ovi akti se
donose po službenoj dužnosti ili po zahtevu stranke (
dok se deklarativni akti uvek donose po službenoj dužnosti, i to po
sili zakona
). Kao primer konstitutivnog akta možemo navesti akt o upisu nekog udruženja u registar pravnih lica.
Deklarativni upravni akt je upravni akt koji sam po sebi ne stvara novu pravnu situaciju, već samo konstatuje (utvrđue)
ispunjenje zakonskih uslova da je nastala nova pravna situacija. Deklarativni akti imaju tzv. retroaktivno dejstvo (
dok
konstitutivni upravni akti vremenski deluju od donošenja pa za ubuduće
). Kao primer deklarativnog upravnog akta
možemo navesti odlazak nekog lica u penziju po sili zakona.
Vezani i slobodni upravni akti
Vezani upravni akt je upravni akt kod kojeg je zakonom unapred određeno kada se ima doneti i kakva mora biti njegova
sadržina (
npr. donošenje akta o prestanku vojne službe po sili zakona
). Vezani upravni akti su najčešće istovremeno i
deklarativni (
mada ponekad mogu biti i konstitutivni
), dok su slobodni upravni akti uvek i konstitutivni upravni akti.
Slobodni upravni akt je upravni akt kod kojeg je donosilac zakonom ovlašćen da po svojoj slobodnoj oceni, u
konkretnom slučaju odredi da li će uopšte doneti upravni akt, i ako ga donese, kakva će biti njegova sadržina (
npr. akt o
prijemu u državljanstvo
).
Jednostavni i zbirni upravni akti
– ova podela polazi od okolnosti koliko je ovlašćenih subjekata učestvovalo u
donošenju konkretnog upravnog akta, odnosno koliko je subjekata učestvovalo u rešavanju konkretne upravne stvari.
Jednostavni upravni akt je upravni akt koji donosi jedan ovlašćeni donosilac. Posebnu vrstu jednostavnih upravnih akata
predstavlja tzv. generalni (opšti) upravni akt. Generalni su oni upravni akti u kojima lica na koje se odnose nisu unapred
konkretno određena, ali koja su po nekom osnovu odrediva.
Zbirni upravni akt je upravni akt u čijem donošenju učestvuju dva ili više ovlašćenih donosilaca. Za zbirni upravni akt
karakteristično je da svi učesnici u njegovom donošenju žele isti pravni efekat.
Formalni i neformalni
– ova podela upravnih akata polazi od okolnosti da li upravni akt ima propisani oblik i
sastavne delove koji su predviđeni odgovarajućim propisima.
Formalni upravni akt je upravni akt koji se donosi na osnovu propisanog postupka donošenja upravnih akata (
upravnog
postupka
) u pismenoj formi (
npr.rešenja
) i sa odgovarajućim sastavnim delovima (
npr.uvod, dispozitiv, obrazloženje,
pouka o pravnom leku itd.
). Ovoj grupi pripadaju sva pismena rešenja.
2
Necelishodan upravni akt je upravni akt koji sadrži pravnu grešku koja nije neposredno protivna zakonu, ali koja je
suprotna javnom interesu. Necelishodnost znači da slobodna ocena nije pravilno upotrebljena. Protiv ovoga se može
upotrebiti samo žalba u upravnom postupku.
Posebnu vrstu protivpravnih akata čine i tzv. pravno nepostojeći upravni akti. To bi bio akt koji je donelo lice koje nije
ovlašćeno za njegovo donošenje (
tzv.akt uzurpacije
).
Rušljivi upravni akt je onaj upravni akt koji sadrži lakšu povredu zakona ili drugog propisa koji je zasnovan na zakonu.
Ovi akti mogu vremenom konvalidirati tj. steću punu pravnu snagu.
Ništavi upravni akt je onaj upravni akt koji sadrži tešku povredu zakona ili drugog propisa koji je zasnovan na zakonu.
Za razliku od rušljivih upravnih akata, ništavi upravni akti nikada ne mogu konvalidirati.
Uklanjanje pogrešnih upravnih akata – Svaki pogrešan upravni akt mora biti uklonjen bez obzira na to koju vrstu
nedostatka sadrži. Za uklanjanje pogrešnih upravnih akata koriste se odgovarajuća pravna sredstav (pravni lekovi), kao
što su žalba u upravnom postupku i tužba u upravnom sporu. U tehničkom smislu uklanjanje pogrešnih upravnih akata
vrši se tako što se donosi nov upravni akt kojim se van pravne snage stavlja dejstvo akta koji se ima ukloniti.
Polazeći od načina i pravnog dejstva, uklanjanje pogrešnih upravnih akata u našem pravu može imati sledeće
modalitete: a) poništavanje; b) ukidanje; c) menjanje; d) oglašavanje ništavim.
6) Pravno dejstvo upravnog akta
U odnosu na upravne akte važi zakonska pretpostavka zakonitosti upravnog akta. To znači da se upravni akt smatra
zakonitim sve dok se ne utvrdi suprotno. Zakonit upravni akt proizvodi i određena pravna dejstva. Pravno dejstvo
upravnog akta ogleda se u tome što se njegovim stupanjem na snagu proizvode odgovarajući efekti, odnosno promene u
postojećem pravnom poretku. Tako će konstitutivni upravni akti izazvati stvaranje, menjanje ili ukidanje neke pravne
situacije, dok će deklarativni upravni akti formalno konstatovati da je neko faktičko stanje od sada i pravno regulisano.
Osnovno pravno dejstvo upravnog akta ogleda se u njegovoj obaveznosti. Da bi moglo da proizvodi odgovarajuće
pravne posledice i da se one ne bi prostirale vremenski u beskonačnost, neophodno je na odgovarajući način označiti
početak i prestanak pravnog dejstva upravnog akta.
Početak pravnog dejstva upravnog akta može se posmatrati kako u odnosu na donosioca upravnog akta, tako i u
odnosu na stranku kao lice na koje se akt odnosi. Početak pravnog dejstva u odnosu na njegovog donosioca nastupa u
trenutku kada je izdao upravni akt, dok početak pravnog dejstva upravnog akta u odnosu na stranku nastupa u trenutku
kada joj je akt dostavljen.
Prestanak pravnog dejstva upravnog akta označava trenutak u vremenu kada prestaje obaveznost upravnog akta. Do
prestanka pravnog dejstva upravnog akta dolazi usled izvršenja obaveze, isteka roka, u slučaju smrti lica na koje se
upravni akt odnosio, i u slučaju donošenja novog upravnog akta kojim se raniji upravni akt poništava.
7) Pravosnažnost, konačnost i izvršnost upravnog akta
Kao posledica zakonitosti i pravnih dejstava koje ima, upravni akt stiče svojstvo pravosnažnosti. Pravosnažnost je
svojstvo upravnog akta koje označava njegovu nepromenljivost. Prema našem upravnom zakonodavstvu, upravnim
aktima je priznato svojstvo pravosnažnosti, uz jedan izuzetak. Naime, dok svi pozitivni upravni akti u načelu mogu da
postanu pravosnažni, negativni upravni akti nikada ne stiču pravosnažnost. Razlikujemo dve vrste pravosnažnosti
upravnog akta: formalnu i materijalnu. Formalna vezuje stranku i označava procesnu nemogućnost stranke da pobija
neki upravni akt, dok materijalna vezuje donosioca upravnog akta i označava nemogućnost organa da naknadno
poništava, ukida ili menja već doneti upravni akt.
Konačnost označava svojstvo upravnog akta u situaciji kada se protiv njega ne može koristiti žalba kao redovno
pravno sredstvo u upravnom postupku. Sa druge strane konačnost ne isključuje mogućnost podizanja tužbe u upravnom
sporu. Međutim, u određenim situacijama konačnost može biti i prepreka za vođenje upravnog spora, recimo u slučaju
da akt postane konačan tako što je propušten rok za žalbu.
Izvršnost upravnog akta označava svojstvo upravnog akta da se može pristupiti njegovom faktičkom izvršenju.
Izvršnost kao procesno svojstvo upravnog akta znači da ne postoje smetnje u pogledu njegove realizacije. Po pravilu
izvršnost upravnog akta nastupa kada i njegova konačnost, ali to ne mora u svakoj situaciji da bude slučaj.
4
8) Upravni postupak – istorijat u svetu i kod nas
Istorijski posmatrano, dugo se smatralo da obavljanje upravnih poslova ne podleže pravilima posebne pravne
procedure. Glavni razlog protivljenju posebnom upravnom postupku bio je u tome što se dugo smatralo da je praktično
jedini pravi postupak parnični (građanski) postupak. Međutim, i pored takvih shvatanja, sveobuhvatna zakonska
regulacija pravila upravnog postupka, izvršena je 1925. god. u Austriji. Donošenjem ovog zakona nastaje tzv. opšti
upravni postupak.
Danas se mogu razlikovati tri sistema pravnog regulisanja upravnog postupka:
a) pravni sistemi koji upravni postupak ne tretiraju kao posebnu vrstu pravne procedure (Francuska i Nemačka)
b) pravni sistemi u kojima je upravni postupak na opšti način zakonski regulisan (Austrija, Poljska, Srbija,
Španija)
c) mešoviti pravni sistemi u kojima, iako ne postoje pravila opšteg upravnog postupka, postoje oblici pravne
regulacije pojedinih instituta upravnog postupka (Engleska, Italija, Švedska, Portugal)
9) Pojam i vrste upravnog postupka
Upravni postupak je postupak donošenja upravnih akata. Pod upravnim postupkom podrazumevaju se proceduralna
pravna pravila koja se primenjuju u vezi sa donošenjem odluka u upravnim stvarima.
Prema situacijama u kojima se primenjuje, razlikuju se opšti i posebni upravni postupak. Dok opšti upravni postupak
podrazumeva jedinstvena opšta pravila upravnog postupanja u procesu donošenja upravnih akata, poseban upravni
postupak podrazumeva posebna pravila upravnog postupanja u procesu donošenja upravnih akata. Poseban upravni
postupak predstavlja odstupanje od opšteg upravnog postupka. Kada će postojati opšta, a kada posebna upravna
situacija, zavisi od konkretnog zakonodavstva svake pojedine zemlje.
10) Upravni postupak prema Zakonu o opštem upravnom postupku RS
Čitavim Zakonom o upravnom postupku protežu se dve osnovne ideje: stroga zakonitost i zaštita prava i pravnih
interesa stranaka. Možemo reći da je osnovni cilj ZUP-a da osigura formalnu zakonitost upravnih akata, kao i postupka
u kojem se donose. Zajedno sa uslovom materijalne zakonitosti, upravni akt mora ispunjavati i uslove formalne
zakonitosti. Formalna zakonitost upravnog akta posebno mora istovremeno obuhvatiti i sledeće momente:
a) nadležnost – (
upravni akt je zakonit samo ako ga je doneo nadležni organ
)
b) postupak – (
upravni akt je zakonit samo ako je njegovom donošenju prethodio zakonom propisan postupak
)
c) forma akta – (
upravni akt je zakonit samo ako je donet u formi koja je propisana zakonom
)
11) Osnovna načela opšteg upravnog postupka
Načela su najopštija pravna pravila koja se primenjuju u situacijama kada postoji dilema da li treba primeniti neku
odredbu zakona ili ne. Načela u upravnom postupku se mogu podeliti na opšta i osnovna načela, u smislu da su opšta
načela ona koja važe za ceo pravni sistem (
npr. načelo zakonitosti, javnosti, efikasnosti i dr.
), dok su osnovna načela
ona koja posebno važe za upravni postupak (
npr. načelo pravosnažnosti, zaštite prava stranke i zaštite javnog interesa i
dr.
).
Načela opšteg upravnog postupka su:
- načelo zakonitosti
- načelo zaštite prava građana i zaštite javnog interesa
- načelo efikasnosti
- načelo istine
- načelo saslušanja stranke
- načelo slobodne ocene dokaza
- načelo samostalnosti u rešavanju
- načelo dvostepenosti u rešavanju
- načelo pravosnažnosti
- načelo ekonomičnosti postupka
- načelo pružanja pomoći stranci
- načelo upotrebe jezika i pisma u postupku
5
