Tuzla, maj 2014. godine

UPRAVNO PROCESNO PRAVO

Summa summarum

Autor: Dipl. iur. Boris Vukušić

OPĆA NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA

1. Zakonitosti
2. Zaštite prava građana i zaštite javnog interesa
3. Učinkovitosti
4. Materijalne istine
5. Saslušanja stranke
6. Samostalne ocjene dokaza

7. Samostalnosti u rješavanju
8. Dvostepenosti postupka (pravo žalbe)
9. Pravosnažnosti
10. Ekonomičnosti
11. Pomaganja neukoj stranci
12. Upotrebe jezika

1. Načelo zakonitosti

- znači da, kada postupaju u upravnim stvarima, organi uprave imaju obavezu donositi upravne akte temeljem
zakona i drugih propisa u skladu sa zakonom - i u materijalno-pravnom, i u formalno-pravnom smislu. U
materijalno-pravnom smislu, znači da moraju rješavati upravne stvari temeljem zakona ili drugih propisa u skladu
sa zakonom. U formalno-pravnom smislu, znači da se moraju pridržavati važećih pravila upravnog postupka, što
najjače dolazi do izražaju kod poštovanja propisa o nadležnosti i kod pravila o postupku. Nezakonito postupanje će
se pojaviti kada organ postupa nenadležno ili postupa suprotno cilju zbog kojeg je materijalni propis donešen.

Takođe, organi uprave, drugi organi i institucije su dužni primjenjivati pravna pravila i kada su ovlašteni putem
diskrecione ocjene; u tom slučaju moraju: utvrditi pravo stanje stvari, omogućiti stranci da učestvuje u postupku
kako bi ona zaštitila svoja prava i poštovati načela i formu akta kojeg donose.

2. Načelo zaštite prava građana i zaštite javnog interesa

Ovim načelom se štiti stranka, kao učesnik u postupku, te joj se omogućava lakša zaštita i ostvarenje njenih prava,
ali ona ne smije biti na štetu javnog interesa, jer bilo čija subjektivna prava, ne mogu imati veću težinu od javnog
interesa. Pravila postupka ne smiju biti prepreka građanima da ostvaruju svoja prava pred organima i institucijama
koje raspolažu javnim ovlastima. Organi uprave i institucije koje raspolažu javnim ovlastima, moraju voditi računa
o tome da li stranci pripadaju određena prava, te je poučiti o tome. Stoga je službena osoba dužna upoznati stranku
sa posljedicama njenih radnji, a posebno da stranci omogući da prilikom donošenja upravnog akta ostvari pravo na
pouku o pravnom lijeku.

3. Načelo učinkovitosti

- bitni elementi: brzina rješavanja i kvalitet rješavanja predmeta

Proizilazi iz načela zakonitosti, i njim se osigurava pravni učinak u radu organa uprave. Pravni učinak predstavlja
puni kvalitet rada i postupanja državnih organa uprave i institucija koje raspolažu javnim ovlastima, u što kraćem
vremenu, za rješavanje upravnih predmeta. U cilju toga, propisan je rok u kojem je organ dužan riješiti zahtjev
stranke, a propisan je i rok za mogućnost zaštite, kada se organ ne pridržava tog roka. Zbog nerješavanja predmeta
u slučaju šutnje uprave, stranka ima pravo na izjavu žalbe, kao da je njen zahtjev odbijen.

Ipak, brzina rješavanja ne smije biti na uštrb kvalitete. Slaba učinkovitost je posljedica nepravovremenog
poduzimanja određenih radnji. Stoga, načelo učinkovitosti zahtijeva da se radnje poduzmu što prije, odnosno prije
isteka propisanog roka. Da bi se postupak skratio i ubrzao, previđeno je da povodom žalbe prvostepeni organ
ukloni povrijede koje je učinio i na kojeg ga podnositelj žalbe upozorava, ako se to ne protivi pravu suprotne
stranke; ovdje organ može udovoljiti zahtjevu stranke i rješenje zamijeniti novim.

Nedostatak načela učinkovitosti je da njegovo nepoštivanje ne povlači nikakvu odgovornost.

4. Načelo materijalne istine

Ovo načelo se još naziva i načelo objektivne istine i suprotno je formalnoj istini. Ovo načelo znači obavezu organa
državne uprave i institucija koje raspolažu javnim ovlastima da utvrde pravo stanje stvari, tj. da saznaju materijalnu
istinu i okončaju postupak utvrđivanjem činjeničnog stanja kakvo ono jeste. Pravni poredak, uz saznavanje
materijalne   istine,   veže   priznanje   nekog   prava   ili   nametanje   neke   obaveze   stranci.   Razlog   za   utvrđivanje
materijalne   istine   se   temelji   na   činjenici   da   pogrešno   ili   nepotpuno   utvrđeno   činjenično   stanje   dovodi   do
nezakonitog   rješenja   u   upravnom   postupku,   a   štetne   posljedice   takvih   rješenja   se   teško   otklanjaju   ili   su
neotklonjive. U upravnom postupku se moraju utvrditi sve pravno-relevantne činjenice (one koje mogu uticati na
rješavanje upravne stvari), bez obzira da li se stranka pozvala na njih ili ne. Da bi se pravilno utvrdilo činjenično
stanje, stranka može u žalbi iznijeti nove činjenice na koje se nije pozvala tokom postupka, ali mora obrazložiti
zašto to nije učinila; drugostepeni organ uzima u razmatranje te činjenice ako imaju vezu sa zaštitom javnog
interesa.

rješavanja u upravnom postupku. Isto vrijedi i za slučaj kada II-stepeni organ odbije žalbu jer je neosnovana (jer je
I-stepeno rješenje temeljeno na zakonu).

Korištenje prava na žalbu nije obaveza stranke, i ona to pravo može ignorirati – tada konačnost upravnog akta
nastupa

već

nakon donošenja I-stepenog rješenja.

9. Načelo pravosnažnosti

Pravosnažnost je najjače procesno-pravno svojstvo upravnog akta da se on ne može mijenjati, niti u upravnom
postupku (kroz vođenje instancionog nadzora), niti u upravnom sporu. Dakle, ovo načelo je identično načelu „ne
bis in idem“, kad se radi o upravnom postupku, odnosno, identično načelu „res iudicata“ kad se radi o sudskom
postupku. Drugim rječima,

protiv pravosnažnog upravnog akta se više ne može izjaviti žalba u upravnom

postupku, niti podnijeti tužba u upravnom sporu

. To je slučaj kada konačnost istovremeno nastupa sa

pravosnažnošću, iako je pravilo da prvo nastupa konačnost, pa pravosnažnost.

Rješenje postaje pravosnažno kada stranka protiv njega ne može zakonom predviđeno pravno sredstvo (jer je
stranka propustila priliku da ga koristi, jer je korištenje isključeno zakonom ili jer ga je stranka neuspješno
koristila). Razlozi pravosnažnosti su, dakle, vezani isključivo za stranku, pa je pravosnažnost koja nastupa
neaktivnošću stranke označena kao

formalna pravosnažnost

. Suprotno, postoji i pravosnažnost koja je vezana za

sadržinu akta, što je u dirketnoj vezi sa donositeljem akta, i ona je označena kao

materijalna pravosnažnost

(nastaje jer naknadno procesno-pravno djelovanje akta nije moguće, pa nije moguće ni poništavanje, ukidanje ili
mijenjanje akta). Materijalnu pravosnažnost mogu steći samo pozitivni upravni akti (oni, kojim je stranci priznato
pravo ili nametnuta obaveza).

Efekat pravosnažnosti je definitivna pravna sigurnost stranke, bilo da se radi o ostvarenju prava ili vršenju obaveze.
Ovo mora biti sadržano u dispozitivu akta, jer samo on stiče pravosnažnost.

10. Načelo ekonomičnosti postupka

Ovo načelo znači da organi uprave moraju ekspeditivno voditi upravni postupak (što manje troškova i gubitka
vremena za stranku i druge učesnike), bez nepotrebnog odugovlačenja, ali ne na štetu drugih načela (ne smije se
izbjeći izvođenje dokaza koje zahtijeva neke troškove). Ovo načelo se mora ostvariti posebno u okviru načela
zakonitosti, materijalne istine i saslušanja stranke. Njegov generalni cilj je doprinos potpunijem i pravilnijem
ostvarenju samog cilja zbog kojeg se upravni postupak vodi.

11. Načelo dužnosti pomaganja neukoj stranci

Ovo načelo obavezuje službenu osobu koja vodi postupak da upozori stranku (odnosno stranke, ako se radi o
višestranačkoj stvari) i ostale osobe koje učestvuju u postupku (svjedoci, vještaci, pomagači, zastupnici), na
posljedice propuštanja ili nepoduzimanja određenih radnji u postupku, uzevši u obzir neznanje i neukost stranke i
drugih osoba koje učestvuju u postupku. Ovim se otklanja potencijalna neotklonjiva šteta koja bi mogla nastati za
stranku zbog njenog nepoznavanja prava koja joj je zakon dao.

12. Načelo upotrebe jezika

Načelo upotrebe jezika je ustavni princip. Znači ravnopravnu upotrebu jezika svih konstitutivnih naroda u BiH.
Upotreba jezika se osigurava tako da, kada se dvije ili više stranaka izjasne za upotrebu dva jezika ili više, a čija je
upotreba zakonita ili opravdana, upravni postupak će se voditi na svim tim jezicima.

Takođe, ako u postupku učestvuje stranka koja ne razumije ni jedan od službenih jezika u BiH, organ je dužan
osigurati joj tumača, kako bi preko njega komunicirala na jeziku koji poznaje.

DOPUNSKA NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA

1. Oficijelno i privatno
2. Istražno (inkviziciono) i dispoziciono
3. Pisanosti i usmenosti

4. Posrednosti i neposrednosti
5. Javnosti
6. Koncentracije

1. Oficijelno i privatno načelo

Oficijelno

načelo znači da organ sam, ex officio, pokreće upravni postupak, ne čekajući inicijativu ili čiji zahtjev za

to. Sadržina ovog načela je u tome da ga pokreće organ uprave, služba za upravu ili institucija koja raspolaže
javnim ovlastima, bez obzira kako je do inicijative došlo (moguće je doći do nje putem saznanja organa,

prikupljenih informacija, dostavljenih informacija od strane građana ili drugih subjekata). Ovo načelo dolazi do
izražaja u svim fazama postupka (pokretanje postupka, poduzimanje određenih procesnih radnji u vezi redoslijeda
izvođenja dokaza, donošenje rješenja...).

Privatno

načelo znači da se upravni postupak pokreće zahtjevom stranke, kada ona podnese svoj zahtjev kojim

traži priznavanje prava ili zaštitu pravnih interesa. Ovo načelo se temelji isključivo na volji stranke. Naravno,
stranka može tokom postupka disponirati svojim zahtjevom: povući ga, izmjeniti (proširiti ili suziti), zaključiti
poravnanje, upotrijebiti žalbu, propustiti rok za žalbu, primjeniti vanredna pravna sredstva, podnijeti tužbu.

2. Istražno (inkviziciono) i dispoziciono načelo

Istražno

načelo znači da službena osoba koja vodi postupak, tokom cijelog postupka podrazumjeva da stranka

može upotpunjavati činjenično stanje i izvoditi dokaze o činjenicama koja ranije nisu bile poznate, nisu bile
iznešene ili utvrđene. Službena osoba može, ako to smatra potrebnim da se razjasni upravna stvar, u svakom
momentu trajanja upravnog postupka narediti izvođenje bilo kojeg dokaza, nebitno da li je on predložen od stranke
koja učestvuje u postupku, ili nije. Cilj ispitnog postupka i jeste da se do kraja utvrde sve činjenice.

Dispoziciono

načelo omogućava strankama da samostalno prikupljaju i koriste dokazni materijal. Dakle, one imaju

mogućnost da od momenta početka saslušanja ističu činjenice i predlažu dokaze koji su od značaja za rješenje
upravne stvari.

3. Načelo usmenosti i pisanosti

Ovo načelo ima za cilj da se omogući kontradiktornost, neposrednost, javnost, ubrzanje i pojeftinjenje upravnog
postupka.

Usmenost

dolazi do izražaja tokom održavanja usmene rasprave i omogućava kontradiktornost tokom

komuniciranja organa i stranaka, a sastoji se u postavljanju pitanja od strane službene osobe i davanja odgovora od
strane stranke ili drugog učesnika u postupku.

Pisanost

ima veći formalni značaj od usmenosti, jer se veže za radnje u postupku, tipa: slanja poziva, sastavljanja

zapisnika...

4. Načelo neposrednosti i posrednosti

Neposrednost

znači da rješenje donosi isti organ tj. ista službena osoba koja rukovodi postupkom (posebno

usmenom raspravom), na temelju neposrednog opažanja i utvrđivanja činjenica. To znači da niko nije ovlašten
učestvovati u donošenju odluke, ako nije bio prisutan tokom održavanja rasprave ili tokom izvođenja dokaza. Ovo
načelo se, zato, posebno odnosi na članove kolegijalnog organa, ako taj organ donosi odluku.

Posrednost

znači da se sve radnje u postupku ne odvijaju pred jednom istom službenom osobom ili nadležnim

organom, nego se izvjesni poslovi povjeravaju i drugim organima tj. službenim osobama.

5. Načelo javnosti

Ovo načelo znači da usmenoj raspravi u postupku mogu učestvovati osobe koje ne učestvuju u postupku, tj, nisu
vezane za ishod postupka (to su nezainteresirane osobe). Mogu pratiti tok i sadržaj radnji u postupku. Cilj ovog
načela je da se omogući kontrola nad radom državnih organa, posebno kad je u pitanju slobodna ocjena dokaza.
Usmena rasprava zahtijeva javnost rada u 3 slučaja: kada u postupku učestvuju stranke suprotnih interesa, kada je
potrebno saslušati svjedoke i vještake i kada je potrebno izvršiti uviđaj.

6. Načelo koncentracije

Znači da stranke, u upravnom postupku, moraju navesti sve pravno-relevantne činjenice u jednom stadiju
postupka, zajedno, odnosno odjednom. Kasnije navedene činjenice nisu značajne za rješenje upravne stvari.

NADLEŽNOST

Nadležnost je

ovlaštenje, pravo i dužnost

organa uprave, službe za upravu i institucije koja ima javne ovlasti, da

rješava određene predmete upravnog postupka, i to samo do određenog stepena.

Značaj nadležnosti

Značaj nadležnosti, u kontekstu organa, jeste da se ona posebno određuje za svaki konkretni slučaj i svaku
konkretnu upravnu stvar. Takođe, obzirom da je ona i pravo i dužnost organa, niko drugi ne može biti nadležan za
rješenje upravne stvari za koju je nadležan određeni organ, niti će taj organ rješavati upravnu stvar za koju je

Delegacija (prijenos

) nadležnosti znači da je zakonom izričito određeno da se upravni poslovi iz nadležnosti višeg

organa uprave prenesu na niže organe uprave, da ih oni riješe.

Sukob nadležnosti

Sukob nadležnosti postoji kada organi uprave, službe za upravu i institucije koje raspolažu javnim ovlastima: (

)

sebi uzimaju za pravo da rješavaju upravnu stvar za koju organ nije nadležan ili se nadležnim smatra drugi organ
(

pozitivan sukob nadležnosti

) ili (

) da odbiju riješiti upravnu stvar, smatrajući da je za nju nadležan drugi organ, a i

drugi organ odbija da je riješi (

negativan sukob nadležnosti

). Sukob nadležnosti može postojati i između organa

uprave i suda (kad se razgraničavaju zemljišne parcele, što obično vještačenjem rade organi uprave u općinama, tj.
geometri, a što je potpuno nezakonito, jer je ovo nadležnost suda i akti koje stranka tako ostvari su ništavni).

Pravo na inicijativu za rješenje sukoba imaju i organ i stranka.

Za rješavanje sukoba nadležnosti je nadležan drugi, tj. zajednički

viši

organ u odnosu na organe koji su u sukobu.

Ako je u pitanju negativan sukob nadležnosti,

prijedlog

za rješavanje sukoba se dostavlja nadležnom organu tj.

sudu.



ako bi istovremeno bila mjesno nadležna dva organa, nadležan je organ koji je prvi pokrenuo postupak, ali
se i mogu sporazumjeti koji će voditi postupak, a svaki od njih će na svom području provesti radnje koje se
ne mogu odlagati.



organ koji je pokrenuo postupak može ustupiti predmet organu koji je, prema novim okolnostima, postao
mjesno nadležan, ako se time olakšava postupak, posebno za stranku.

Ako je stranka u upravnoj stvari stranac koji uživa pravo imuniteta, strana država ili međunarodna organizacija,
njihov položaj je određen međunarodnim pravom tj. međunarodnim ugovorima priznatim od strane BiH, FBiH, RS
i BD.

Organ koji rješava sukob nadležnosti, kod

pozitivnog

sukoba poništava rješenje koje je donio nenadležni organ, a

kod

negativnog

sukoba poništava zaključak kojim se jedan organ oglasio nenadležnim i dostavlja spise predmeta

nadležnom organu. Protiv rješenje nadležnog organa kojim je on riješio sukob nadležnosti

nije

dozvoljena žalba,

niti vođenje upravnog spora.

Sukob nadležnosti rješavaju:



Vlada FBiH

– između federalnih organa uprave,federalnih organa uprave i federalnih ustanova i između

federalnih ustanova



Vrhovni sud FBiH

– između Vlade FBiH i vlada kantona; između organa uprave dva ili više kantona; između

federalnih organa uprave i kantonalnih institucija koje imaju javna ovlaštenja; između institucija koje imaju
javna ovlaštenja sa područja dva ili više kantona



Vlada kantona

– između kantonalnih organa uprave, kantonalnih organa uprave i kantonalnih ustanova i

kantonalnih ustanova



Najviši sud kantona

– između kantonalnih institucija koje imaju javna ovlaštenja i kantonalnih organa uprave

i kantonalnih ustanova; između općinskih službi za upravu dvije ili više općina; između institucija koje imaju
javne ovlasti sa područja dvije ili više općina, i tih institucija i općinskih službi za upravu; između općinskih
načelnika dvaju ili više općina, i općinskog načelnika i vlade kantona



Općinski načelnik

– između opć.službi za upravu, opć. službi za upravu i opć. ustanova, te opć. ustanova

Pravna pomoć

Organi uprave, službe za upravu i institucije koje raspolažu javnim ovlastima, kada izvršavaju radnje u upravnom
postupku, mogu doći u situaciju da postupaju izvan područja na kojem su mjesno nadležni. Tada, u skladu sa
načelom ekonomičnosti i učinkovitosti, mogu zamoliti drugi organ na čijem području se radnja treba poduzeti, da
izvrši tu radnju koja je iz domena njegove stvarne nadležnosti. Dakle, cilj pravne pomoći je da zamoljeni organ
obavi neku radnju iz postupka, na svom području, i u ime drugog organa koji vodi postupak u određenoj upravnoj
stvari na vlastitom području. Zamoljeni organ ima dužnost da postupi po molbi, te da bez odlaganja, a najdalje u
roku 10 dana pruži potrebnu pomoć.

Pravnu pomoć je moguće tražiti i od sudova temeljem posebnih propisa.

UČESNICI U UPRAVNOM POSTUPKU

Učesnici upravnog postupka su

subjekti

drugi učesnici.