UNIVERZITET “UNION“
„Nikola Tesla“
BEOGRAD
Master rad
Uticaj upravljanja javnim nabavkama na privredni
razvoj zemalja u tranziciji
Profesor: Student:
Prof. dr Nevenka Nićin
Beograd, 2016. godina.
Mentor:
Prof. dr Nevenka Nićin
Članovi komisije:
Prof. dr
Prof. dr
Datum odbrane master rada
---------------------------------
Ocena
----------------------------------
2
Uvod
Public procurement - Javne nabavke predstavljaju jednu sistematizovanu celinu, odnosno
skup pravila, propisa i normativa po kojima su državni organi, organi jedinica lokalnih
samouprava, javne službe, privredna društva i pravna lica koja vrše poslove od javnog interesa (a
koji se finansiraju sa više od 50% iz sredstava budžeta ili u kojima država poseduje više od 50%
akcija) dužni postupati. Stoga, možemo reći da Javne nabavke sve više poprimaju oblik posebne
naučne discipline koja sadrži kako elemente ekonomskih, tako pravnih i političkih nauka.
Javna nabavka predstavlja oko 19% BDP-a u EU i nudi ogroman potencijal tržišta za
inovativne proizvode i usluge. Za potrošnju na izgradnji ova cifra dostiže 40% i za odbranu,
civilnu bezbednost i vanredne operacije skoro 100%. U isto vreme postoji "tržište neuspeha". S
jedne strane, potražnja nije u stanju da podstakne tržište da odgovori svojim potrebama: ona ne
daje prave signale. S druge strane, ponuda nije poznat. Osim toga, u vreme teške ekonomske,
socijalne i ekološke krize, preduzetnici i investitori su više izložena riziku od promena, to čini još
teže da razviju nova tržišta i da podrže inovacije transfera. To je mesto gde moć javne nabavke
treba da igra ulogu.
Uvodna razmatranja
Javne nabavke (
en, public procurement
) predstavljaju postupak u kojem država, kao
naručilac, nabavlja dobra i usluge od drugih subjekata na tržištu. U današnjem vremenu, javne
nabavke su poprimile veliki značaj na nacionalnom i međunarodnom nivou.
1
Države, kao naručioci, su veoma poželjne za ponuđače, jer se njihova potražnja za dobrima
meri u velikim količinama, i pouzdani su garanti plaćanja. Stoga se i postavlja pitanje
transparentnosti javnih nabavki, postupka u kojem se odvijaju, i na koji način se može održati
konkurencija pri konkurisanju za tako lukrativne transakcije poput: nabavke lekova, oružja,
tehnoloških sredstava, itd. Takođe, cilj javnih nabavki je zadovoljenje javnog interesa, što može
biti nekada diskutabilno, i instrumenti da se konzistentnost u ostvarivanju tog cilja moraju biti
veoma razvijeni, da bi se broj potencijalnih neadekvatnih transakcija od strane države smanjio na
najmanji mogući nivo.
Da bi se postupak javnih nabavki izvršio što efikasnije, sa minimumom utrošenih sredstava,
a da pritom kao pravni posao ne krši pomenuta načela, potrebno je imati organizovanu aparaturu i
sistem kontrole koji će ostvariti ove kriterijume.
Cilj Javnih nabavki jeste da se omogući efikasna javna potrošnja, odnosno da se pomogne
javnim organima da nabavljaju proizvode, usluge i radove boljeg kvaliteta za nižu cenu. Primena
adekvatnih postupaka javnih nabavki i velika konkurencija kada su u pitanju javni ugovori
značajno umanjuje cene. Rezultat toga je da se novac poreskih obveznika efikasnije troši,
poboljšava se ekonomski razvoj, stvaraju novi uslovi i bolja konkurentnost.
S bzirom da se značajan obim javne potrošnje vrši preko sistema javnih nabavki, samo
funkcionalan sistem nabavki osigurava efikasno trošenje novca poreskih obveznika. Najvažniji,
ključni principi od kojih zavisi efikasnost javnih nabavki su ekonomičnost i efikasnost upotrebe
javnih sredstava, obezbeđivanje konkurencije, transparetnost i ravnopravnost (načela Zakona o
javnim nabavkama).
1
Ajibola Asolo, A comparative examination of the principle of transparency as an
objective of
public procurement
regulation [http://ssrn.com/abstract=1678805]
4
Cilj istraživanja
Poboljšane prakse javnih nabavki može da pomogne negovanju tržišta, unos inovativnih
proizvoda i usluga. Istovremeno ova praksa će podići kvalitet javnih usluga na tržištima na
kojima je javni sektor značajan kupac. Javne vlasti treba da deluju kao "Pokretačke snage za
kupce", promovišući upotrebu prakse javnih nabavki. Države članice se podstiču da preduzmu
konkretne mere za podsticanje inovacija i istraživanja kroz poboljšane prakse javnih nabavki. To
zahteva promene u administrativnim procesima, obično kod onih koje ih koriste, tj. od od strane
nacionalnih, regionalnih i lokalnih kancelarija za javne nabavke u pripremi poziva za tendere.
Predmet istraživanja
Istraživanje koje je sprovedeno bazira se na izučavanju osnovnih metoda i principa na
kojima se zasniva upravljanje javnim nabavkama, u zemljama koje su prošle, ili prolaze kroz
tranzicione procese. Imajući u vidu da je i Srbija, takođe, započela reforme, koje vode u pravcu
ekonomskih i političkih sloboda tržišne privrede u radu se posebno istražuje način na koji su
regulisane i na koji se sprovode javne nabavke kao i kakav je njihov tretman u Evropskoj uniji i
najbližem međunarodnom okruženju.
Značaj istraživanja, očekivani rezultati i naučni doprinos istraživanja
Privredna svakidašnjica razvijenih zemalja je, da javne nabavke čine 10 - 20% bruto
domaćeg proizvoda i ako se ova sredstva ne iskoriste na efikasan način, jasno je da zemlja gubi
veliki deo svog novca - bespovratno. "Ugovorni organi osiguravaju da ne postoji diskriminacija
među ponuđačima (ugovoračima)"; Objavljivanje obaveštenja o ugovoru samo na državnom
nivou, a ne objavljivanje tog obaveštenja u Službenom glasniku (u slučaju ugovora iznad
vrednosnih razreda EU) diskrimiše strane kompanije
2
; Upotreba klasifikacije francuskih stručnih
organizacija u tenderskoj dokumentaciji predstavljala je indirektnu diskriminaciju, stvarajući
bolje uslove za francuske kompanije da podnesu svoje ponude u kratkim vremenskim rokovima
3
;
Primenjujući kriterijume tokom procesa ocenjivanja ponuda, koji ranije nisu objavljeni u
tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ krši principe transparentnosti, mogućnosti predviđanja
rezultata spora i jednakosti ponuđača; Princip jednakog tretmana sprečava kriterijum za dodelu
ugovora javne nabavke po kojem ponuđačeva ponuda može biti favorizirano procenjena samo
ako je proizvod koji je predmet ponude dostupan za inspekciju od strane ugovornih organa u
krugu od 300 km od sedišta ugovornog organa
4
; Ako kriterijum za dodelu ugovora nije dovoljno
jasno formulisan, zahtevi za jednak tretman i transparentnost nisu zadovoljeni
5
i sl. Ovo nas
upućuje na činjenicu da Princip transparentnosti u postupcima javnih nabavki zahteva dostupnost
relevantnih informacija za sve zainteresirane stranke, dosledno i pravovremeno, kroz pristupačan
i rasprostanjen medijum, bez ikakvih troškova ili o razumnom trošku, a Evropski sud pravde je
2
2С-243/89, Storebaelt, p. 11 i Princip jednakog tretmana zahteva da se slučajevi koji se mogu porediti moraju
tretirati jednako, a da se različite situacije ne smeju tretirati jednako, osim ako je takav tretman objektivno opravdan
(spojeni slučajevi C-21/03 I C-34/03, Fabricom, p. 27).
, Komisija v. Francuska, p. 110-111.
3
Ibidem, C-225/98, Komisija v. Francuska, p. 81-82
4
Ibidem, C-315/01, GAT, p. 69
5
Ibidem, C-448/01, EVN, p.51-52
5
Upravljanje sistemom javnih nabavki u zemljama u
tranziciji
1.Karakteristike upravljanja javnim nabavkama u zemljama
u tranziciji
Kada su u pitanju opšte karakteristike upravljanja javnim nabavkama u zemljama u
tranziciji postoji konsenzus da zakon mora štititi javni interes koji se ne ogleda samo u
efikasnom, tačnom, jasnom, predvidljivom i časnom funkcionisanju javnih institucija, već i u
njihovim aktivnostima koje se izvode o najmanjem mogućem trošku državnog budžeta.
Ekonomski aspekt postupaka javnih nabavki, koji se sadrži iz smanjenja javnih troškova
zbog odabira ponuđača koji pružaju usluge odgovarajućeg kvaliteta za najmanju moguću cenu, je
takođe važan. Dodela ugovora u konkurentnim prilikama dovodi do situacije u kojoj različiti
ponuđači koji se prijavljuju za istu nabavku, podnose ponude sa najmanjim mogućim cenama
(održavajući istovremeno kvalitet i ostale parametre iznad minimalnog zahtevanog nivoa).
Ponuđači su kroz konkurentske dijaloge prisiljeni da smanje cene, a ugovorni organi troše
manje za odgovarajuće usluge, što rezultira uštedom u državnom budžetu. Takođe, očekuje se da
će zakon biti sredstvo politike za zaštitu industrijskog i domaćeg tržišta. Tokom perioda
tranzicije, dok se ne postigne potpuno EU članstvo, na osnovu činjenice da on uključuje
mehanizme koji do neke mere štite domaće robe i kompanije od strane konkurencije, kao i da
primenjuje preferencijalni tretman domaćeg kada se prijavljuju za dodelu ugovora (iako se ne
isključuje mogućnost da strani ponuđači učestvuju). Mora se istaći i činjenica da se u ponekim
zemljama u tranziciji zakoni donose i pod izvesnim pritiskom međunarodnih institucija koje su
primetile da nedostatak odgovarajućih propisa na polju javnih nabavki predstavlja smetnju
ekonomskim i upravnim reformama. Nacrti zakona često su zasnovani na UNCITRAL-ovom
modelu zakona i na direktivama o javnim nabavkama EU, dok se finansiranje najčešće vršilo
sredstvima iz raznih fondova (npr. fond PHARE - pomoć Poljskoj i Mađarskoj za ekonomsku
rekonstrukciju).
Vredno je spomenuti da su u isto vreme preduzeti koraci da se regulišu postupci dodele
javnih ugovora i u drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope. Što se tiče vremenske dinamike,
podaci ukazuju na sledeće
7
: u Slovačkoj je donesen Zakon 1. Oktobra 1993. god., u Češkoj
Republici 28. septembra 1994. god., u Mađarskoj 9. maja 1995. god., u Estoniji 31. maja 1995.
god. u Latviji 24. oktobra 1996. god., u Litvaniji 13. avgusta 1996. god., a u Bugarskoj - 9. jula
1999. godine. Ono što treba posebno podvući
8
jeste da su rešenja koja su usvojena u svim ovim
zakonima u mnogočemu slična, zbog usvajanja istog UNCITRAL-ov modela Zakona o nabavci
roba, radova i usluga koji je u originalnoj verziji, interesantno je napomenuti, odobren od strane
Komisije Ujedinjenih nacija za međunarodno trgovinsko pravo (UNCITRAL) tek u julu 1993.
7
Trybus, M. (urednik)., (2006)., Pravo i politika javnih nabavki EU, izbor tekstova, Sheffield Univerzitet -EUPPP -
Sarajevo. (podvukao: Jarić, D. M.)
8
Ibidem.
7
