SVEUČILIŠTE/UNIVERZITET „VITEZ“ – TRAVNIK
Fakultet pravnih nauka
LOKALNA SAMOUPRAVA
Autorizovana predavanja
Priredio:
Doc. dr. Slađan Ajvaz
Travnik, 2011. godina
UVOD
Nastavnim planom i programom Pravnog fakulteta je predviđeno da naučna i nastavna
disciplina bude i
Lokalna samouprava
. Mada je ovo relativno nov predmet i da dijelovi ovog
predmeta ulaze u društveno politički i ustavni sistem iz razloga svestranijeg izučavanja
lokalne uprave i samouprave mi ga izučavamo u okviru posebne discipline.
Ovo je pokušaj da posebnom knjigom odnosno autorizovanim predavanjima obradimo
materiju ovog predmeta. Jasno je da će ova studija imati i svojih nedostataka. Sve sugestije i
primjedbe koje nam budu dostavljene mi ćemo ugraditi u novu knjigu.
Ova studija će sadržavati osnovne teorijske probleme, elemente uporedne lokalne
samouprave, kao i obilježja položaja i strukture opštine u društvenom i ustavnom sistemu
naše države, uključujući i šire probleme koji se u vezi s tim javljaju.
Uz autorizovana predavanja studenti treba da koriste važeće odredbe
Ustava Federacije
Bosne i Hercegovine, Ustava Republike Srpske, (
i to odredbe koje se odnose na općinsku i
gradsku vlast) i
Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi
(koju je Vlada Republike Bosne i
Hercegovine 24. oktobra ratifikovala – „Službeni list RBiH broj 31/94“), kao i zakone:
Zakon
o lokalnoj samoupravi Republike Srpske
(Službeni glasnik RS broj 101/2004) i
Zakon o
principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine
(Službene novine FbiH
broj 49/2006).
2
samo obične administrativne ustanove centralističkog sistema, a decentralizacija može biti
više samoupravna nego institucije koje se tako nazivaju.
Činjenica je da izvjesni oblici lokalne zajednice postoje svuda, u svim državama. Nema
nijedne države u svijetu u kojoj bi centralni organi sami regulisali sve društvene odnose na
cijeloj državnoj teritoriji. Ako ništa drugo, oni imaju svoje lokalne organe čiji je zadatak da se
na određenom, užem teritoriju, stvaraju i obavljaju funkcije od važnosti za to područje.
Stanovnici jednog naselja moraju svuda da rješavaju elementarne potrebe (snadbjevanje
vodom, gradske ulice moraju da budu očišćene, građanima mora da bude obezbjeđena zaštita
od uznemiravanja i nereda) dakle postojanje organa koji će se starati o obavljanju ovih i
drugih sličnih službi je neizbježno. Već kad ti organi postoje, onda se njima obično
povjeravaju i razne druge funkcije kao što su: da se staraju o javnom zdravlju, da organizuju
školsku nastavu, da pružaju pomoć u raznim drugim društvenim djelatnostima (socijalna
pomoć itd.). Jasno je da ti organi obavljajući svoje poslove zahtjevaju određene finansijske
izdatke pa lokalni organi se moraju postarati za potrebna sredstva, što implicira i inicira
ovlaštenja da razrezuju i biraju razne lokalne poreze. Također, lokalna zajednica vrši čisto
političke funkcije, te političke funkcije se najčešće ogledaju u organizovanju izbora odnosno
putem učešća u izboru pojedinih državnih organa.
Da bi sve ove poslove lokalna zajednica mogla da obavlja ona mora da bude organizovana. U
toj organizaciji postoje dva moguća rješenja ili krajnosti: po jednome, država imenuje sve
lokalne zajednice sa zadatkom obavljanja funkcije te zajednice; po drugom, sama zajednica
bira iz svoje sredine sve te organe, bez ikakvog prava države da se u to mješa. Nažalost, ni
jedno od ova dva rješenja nigdje ne postoji u svom čistom obliku. Na ublažavanje prvog,
putem davanja izvjesnih prava samoj lokalnoj zajednici u pogledu sopstvenog
samoorganizovanja uticao je najviše razvoj demokratskih ideja tokom XIX i XX vijeka.
Nigdje više nema samo isključivo organa na imenovanih odozgo; uvijek uz njih postoje i
birani organi ili bar dio tih organa koji su izabrani od građana , ili su potvrđeni od strane viših
organa. Ublažavenje drugog rješenja koje se sastoji u potpunom pravu samoizbora organa
lokalne zajednice, uticalo je sve veća zainteresovanost države da izvjesn eaktivnosti lokalne
zajednice budu jednoobrazne obavljenje, obavljanje uz posštovanje izvjesnih državnih
odnosno nacionalnih standarda, kao i sve veći udio države u snošenju finansijskih tereta
lokalne zajednice.
4
Razlike u statusu odnosno u stepenu organizovane lokalne zajednice u pojedinim zemljama
ogledaju se istovremeno i u nazivima samog sistema upravljanja tim lokalnim zajednicima.
Kao što smo već ranije rekli, ne postoji jedinstven naziv tih lokalnih zajednica. Tako, u
jednim zemljama govori se o lokalnoj vladavini (local government), a u drugim o lokalnoj
upravi (administracion locale), a u trećim o lokalnoj samoupravi.
Lokalna samouprava postoji, kako smo već rekli u svim zemljama. Ona u svakoj pojedinoj
zemlji obuhvata pojam opšte državnog i društvenog uređenja te zemlje i njeni problemi su u
osnovi jedan dio problema političkog sistema svake pojedine zemlje u cjelini.
Iako i ustavno pravo i političke nauke više posvećuju pažnje osnovnim problemima statusa,
organizacije i rada centralnih državnih organa ne znači da problemima lokalne samouprave ne
posvećuje pažnju. Normalno je da se fenomenu postojanja države posvećuje veća pažnja nego
fenomenu lokalne samouprave. Prvo, u odnosu prema spolja država obezbjeđuje suverenitet i
integritet, koji su nužna pretpostavka za sve aktivnosti na njenom području pa i za postojanje i
funkcionisanje lokalne samouprave. Drugo, u odnosu prema unutra svojim aktima,
normativnim i drugim država reguliše ne samo organizaciju i funkcionisanje svojih organa,
nego i postojanje, a katkad i rad svih ostalih organizama (koji nisu država i njeni organi) na
svom području, sve najvažnije oblike društvenih odnosa, prava i dužnosti građana pa samim
tim, ona je i gospodar odluka o tome kakav će sistem lokalne samouprave u njoj postojati.
S druge strane, problem lokalne samouprave nije apstrakcija. Lokalna samouprava je način na
koji je organizovana, kako funkcioniše, kako zadovoljava svrhu svog postojanja. Ova pitanja
su bliža građaninu nego sama država i društveno uređenje.
Prema tome, proučavanje lokalne samouprave u okviru proučavanja u oblasti državnog i
društvenog političkog uređenja ne smije da ima neki sekundarni, sporedni značaj. Građanin
mora da bude u poziciji da o lokalnim pitanjima neposredno odlučuje. Ako građanin nije
dominantan u poslu lokalne samouprave imamo elemente koji utiču na politički režim i koji
građanina isključuje kao aktivnog subjekta u rješavanju elementarnih prava i tu se otvara
problem same demokratije jer lokalna samouprava predstavlja kamen na kome počiva aktivna
demokratija.
5
računa o njenom istorijskom porijeklu i značaju kao i demokratskim oblicima i ustanovama
lokalne samouprave koje se u njoj konstituišu. Vrlo je bitno da obratimo pažnju na oblike
participacije i smaoodređenja i samouprave. Naime, lokalna samouprava je izraz i težnja ljudi
da više ili manje samostalno upravljaju poslovima svoje zajednice. To upravljanje se može
vršiti neposredno (na skupštinama, skupovima i zborovima) ili, što je češći slučaj na
predstavničkoj osnovi. Međutim, i u jednom i u drugom slučaju – ta uprava odnosno
obavljanje poslova po svojoj sadržini i obimu sredstava treba da imaju takva obilježja na
osnovu kojih je stvarno moguće raspravljati o lokalnoj samoupravi.
Lokalna samouprava ispoljava se kao kategorija o različitim konkretnim oblicima. Obilje
oblika i postojanje različitih obilježja daju mogućnost razvrstavanja tipova i oblika lokalne
samouprave. Ove razlike u organizaciji samouprave mogu postojati u okviru jedne iste
države.
2. STATUS I SUŠTINA LOKALNE SAMOUPRAVE
U savremenoj razvijenoj državi svaka lokalna samouprava je više ili manje decentralizovana.
Negdje su ti elementi pravno a negdje faktički izraženi. Ali, ako se lokalna samouprava
shvata kao institucija koju obrazuje i ovlaščuje centralni parlament (kao u Engleskoj), ili
skupština federalne jedinice (kao u SAD-u), lokalna samouprava se javlja kao institucija
decentralizovanog državnog sistema. Iz ove njene pozicije može se zaključiti da ima faktički
i pravno samoupravni status i niz samoupravnih ovlaštenja. Istovremeno, s druge strane,
lokalna smaouprava koja se smatra kao samostalna i tipična lokalna institucija odvojena od
centralnih organa vlasti faktički dobija položaj institucije decentralizacije.
Pri analizi strukture i teritorijalne osnove lokalne samouprave mi moramo rasčlaniti pojedine
elemente koji obuhvataju ovu lokalnu samoupravu. Moramo napraviti distinkciju
terminološki i pojmovnih razlika jer su oni preduslov kako bi smo razumjeli suštinu i bit
problema koji se pred nas iznosi i javlja. Ako prenebregnemo terminološku razliku (već smo
vidjeli razne nazive) dolazimo do suštinske razlike u poimanju lokalne samouprave koje su
također značajne, i daleko značajnije od terminoloških.
7
