Prof. dr Darko Nadić

fpn.bg.ac.yu

RADNA VERZIJA. NE CITIRATI BEZ DOZVOLE AUTORA

EKOLOŠKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE

UVOD

U vreme osnivanja EEZ nije se u zapadnoj Evropi, kao ni u svetu, uopšte puno

razmišljalo o problemima životne sredine. Iako su “ekološki problemi” postojali u
ovom periodu, zanemarivanje njihovog političkog promišljanja je imalo (svakako)
opravdane razloge:

Problem “hladnog rata”, ekonomske obnove nakon 2. svetskog

rata,   uspostavljanje   političkog   poverenja   izgubljenog   zbog   2.   svetskog   rata;
mogućnosti evropskih ekonomskih integracija radi ostvarivanja slobodnog protoka
robe i kapitala, težnja za stvaranjem višeg i boljeg kvaliteta života bila su dominantna
politička   pitanja   i   društveni   problemi   u   evropskim   zemljama   “kapitalističke”
demokratije.  Nije   postojalo   formalno,   političko,   priznanje   da   postoje   ekološke,
prirodne,   granice   ekonomskog   rasta.   Treći   razlog   se   nalazi   u   društvenoj   poziciji
nauke, u tadašnjem vremenu. Naime, životna sredina se kao kategorija i problem
proučavala samo u usko naučnim krugovima, pre svega u okviru prirodnih nauka
(biologije, hemije, ekologije), da bi tek sredinom ’60-tih godina XX veka problem
životne sredine bio posmatran u okviru prvo ekonomskih nauka a kasnije i sociologije
i prava.

Upravo je

ekonomija

bila ta koja je unela prekretnicu u posmatranjima

problema životne sredine ali u kontekstu životne sredine kao “globalnog prirodnog
resursa” i njenog značaja za dalji industrijski rast.  Tek početkom ’70-tih godina XX
veka, odmah nakon Konferencije UN o životnoj sredini u Stokholmu, ekologija i
ekološki problemi životne sredine dobijaju na svom političkom značaju. Razlozi za to
su   se   pre   svega   nalazili   u   činjenicama:   da   se   životna   sredina   prestala   da   bude
posmatrana samo kao neophodan izvor za industrijski rast, odnosno kao “prirodni
resurs”, već i kao neophodan uslov za dalju industrijsku proizvodnju a samim tim i za
opstanak industrije, kapitalizma, i slobodnog tržišta; da je životna sredina postala
kategorija, odnosno pojava i proces, gde se uvideo odnos između čoveka i društva,
odnosno uslovljenost čoveka od prirode; da su problemi zagađivanja, buke, preterane
eksplotacije prirodnih resursa, kao i uništavanja prirodnih elemenata čovekove žiotne
sredine u većoj meri uspevali da umanje pozitivne društvene promene nastale kao
rezultat ubrzanog industrijskog rasta do ’70-tih godina prošlog veka; da je pitanje
očuvanja   kvaliteta   životne   sredine   direktno   povezano   sa   pitanjem   poboljšanja
kvaliteta života, odnosno sa činjenicom da degradirana i zagađena životna sredina
direktno umanjuje pozitivne efekte ekonomskog rasta, porasta životnog standarda i
kvaliteta života kod ljudi, i, da je pitanje zaštite životne sredine pre svega ekonomsko
i političko pitanje, te da se stoga rešavanju problema životne sredine mora prići, pre

svega, sa političkog stanovišta, koristeći pri tome ekonomske, političke i pravne
metode.

Ako se pogledaju “preteče” Evropske Unije, kao “nadnacionalne organizacije,,

a to su svakako

Evropska zajednica za ugalj i čelik

Evropska zajednica za atomsku

energiju

(EVROATOM) može se videti kako je EU, od samih svojih početaka

nastanka bila u veoma bliskom dodiru sa “ekologijom” i ekološkim problemima, iako
to na prvi pogled nije moglo da bude vidljivo i jasno definisano. Evropska zajednica
za ugalj i čelik, je “obrađivala” veoma važan segment ekologije a to je upravljanje
prirodnim resursima i energentima. Dakle, pre svega strateške resurse neophodne za
obnovu i dalji rast teške industrije, i pojedine odredbe Ugovora o osnivanju ove
zajednice su bile vezane za pitanje bezbednosti na radu i zaštite radne sredine, dok je
EVROATOM bio, između ostalog zadužen za pitanja radijacije, jonizujućeg zračenja
i nuklearne bezbednosti, odnosno za obavezne standarde o nuklearnoj kontaminaciji,
kao i rad na koordinaciji istraživačkih programa u miroljubivom korišćenju nuklearne
energije. Naravno, to nije dovoljan pokazatelj da bi smo te početke evropske
integracije i evropskih procesa ujedinjavanja mogli da okarakterišemo kao “ekološka
politika”.

Međutim, realna slika ekološke politike EEZ je bila sasvim drugačija. Evropa

je u potpunosti zanemarila reč “žvotna sredina”. U “Rimskom” ugovoru (1957.)   o
osnivanju EEZ ona se uopšte i ne spominje. Tada EEZ  nije imala ekološke zakone,
odnosno   zakone   o   zaštiti   čovekove   životne   sredine,   a   samim   tim   nije   imala   ni
“ekološku birokratiju”. Danas to vreme, ekolozi i polit-ekolozi, ocenjuju kao “tamno
doba”,   kao   “srednji   vek”   za   ekološku   politiku   i   rešavanje,   i   tretiranje   ekoloških
problema   u   zapadnoj   Evropi.   Indirektno,   ukoliko   bi   želeli   da   stvar   oko   EEZ
posmatramo   šire   i   slobodnije   član   2.     “Rimskog   sporazuma”   govori   da   je   cilj
zajednice: “ubrzani rast standarda `života” a to naravno, najšire gledano uključuje i
ekologiju, odnosno zaštitu životne sredine. Na postojeće ekološke probleme države
članice su reagovale samo na nacionalnom nivou i po potrebe, odnosno preventivni
pristup zaštiti životne sredine nije postojao.

Tek saznanjem i suočavanjem sa činjenicom da su ekološki problemi ne samo

nacionalni   već   i   međunarodni   problemi,   pristupilo   se   “evropeizaciji”   ekologije   i
problema zaštite životne sredine. S druge strane,  interes za zaštitom životne sredine
bio je povezan sa osnovnim interesom zajednice da se stvori tržište (prvo zajedničko
pa onda i jedinstveno) i da se obezbede standardi ( pa i ekološki ) unutar zajednice i
među zemljama članicama koji bi obezbedili ravnopravnu konkurenciju na tržištu.
Ukoliko bi ekološki standardi bili različiti, odnosno u jednoj zemlji niži, kompanije bi
(iz zemlje sa nižim standardom) imale veću prednost na tržištu, zato što bi, na primer,
niži   troškovi   odlaganja   otpada   ili   nepostojanje   nacionalne   regulative   o   odlaganju
otpada umanjilo troškove ukupne proizvodnje pa i cene proizvoda na tržištu. Samim
tim bila stvorena situacija “neravnopravne prednosti”. Isti slučaj je i sa problemom
emisije   štetnih   gasova   u   atmosferu,   gde   bi   kompanije   koje   ne   ulažu   u   tehničko-
tehnološku   modernizaciju   imale   bolji   položaj   sa   svojim   proizvodom   na   tržištu
stvarajući pri tome nelojalnu konkurenciju. Zato u samom početku, i pored ekoloških
namera, pravna regulativa nije bila usmerena da štiti životnu sredinu, već da obezbedi
ravnopravan pristup tržištu i da stvori uslove prave i realne “tržišne konkurencije”
koja ne bi zavisila i ne bi bila uslovljena stanjem životne sredine, odnosno ekološkim
ili neekološkim delatnostima i posledicama.

Nakon završetka rada Konferencije UN u Stokholmu (1972.) na Samitu EZ

održanom u Parizu 1972. od Komisije je zatraženo da razradi akcioni program zaštite
životne sredine. To je bio stvarni početak ekološke politike sadašnje Evropske Unije.

Od politika do jedinstvene politike: Evropski Ugovori i ekologija

Ekološka politika Evropske Unije je određena sporazumima i ugovorima

zemalja članica EU, i to pre svega: Jedinstvenim evropskim aktom (1986); Ugovorom
o Evropskoj Uniji, odnosno Ugovorom iz Mastrihta (1993.); Ugovorom o Evropskoj
Uniji, odnosno Ugovorom iz Amsterdama (1997.), i Ugovorom o Evropskoj Uniji,
odnosno Ugovorom iz Nice (2001.)

Iako je

Jedinstveni evropski akt

, donet kao amandman na Rimski sporazum,

dao možda i najznačajniji pomak u ekološkoj politici ovoga perioda, sama njegova
inicijacija nije imala mnogo veze sa ekologijom. Naime, početkom 1980-tih značajno
se   osetio   pad   onog   početnog   entuzijazma   i   snage   Rimskog   sporazuma.   Takođe,
proširenje zajednice sa još šest novih članova (1973. Zajednici su se pridružile Velika
Britanija, Irska I Danska, 1981. Grčka, a 1986. Španija i Portugalija ),  zahtevalo je
njegovu reviziju. Jedinstveni evropski akt se pokazao kao adekvatno sredstvo za ovaj
posao. Jedisntveni Evropski Akt je uticao na ekološku politiku Zajednice prvenstveno
kroz

institucionalne promene

(uvedeno je većinsko glasanje i kooperativna

procedura, čime je Evropski parlament dobio aktivnu i značajnu ulogu u legislativnim
procedurama),

konačnu izgradnju „zajedničkog tržišta“ (

U cilju uspostavljanja

zajedničkog tržišta do 1992. godine, Jedinstveni Evropski Akt je u članovima 100a i
100b naveo usaglašavanje nacionalnih zakona, uključujući tu i ekološke) i

pravne

odredbe koje određuju ekološku politiku Zajednice

Ovim aktom, po prvi put je

ekološkoj politici Zajednice dat eksplicitni pravni okir (sada se ne samo

de facto

, vec i

de jure

moglo govoriti o ekološkoj politici), a Komisiji data mogućnost da predlaže

regulativu čak i u onim oblastima u kojima je ranije imala malo ili gotovo nikakvog
uticaja.

Lista ciljeva koje je Jedinstveni evropski akt naveo bila je znatno šira od

dotadašnjih prioriteta Zajedice. Ona je obuhvatala:

očuvanje, zaštitu i poboljšanje

kvaliteta životne sredine; doprinos u cilju zaštite zdravlja ljudi; mudro i racionalno
iskorišćavanje prirodnih resursa; promocija mera za prevazilaženje regionalnih i
svetskih ekoloških problema.

Takođe, jasno su definisani i osnovni principi na kojima

bi se trebala zasnivati ekološka politika Zajednice: postizanje visokog nivoa zaštite uz
poštovanje regionalnih karakteristika i specifičnosti u okviru Zajednice; princip
prevencije; princip „

sprečavanja, pre nego lečenja

“; sprečavanje ekološke štete na

samom izvoru.

Napredak na polju ekološke politike Zajednice, izražen kroz Akcione

programe i druge inicijative, a formalno konačno uobličen u Jedinstvenom evropskom
aktu,   doprineo je jačanju svesti političkih struktura zemalja članica o neophodnosti
kolektivne   akcije   u   cilju   konkretne   borbe   protiv   prioritetnih   ekoloških   problema.
Međutim,   čitava   procedura   se   pokazala   kao   nedovoljno   efikasna.   Implementacija
evropske   pravne   regulative,   iako   formalno   donete   kao   supra   –   nacionalne,   i
poštovanje njenih standarda i dalje se među zemljama-članicama odvijala relativno
sporo. U takvim okolnostima,  teško da se može raći da je u toj tački  Zajednica još
uvek   bila   sposobna   da   izgradi   ekološku   politiku   koja   bi   se   mogla   označiti   kao
jedinstvena i zajednička.

Potpisivanjem

Ugovora u Mastrihtu

otvoreno je novo poglavlje u istoriji

Evrope. Evropska Zajednica sada je nastavljala da živi kao Evropska Unija, a sa njom
i njena politika, ciljevi... Ideja o poštovanju životne sredine i podržavanju održivog

razvoja postala je jedan od osnovnih zadataka Unije. Šta više, Ugovor o Evropskoj
Uniji je osim integracije ekologije u opštu politiku Unije, najmanje u onoj meri u
kojoj   je  to   postojalo   i  prema  politici   EZ,   insistirao   i   na  daljem  razvoju   ekološke
politike i njenom proširenju i na neka nova područja. Sporazum je obezbedio nekoliko
elemenata   koji   su   zasigurno   bili   pravi   put   za   napredak   i   razvoj   „nove   ekološke
politike“. Za početak, pitanje kvalifikovane većine, koje je uvedeno kao obavezno
prilikom izglasavanja i donošenja ekoloških mera u Savetu ministara, bez mogućnosti
zemalja članica da stave veto na odluku svakako da je trebalo da ubrza legislativne
procedure. Međutim, ovim se otvorilo i pitanje obaveznosti svake članice da prihvati
većinsku   odluku,   čak   i   kada   se   ne   slaže   sa   njom.   Takođe,   obaveznost,   kao   i
ubrzavanje procesa implementacije ekološke legislative unutar zemalja članica, dobilo
je   čvrstu   potporu   u   vidu   Evropskog   suda   pravde,   čije   su   nadležnosti   značajno
proširene.   Sa   druge   strane,   sporazum   je   doneo   i   nove,   kako   će   se   pokazati,
komplikovanije procedure, prvenstveno u okviru zakonodavnog postupka. Naime, dok
je   za   usvajanje   ekološke   legislative   u   okviru   Evropske   Zajednice   bila   predviđena
dvostepena procedura, novi sporazum je zahtevao četiri stepena za njeno donošenje.
Bez   obzira   na   to,   pet   godina   nakon   donošenja   Jedinstvenog   evropskog   akta,
„Mastriht“   je   prestavljao   značajan   korak,   u   prvom   redu   uspostavljanjem   pravnih
osnova Evropske ekološke politike i ističući osnovne principe na kojima će se ona u
buduće sprovoditi.

Revizijom Sporazuma kojim je ustanovljena EU na sastanku Evropskog

Saveta u

Amsterdamu Juna 1997

, unete su značajne promene koje su se direktno

odnosile na budućihe poteze Unije, a samim tim i njene ekološke politike. Slično kao i
sporazumom u Mastrihtu i ovde se, i.o. akcenat stavljao na održivi razvoj i princip
integracije kao prioritetne ciljeve, ali sa značajnim proširenjima u vidu dodavanja
novih principa ekološke politike. Bez obzira na neke izmene, Sporazum u
Amsterdamu je pre trebao da konsoliduje dotadašnju ekološku politiku Evropske
Zajednice, odnosno Evropske Unije nego da pokrene novi ekološki kurs.

Tokom 1990-tih, uticaj ekološke politike EU se značajno menjao. U početnim

fazama akcenat ekološke zaštite i razvoja stavljan je na kontrolu zagađenja i njihovih
izazivača lociranih još na samom izvoru.

Konkretno, - na prvom mestu ovde valja istaći uvođenje novog člana 2 u

Ugovor iz Amsterdama u kome se u osnovne zadatke Evropske Unije, uz ostalo
navode i

“održivi rast”, “visok nivo zaštite i unapređenja kvaliteta životne sredine”

, i

“podizanje standarda kvaliteta života”.

U članu B

Ugovora iz Mastrihta

amandiranog kasnije

Ugovorom iz Amsterdama,

životna sredina se ne pominje izričito

ali se naglašava da u glavne ciljeve Evropske Unije, pored ostalog spadaju i:

“unapređivanje uravnoteženog i održivog ekonomskog i socijalnog napretka”

, a

sasvim je jsano da tako krupan cilj nije moguće postići bez zaštite životne sredine.
Značajne odredbe koje se tiču ekološke problematike unete su i amandiranjem prvo

Ugovorom iz Mastrihta

, a zatim

Ugovorom iz Amsterdama,

pojedinih članova

Ugovora o osnivanju EEZ

a posebno članova 3 i 130. - Novoformulisani član 3 sadrži

i odredbu prema kojoj se u aktivnosti Zajednice ubraja i

“Politika u sferi zaštite

životne sredine”

(čl. 3, tačka K, Ugovor iz Mastrihta). U

Ugovor iz Amsterdama

unet

je i novi član 3c u kome se ističe da problematika zaštite životne sredine mora da
bude integrisana u komunitarnu politiku. Na taj način, Ugovorom iz Amsterdama sve
aktivnosti, privredne, političke i ekonomske su “ekologizovane”. Organi Unije su
obavezni da ekološki aspekt “

uzmu u obzir prilikom definisanja i sprovođenja u život

politike u svim oblastima

”. Bez obzira na neke izmene, Sporazum iz Amsterdama je

ekološkim problemima. Osnovni cilj ekološke politike Evropske Unije jeste

visok

nivo zaštite, uzimajući u obzir pri tome raznovrsnost i različitost ekoloških problema i
situacija u pojeidnim regionima Unije. Ovakav cilj (visok nivo zaštite) je zasnovan na
principima koji su preneti bez izmena iz Ugovora o Evropskoj Uniji: predostrožnosti,
prevencije i zagađivač plaća. Pri koncipiranju ekološke politike Evropska Unija,
shodno predlogu Ustava EU, trebala bi da uzme u obzir:

raspoložive naučne i tehničke

podatke; ekološku situaciju u raznim regionima Evropske Unije; potencijalne
troškove i koristi akcija ili neaktivnosti; ekonomski i socijalni razvoj Unije kao
jedinstvene celine, i, ujednačeni razvoj svojih regija

. (stav 3).

FAZE U RAZVOJU EKOLOŠKE POLITIKE EVROSKE UNIJE

Evropska Unija je u svom razvoju brige o zaštiti životne sredine i ekološke

politike prošla kroz četiri faze: “

incidentne mere

” (1957-1972) ; “

faza odgovornosti

”

(1972-1986); “

inicijativna faza

” (1985-1992), i, “

održivi razvoj

” (1992-do danas)

“

Incidentne mere

” (1957-1972). U ovom periodu ekološka politika je bila

predmetom   nacionalnih   zakonodavstava.   Posmatrano   u   okviru   EEZ,   ekologija   se
“spominjala” samo indirektno u “Rimskom ugovoru” i to u dva slučaja:  član 2 –
promocija stabilnog i ekonomskog razvoja i poboljšanje kvaliteta života, i, član 36 – o
mogućnosti restrikcije uvoza i izvoza i tranzita robe koji ugrožavaju javni moral,
javnu   bezbednost,   zaštita   ljudi   i   života   ljudi,   životinja   i   biljaka,   nacionalnih
umetničkih,   istorijskih   i   arheoloških   vrednosti.   U   tom   periodu   Savet   je   doneo
nekoliko značajnih ekoloških “zakona” koji su imali za cilj zaštitu životne sredine ali
su one uglavnom bile donosene na osnovu “neekoloških” članova ugovora o EEZ, i
predstavljali su odgovor Zajednice na pojedine incidentne situacije, kao i situacije
koje su se mogle smatrati opasnim po zdravlje i život ljudi i biljnog i životinjskog
sveta. Nas primer:

Uputstvo 67/548 o jedinstvenom sistemu klasifikacije, označavanja

i pakovanja opasnih supstanci; Uputstvo 70/157 o nivou dozvoljene buke iz motornih
vozila; Uputstvo 70/729 zaštita prirode u nedovoljno razvijenim poljoprivrednim
područjima itd. U ovom periodu doneto je ukupno 5 ekoloških “zakona” od ukupno 9
koje je EEZ usvojila (Uredba, uputstava i odluka). Od tih 5 tri direktive se mogu
smatrati kao “ekološke” dok su dve bile usko vezane za poljoprivredu. U suštini sve
ove mere su imale za zadatak da obezbede efikasnije funkcionisanje ekonomskog
mehanizma na ostvarivanju zajedničkog tržišta.

Faza “odgovornosti”

(1972-1986).

Na Samitu u Parizu oktobra 1972. godine

šefovi država i vlada šest osnivača EEZ i tri nova člana (Ujedinjeno Kraljevstvo,
Danska i Irska) su pozvali institucije Zajednice da naprave plan za zvaničnu ekološku
politiku Zajednice do jula 1973. Dakle za period od 6 meseci trebalo je formirati i
formulisati osnovna načela i mere za ostvarivanje ekološke politike. Komisija je
dostavila Savetu

“Program zaštite životne sredine Evropske Zajednice”

već u aprilu

1973. godine, tako da je Prvi akcioni program o životnoj sredini formalno prihvaćen
od strane Saveta i predstavnika zemalja članica u novembru 1973. godine. Popularno
nazvan

“Prvi akcioni program zaštite životne sredine”

se smatra kamen temeljcem