1. Posebna javna politika u željezničkom prometu na razini RH i EU
Politika podrazumijeva umijeće upravljanja državom ili drugom političkom
zajednicom, a u suvremeno doba označava aktivnost, proces donošenja odluka u
svim sferama ljudskoga života. U tom značenju najčešće se veže uz posebno
određene javne politike (prometna, kulturna, socijalna itd.), koje donosi izabrana
vlast (vlada) ili neka organizacija, a koje se odnose na društvo u cjelini. Ukratko,
javna politika je mreža odluka i djelovanja kojima se rješavaju neki problemi
vezani za sve građane, cijelo društvo ili za pojedine skupine građana. Kod javnih
politika važni su ciljevi, interakcija aktera, tok procesa provedbe i rezultati.
Javna politika djeluje kroz dvije osnovne dimenzije, horizontalnu i vertikalnu.
Vertikalna dimenzija se odnosi na način provođenja odluka aktera i uvijek se
provodi od vrha prema dnu, a uključuje autoritativan izbor donositelja odluka i
implementaciju, dok horizontalna komponenta djelovanja je strukturirana
interakcija različitih državnih i nedržavnih aktera, a nije obilježena hijerarhijskim
odnosima. Gledajući ove komponente na primjeru, vertikalna komponenta je
provođenje vladine strategije na razini države i Europske unije, a horizontalna
komponenta je suradnje ministarstava i ostalih aktera koji nastoje riješiti probleme
putem pregovaranja, konsenzusa ili zajedničkog strateškog planiranja.
Javna politika u željezničkom prometu predstavlja posebnu sektorsku javnu
politiku koja je zadužena za „izravno uređenje prijevoza i infrastrukture u domeni
zračnog, željezničkog, cestovnog, pomorskog i gradskog prijevoza“. Temeljna
odrednica prometne politike jest transport koji se ostvaruje „kretanjem roba i ljudi
između različitih lokacija“ te je za njegovu provedbu potrebna „značajna količina
povezane i čvorišne infrastrukture“.
S obzirom da je riječ o javnoj politici, prvo će biti dan povijesni prikaz razvoja
prometne politike od trenutka osamostaljenja Hrvatske sve do danas kroz
formiranjem koalicija formalnih i neformalnih aktera koji su pokušavali utjecati na
njezin razvoj uvrštavanjem u programe vlasti. Željeznička politika se može
prikazati kroz tri osnovna segmenta: aktere, stavove (uvjerenja) i odnose. No prvo
ćemo analizirati povijest željezničke prometne politike.
1.1. Povijesni prikaz razvoja željeznica
Željeznički promet je imao veliki zamah tijekom 19. stoljeća iako prilike u to
vrijeme nisu bile idealne zbog sukoba tri prometne politike u to vrijeme (hrvatska,
austrijska i mađarska). Prve željeznice na teritoriju današnje Hrvatske se
uspostavljaju tijekom druge polovice 19. stoljeća, poglavito u središnjem i
kontinentalnom dijelu.
Tijekom međuratne Jugoslavije, prilike u kreiranju prometa nisu opet bile pogodne
za razvoj željeznica u Hrvatskoj i takva situacija se nastavlja sve do izlaska
Hrvatske iz SFRJ. Kao uzrok ove situacije je činjenica da je Hrvatska kroz svoju
povijest bila objekt, a ne subjekt prometne politike, što joj nije davalo prostora da
„neovisno o drugim državama, utvrđuje i vodi vlastitu prometnu politiku“.
Izlaskom iz SFRJ, Hrvatska postaje subjekt prometne politike ali ta situacija je
daleko od idealne.
U periodu do 2000. „željeznica nije bila u fokusu politike te se čak moglo čuti
stavova da Republici Hrvatskoj željeznica niti ne treba“. Dodatni problem je
predstavljao Domovinski rat tijekom kojeg je nastavljena politika slabog ulaganja u
željeznice koja je bila prisutna i u Jugoslaviji. Sam rat je rezultirao drastičnim
„padom prometa željezničkog prijevoza od 76 do 72 posto te je (danas) ostao na
razini manjoj od pola prije rata“. Unatoč svemu tome, period tijekom devedesetih
uspostavio je konstitutivni zakonodavni okvir unutar kojeg se vršila usluga
željezničkog prijevoza te je tako 1990. usvojen Zakon o hrvatskim željeznicama, a
dvije godine nakon i Zakon o sigurnosti u željezničkom prometu.
Dolaskom na vlast Ivice Račana, a kasnije Ive Sanadera, stvari se poprilično
mijenjaju te je u periodu 2000.-2005. uslijedila prva suvremena reforma u domeni
željezničkog prometa u Hrvatskoj. Reforma se temeljila na zaokretu hrvatske
vanjske politike prema europskim integracijama, te je u tom pogledu krenulo
usklađivanje željezničkog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU, u sklopu
procesa europeizacije prometne politike. Temeljni interes takve prometne politike
prema željeznicama bila je „prilagodba zakonima EU i ispunjavanje europskih
standarda“ bez jasne slike kako navedeni cilj implementirati u željeznički sektor.
Kao dokaz da se provodila reforma govori činjenica da do 2000. nije provedena
modernizacija željeznica te je rezultat toga bila „tehnička i tehnološka zaostalost
željezničke infrastrukture i prometnih sredstava, a time i slaba kvaliteta usluge“.
Osnovna misao vodilja u tom periodu je novi javni menadžment kojim se željeznice
željelo liberalizirati i staviti ih na tržište. Račanova je Vlada tako uvela potpuno novi
Zakon o željeznici čime je „konkretna posljedica bila liberalizacija željezničkog
tržišta, tj. uredba prema kojoj našim prugama može voziti bilo koji operater u
putničkom ili teretnom prometu“. Ovaj početni stupanj liberalizacije nastavljen je i
u Vladi Ive Sanadera, koja je pak u domeni željezničkog prijevoza Zakonom iz
2005. podijelila Hrvatske željeznice na „zasebne, neovisne, djelatnosti“ unutar
kojih, kao odvojeni entiteti, spadaju i današnji HŽ Putnički Prijevoz (HŽPP), HŽ
Cargo i HŽ Infrastruktura, a bile su okupljene pod krovnom tvrtkom HŽ Holding.
Nakon podjele HŽ-a, osnivaju se prve agencije u domeni željeznica pa je 2007.
osnovana Agencija za reguliranje tržišta željezničkih usluga (ARTŽU), a 2009.
Agencija za sigurnost željezničkog prometa (ASŽ) koja djeluje i danas. Do tog
perioda, jedina interesna skupina je bila sindikat, a sada se 2008. godine osniva
Savez za željeznicu kao „neprofitna krovna udruga svih zainteresiranih dionika za
boljitak željezničkog prometa u Hrvatskoj“.
Ključne godine za reformu su se pokazale i u periodu Vlade Zorana Milanovića.
Tako je primjerice 2012. u potpunosti ukinut HŽ Holding kao krovna organizacija.
Time su se društva trebala još više okrenuti prema tržištu, osim HŽ Infrastrukture
koja i dalje ovisi o državnom financiranju. Modernizacija pružanja usluga u
putničkom prometu se također odvija kupnjom novih i modernih električnih
vlakova od strane Vlade. Godine 2013. osniva se nova agencija zadužena za
istraživanje nesreća u željezničkom prometu (AIN), te je prethodno spomenuta
ARTŽU integrirana u Hrvatsku regulatornu agenciju za mrežne djelatnosti
(HAKOM). Naposljetku, Republika Hrvatska je 2015. sa Svjetskom bankom, preko
Međunarodne banke za obnovu i razvoj, potpisala ugovor za davanje kredita radi
financiranja „Projekta održivih Hrvatskih željeznica u Europi“ za sva tri društva HŽ-
a.
te ih je danas ukupno tri od kojih jedna regulira tržište, druga istražuje nesreće, a
treća brine za sigurnost. Danas sva tri društva posjeduju i određeni broj tvrtka
kćeri. U slijedećim tablicama dan je povijesni prikaz nastanka trgovačkih društava i
agencija u željezničkom prometu.
Tablica 1: Povijest razvoja Hrvatskih željeznica
Godina
Hrvatske željeznice
1991.
Osnovan HŽ – Hrvatske željeznice d.o.o
2005.
HŽ podijeljen na četiri tijela s jednim krovnim društvom HŽ
Holding
- HŽ Cargo
- HŽ Infrastruktura
- HŽ Putnički prijevoz
- HŽ Vuča vlakova
2012.
Ukidanje HŽ Holdinga
Integracija HŽ Vuča vlakova u HŽ Putnički prijevoz i HŽ Cargo
Tablica 2: Povijest osnivanja Agencija u željezničkom prometu
Godina
Agencija
2007.
Osnivanje Agencije za regulaciju tržišta željezničkih usluga
(ARTŽU)
2009.
Osnivanje Agencija za sigurnost željezničkog prometa (ASŽ).
2013.
2013.
Osnivanje Agencija za istraživanje nesreća u zračnom,
pomorskom i željezničkom prometu (AIN). Proizašla iz Agencije
za istraživanje nesreća i ozbiljnih nezgoda zrakoplova koja je
osnovna 2009. godine.
2014.
Agencija za reguliranje tržišta željezničkih usluga (ARTŽU) se
ukalupljuje unutar Hrvatske regulatorne agencije za mrežne
djelatnosti (HAKOM).
Osim države i tvrtki kao formalnih aktera u željezničkom prometu, još imamo i
političke stranke koje u ovom radu gledamo kroz djelovanje u Hrvatskom saboru i
plenarne saborske rasprave u sklopu kojih su se dogodile ključne zakonske izmjene
u željezničkom sektoru. Stranke su tu relevantni akterikoji su kroz natjecanje na
izborima, odnosno pisanjem svojih programa, predstavljali određene planove i
ciljeve za prometnu politiku u Hrvatskoj. Razina parlamenta je u ovom kontekstu
izrazito značajna radi predstavnika koji artikuliraju interese u željezničkom
sektoru, a povezani su s određenom stranačkom identifikacijom. Ti interesi dolaze
do izražaja u povećim raspravama koje su se odvijale prilikom usvajanja mnogih
zakonskih prijedloga Vlade koji su imali utjecaj na željeznicu.
