На основу члана 45. став 1. Закона о Влади ("Службени гласник РС", бр. 55/05, 71/05 -
исправка, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 - УС и 72/12),
Влада доноси
СТРАТЕГИЈУ
РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ У РЕПУБЛИЦИ
СРБИЈИ
(Сл. гласник РС бр. 9/14 , 42/14
- исправка
)
Пречишћен текст закључно са изменама из Сл. гл. РС бр. 42/14 које су у примени
од 23/04/2014
I. УВОД
Реформа јавне управе је трајан процес и представља, нарочито у савременим
условима, битан услов за успешно спровођење реформских принципа и циљева у свим
областима друштва.
Стратегијом реформе државне управе у Републици Србији из 2004. године (у даљем
тексту: Стратегија РДУ), на темељу европског принципа добре управе, у основи је
започет преображај овог сегмента јавне управе, а делимично и локалне самоуправе.
Стратегија РДУ обухватила је, поред затеченог стања, основне циљеве и принципе
реформе, кључне области реформе и управљање њима.
У спровођењу Стратегије РДУ донети су акциони планови за период 2004-2008.
године и 2009-2012. године, а остварени резултати, посебно у процесу успостављања
законодавног оквира, обезбедили су потребне правне претпоставке за даљи подстицај
и усмеравање развоја и унапређења система државне управе.
I.А Активности на спровођењу Стратегије реформе државне
управе у Републици Србији (2004)
У периоду спровођења Стратегије РДУ (од 2004. до 2013. године) у највећој мери
остварен је основни циљ да се обезбеди неопходан правни оквир за деловање система
државне управе и локалне самоуправе. Усвојени су бројни прописи који одређују
правац даљих промена. Влада је усвојила и низ стратешких докумената који су у вези
са процесом реформе, као што су "Национални програм за интеграцију у ЕУ (НПИ)",
"Национални програм за усвајање правних тековина Европске уније (2013-2016)",
"Стратегија стручног усавршавања државних службеника у Републици Србији" и
"Стратегија регулаторне реформе у Републици Србији".
Међутим, реформа јавне управе не подразумева само усвајање бројних закона и
других прописа и јавних политика, већ и њихово спровођење, на шта ће предстојеће
реформске активности првенствено и бити усмерене, уз даљу хармонизацију
постојећег законодавства са прописима Европске уније.
Институционални оквир за координацију спровођења реформе, утврђен Стратегијом
РДУ, није био у потпуности делотворан у претходном периоду. Примарни разлози за
то су релативна неактивност Савета за реформу државне управе и недовољно
развијени капацитети министарства надлежног за послове државне управе.
Децентрализација
Реформске мере усмерене ка децентрализацији спровођене су у појединим областима
и по одређеним питањима које је Влада оценила као приоритетне (нпр. у јавним
финансијама), уз остављање значајног простора за унапређење и системско
спровођење свеобухватније децентрализације.
У циљу успостављања ефикасног механизма за координацију процеса
децентрализације, Влада је основала Национални савет за децентрализацију Републике
Србије и поверила му израду Стратегије децентрализације Републике Србије. Октобра
2013. године Савет је реконституисан и редефинисана је његова улога у процесу
израде и примене Стратегије. Очекује се да ове измене и јачање Савета, утичу на
интензивирање процеса израде Стратегије децентрализације Републике Србије.
Предвиђене измене законских решења у овој области углавном су остварене према
плану, што представља добар нормативни основ за даљи напредак у овој области.
Јединице локалне самоуправе (у даљем тексту: ЈЛС) су општине, градови и град
Београд, чија је територијална организација уређена Законом о територијалној
организацији Републике Србије. Положај града Београда, као посебне ЈЛС уређен је
Законом о главном граду.
Законом о локалној самоуправи значајне надлежности су постале изворни послови
ЈЛС. Такође, законима који уређују посебне области свим ЈЛС (понекад уз прављење
разлика између општина, градова и града Београда) поверени су значајни послови из
надлежности Републике Србије. У појединим ЈЛС, услед недовољног броја
запослених, или недовољних знања и вештина, недостатка опреме или финансијских
средстава, поједини послови нису у потпуности реализовани или нису обављани у
складу са жељеним квалитетом.
Усвојен је Закон о изменама и допунама Закона о финансирању локалне самоуправе
који мења начин расподеле пореза на зараде и расподеле трансфера по појединим ЈЛС.
Битан подстицај процесу децентрализације представља усвајање Закона о јавној
својини, који уводи могућност да ЈЛС стекну и упишу право својине на
непокретностима чији су актуелни корисници, што ће им омогућити да стеченом
својином располажу аутономно у циљу унапређења локалног социо-економског
амбијента (нпр. кроз јавно-приватно партнерство). Ипак, квалитетно управљање
стеченом својином представљаће изазов у административном и финансијском смислу,
поготову у мањим општинама.
Усвојен је Закон о комуналној полицији којим се комунална полиција образује у
градовима и граду Београду. Она је надлежна за комунални ред, заштиту животне
средине, људи и добара, одржавање реда у коришћењу земљишта, простора, локалних
путева, улица и јавних зграда. На овај начин се поред децентрализације нормативних
послова јачају и извршне надлежности градова, неопходне за успешно спровођење
одлука из изворног делокруга ЈЛС.
У области стручног усавршавања усвојена је "Стратегија стручног усавршавања
државних службеника у Републици Србији". Документ предвиђа и оснивање
Централне националне институције која би обављала послове спровођења програма
општег стручног усавршавања државних службеника, док ће министарство у чијем су
делокругу послови државне управе који се односе на стручно усавршавање државних
службеника, бити задужено за обављање послова који се односе на припрему,
утврђивање и надзор над спровођењем програма стручног усавршавања државних
службеника, као и за управљање процесом реализације Стратегије.
Поред тога, у јануару 2014. године очекује се усвајање Стратегије стручног
усавршавања запослених у јединицама локалне самоуправе, са Акционим планом за
период 2014-2016. године која, заједно са Законом о запосленима у аутономним
покрајинама и јединицама локалне самоуправе, предвиђа успостављање јединственог
система стручног усавршавања запослених у ЈЛС. Овај документ уважава
специфичности које постоје у односу на државне органе, а пре свега у погледу
разликовања општих и посебних програма стручног усавршавања и специфичних
потреба ЈЛС као посебног послодавца.
Рационализација
Рационализација државне управе представља сталан процес у Републици Србији.
Међутим, поједине активности нису у потпуности спроведене у складу са суштином
рационализације, која подразумева укидање непотребних послова, поједностављење
процедура, смањивање броја запослених за којима не постоји потреба и друге уштеде
трошкова, а да се при томе не умањи делотворност и ефикасност обављања управних
послова. Извршено је линеарно смањивање броја службеника најпре у судовима и
јавним тужилаштвима, а потом и у свим органима државне управе за одређени
проценат, али без претходне анализе потребе за вршењем одређених послова и
њиховог обима, постојања преклапања или дуплирања послова, анализе начина
обављања послова и могућности за њиховом модернизацијом. На основу оваквог
приступа задржани су поједини органи или превелики број запослених у појединим
органима, док је у појединим органима, без оправданог разлога, смањиван број
запослених, иако је њихов број - према новим надлежностима или обиму посла -
требало повећати. Такође, у појединим случајевима решење није било у механичком
смањивању или повећању броја запослених него у њиховој преоријентацији и стицању
нових знања и вештина. Последице такве "рационализације" често су биле у пријему
нових службеника, чак у већем броју у односу на обим претходног смањења. Коначно,
са тим је повезан и проблем недовољне деполитизације, што је водило запошљавању
одређених партијских кадрова, без реалних потреба за тим бројем или структуром
службеника.
Координација јавних политика
Спроведен је низ планираних активности, али су оне само полазна тачка за даљи
развој и унапређење процеса обликовања, спровођења и праћења ефеката јавних
политика Владе. У посматраном периоду припремљене су у виду препорука Смернице
за израду стратешких докумената, урађена је Анализа стратешких докумената
Републике Србије, са предлогом препорука за унапређење стратешког оквира, уведен
је једнообразни Информациони систем за прикупљање података за израду програма и
извештаја о раду Владе којем се приступа преко веб портала Генералног секретаријата
Владе, измењен је Пословник Владе, којим се прати увођење информационог система
итд. Генерални секретаријат Владе је припремио нацрт "Методологије интегрисаног
система планирања јавних политика у Републици Србији".
Област планирања још увек није правно уређена на одговарајући начин. У оквиру
ИПА пројекта "Подршка реформи државне управе" припремљена је прва анализа и
предлог правног уређења ове области.
У Генералном секретаријату Владе образован је Сектор за планирање, надзор,
координацију политика и послове у вези са интеграцијом у Европску унију, који врши
нове надлежности од посебног значаја за реформу државне управе. Такође, Влада је
образовала Савет за реформу јавне управе. Одлуком о образовању Савета за реформу
јавне управе председник Владе именован је за председника Савета, а министар правде
и државне управе за потпредседника Савета, док су за чланове Савета именовани
министар финансија, министар без портфеља задужен за европске интеграције,
генерални секретар Владе и директор Републичког секретаријата за законодавство.
Правни и институционални оквир за управљање јавним финансијама успостављен је и
у великој мери усклађен са европским и међународним стандардима. Влада сваке
године усваја Фискалну стратегију за наредне три буџетске године, којом дефинише
макроекономски и фискални оквир, стратегију управљања јавним дугом и структурне
реформе привреде и јавног сектора, приоритетне области финансирања и средњорочни
оквир расхода, укључујући јасна фискална правила.
У протеклом периоду значајно је унапређена област управљања ЕУ фондовима.
Успостављена је одговарајућа организациона структура система децентрализованог
управљања ( DIS - енгл. "Decentralised Implementation System"). Обука државних
службеника који су ангажовани у оквиру овог система обавља се континуирано и
ускоро се очекује акредитовање, које је услов за прелазак на овај систем.
Спроведене активности представљају само почетак процеса планирања, развоја,
координације и праћења учинка јавних политика, коме предстоје бројне активности,
чији ће успех зависити од програма рада Владе, планова рада министарстава, као и
капацитета људских ресурса и обезбеђених средстава.
Контролни механизми
Све планиране активности у овој области углавном су реализоване. Остварен је низ
резултата на плану унапређења контролних механизама.
Усвојен је Закон о управној инспекцији, који уређује надлежност, положај и
овлашћења управне инспекције, груписање послова према њиховој садржини и
предмету надзора и врши њихово прецизирање. Сагласно овом закону образован је
орган у саставу министарства надлежног за послове државне управе - Управни
инспекторат.
Основан је Управни суд, чије су унутрашње уређење и рад уређени Законом о уређењу
судова, Законом о судијама и Судским пословником. Оснивањем Управног суда и
усвајањем новог Закона о управним споровима битно је промењен модел управног
спора. Уведено је начело правичности суђења, проширен је предмет управног спора,
уведена је усмена расправа као правило, прецизиране су ситуације када се спроводи
период од 2009. до 2013. године и Стратегија развоја информационог друштва у
Републици Србији до 2020. године.
Такође, донет је низ посебних закона који су допринели увођењу информационих
технологија у рад државних органа, на централном и на локалном нивоу, као и
изградњи и доступности грађанима и привреди различитих сервиса електронских
путем, нпр. Закон о електронској трговини, Закон о привредним друштвима, Закон о
јединственом бирачком списку, Закон о матичним књигама и др.
Формирана је Посебна радна група за успостављање правног оквира за развој е-
управе. Најзначајнији резултати рада ове Радне групе су доношење Уредбе о
електронском канцеларијском пословању органа државне управе и Упутства о
електронском канцеларијском пословању.
Поред тога, урађена је анализа правног оквира развоја е-управе и дефинисани су
главни недостаци постојећих прописа чија се унапређења и усаглашавања очекују у
наредном периоду. Ово се посебно очекује након доношења новог Закона о општем
управном поступку чији је предлог достављен Народној скупштини на разматрање и
доношење, будући да, у складу са принципима доброг управног поступања, у делу е-
управе уводи значајне новине.
У систему службених евиденција и регистара који се воде на републичком нивоу
већина планираних активности за посматрани период су реализоване.
У складу са Законом о јединственом бирачком списку успостављен је јединствени
бирачки списак, као јавна исправа у којој се води јединствена евиденција држављана
Републике Србији који имају бирачко право. Бирачки списак води се као електронска
база података и ажурира се по јединственој методологији министарства надлежног за
послове управе.
У Законом о матичним књигама утврђеном року успостављен је Централни систем за
електронску обраду и складиштење података и чување другог примерка матичних
књига, а општине, градови и град Београд којима су поверени послови вођења
матичних књига дужни су да до краја 2014. године све матичне књиге преведу у
електронски облик и доставе на чување министарству надлежном за послове државне
управе. Овај систем, између осталог, обезбедио је издавање извода из матичних књига
без обзира на месну надлежност органа за вођење матичне књиге из које се издаје
јавна исправа.
Претпоставке за потпуно функционисање катастра непокретности, јединственог
адресног регистар као и националне инфраструктуре геопросторних података нису у
потпуности обезбеђене.
Такође, као јединствене централизоване електронске базе података успостављени су
Регистар привредних субјеката, Регистар заложног права на покретним стварима и
правима, Регистар финансијског лизинга, Регистар јавних гласила, Регистар удружења,
Регистар страних удружења, Регистар мера и подстицаја регионалног развоја, Регистар
комора, Регистар туризма, Регистар финансијских извештаја и података о бонитету
правних лица и предузетника, Регистар
стечајних
маса, Регистар задужбина и
фондација, Регистар представништава страних задужбина и фондација, Регистар
удружења, друштава и савеза у области спорта, Регистар судских забрана и др.
