Javne finansije i budžetsko pravo

Javne finansije: Ime i funkcije

Finansijska aktivnost. — Aktivnost države, užih društvenopolitičkih zajednica i organizama kojima su poverene određene društvene funkcije, koja za svrhu ima pribavljanje i trošenje materijalnih sredstava radi ostvarivanja opštekorisnih ciljeva, naziva se finansijskom aktivnošću ili javnim finansijama. Postizanje tih ciljeva zahteva raspolaganje ekonomskim sredstvima. Da ih pribave, država i uže društvenopolitičke zajednice i organizmi koriste razne instrumente, od metoda koji se javljaju u privredi pojedinaca pa do specifičnih tehnika izdvajanja iz društvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka. Taj proces: pribavljanje društvenih sredstava i plansko trošenje njihovo na javne ili opšte potrebe konstituiše jednu posebnu privredu — finansijsku privredu — koja ima svoje instrumente, svoje zakonitosti, tehniku i efekte, kojima se bitno razlikuje od privrede pojedinaca. Ekonomska disciplina, sintetična i autonomna, koja se bavi izučavanjem pojava i fenomena koji su u vezi sa finansijskom aktivnošću subjekata javnog prava, nosi ime nauke o finansijama.
Finansijska aktivnost, prema izloženom, namenjena je postizanju finansijskih rezultata. No, da to odmah naglasimo, instrumente javnih finansija mogu društvenopolitički kolektiviteti koristiti u svrhu ostvarivanja i drugih zadataka: ekonomskih, političkih, socijalnih i drugih. Moderna koncepcija javnih finansija pokazuje tendenciju da se finansijske institucije upotrebe sve više u tom metaekonomskom pravcu. To će dalje u tekstu biti izloženo.
Termin »finansije«, koji je danas opšteprihvaćen izraz, potiče iz srednjovekovnog latinskog jezika kada je reč »finatio« (financias, financia pecuniaria) upotrebljavana u smislu plaćanja. Značenje te reči, međutim, nije bilo isto u svim državama tog vremena. U današnjem smislu ona se najranije javlja u Francuskoj: već od XV veka »finances« znači državni prihod, državna privreda uopšte. Proširena upotreba francuskog jezika u Evropi počev od Luja XIV, doprinela je da se taj termin prihvati i u drugim zemljama. U Nemačkoj, međutim, ne pojavljuje se pre XVI veka, ali i tada ne u današnjem smislu već kao sinonim za prevaru, zelenaštvo, što se objašnjava otporom naroda prema teškim dažbinama tog vremena i neraspoloženjem prema trgovačkom svetu čija poslovna praksa svakako nije bila najkorektnija. Otuda u Nemačkoj stariji pisci, »kameralisti«, kada su govorili o državnoj privredi upotrebljavali su izraz »de aerario«. Danas se na nemačkom jeziku javne finansije nazivaju »Finanzwissenschaft«, a kao privreda »Finanzwirtschaft«. Na engleskom jeziku finansijska privreda se obeležava sa »Public Finance«, a tim imenom se označava i sama nauka o finansijama. Ruski jezik takođe prihvata termin finansije i to kao »Obščestvenie finansi« ili »Gosudarstvennie finansi«. Za pojam finansiranja nauke Francuzi i Italijani upotrebljavaju srodan termin, a za nauku o finansijama služe se izrazom »Science des finances« odnosno »Scienza delle finanze«.
Finansijska privreda. — Finansijska privreda nalazi svoje objašnjenje i opravdanje u činjenici da sa jedne strane postoje određene opšte ili opštedruštvene potrebe, dok sa druge strane zadatke i funkcije države i društvenopolitičkih zajednica i organizama nije moguće ostvariti bez odgovarajućih finansijskih sredstava.
Iz istorije finansija doznaje se da se država nekada nije mnogo razlikovala od pojedinaca u pogledu načina pribavljanja materijalnih sredstava: svoje relativno vrlo ograničene funkcije ona je ostvarivala na način ne bitno različit od pojedinaca. To doba nije poznavalo finansijsku privredu u današnjem smislu, po kome ona znači ne samo jedan osobeni način privređivanja, odnosno pribavljanja sredstava nego i jednu privredu političkog tela potpuno odvojenu od ličnosti šefa države. U ono vreme je javna kasa u stvari bila vladaočeva kasa i obrnuto: prihodi takve kase bili su od vladaočevih domena, a rashodi uglavnom izdaci za vladaoca i njegovu okolinu. Danas je sve to drugačije. Karakteristika savremenih finansija je njihova tributna (dažbinska) priroda, za razliku od domenskih finansija u srednjem veku i ranije.
Teorijski i praktično najinteresantniji i finansijski najznačajniji prihod savremene države je onaj koji proizilazi iz njene vlasti da do novčanih sredstava dođe putem svog »imperijuma«. U tom smislu govorimo o finansijskom suverenitetu države, koji je samo jedan vid njenog političkog suvereniteta. (»Finansijska se aktivnost ne razvija spontano i na bazu automatizma; ona zavisi od niza direktiva, odluka i impulsa koji svi proizilaze iz jednog centra — autoriteta vlasti« — Barrere).
No, bilo bi netačno kad bi se iz ovoga izveo zaključak da savremena država, da bi došla do prihoda, mora koristiti samo prinudu. U novije vreme prihodi od imovine ponovo dobijaju u mnogim zemljama u značaju, ukoliko intervencija države u privrednom životu postaje veća. I u kapitalističkim državama jedan deo budžetskih prihoda daju domeni i nacionalizovana javna preduzeća, industrijska, saobraćajna i bankovna. Po sebi se razume da je u kolektiviziranoj socijalističkoj privredi deo državnih prihoda od državnih preduzeća znatno veći.
Ukratko: dolaženje do sredstava, različito od privređivanja pojedinaca, koje vrše javnopravne jedinice služeći se prinudom na osnovu svoje finansijske suverenosti, naziva se finansijskom privredom. Posmatrajući usko, ovde bi se mogao izvesti zaključak da je finansijska privreda samo ta jedna strana javne privrede (pojedini pisci to izričito i tvrde); dosledno tome čitav je-dan deo javne privrede (nedažbinske) bio bi isključen iz naše nauke. No, može se reći da država ili uže društvenopolitičke zajednice ne finansiraju kada u budžetske svrhe koriste svoje sopstvene privredne objekte, ustanove i organe koji im obezbeđuju prihode (državne zgrade, vojna industrija, izdavačka delatnost)? Takvo shvatanje nauka nije mogla da prihvati. Finansije, prema tome, obuhvataju svaku javnopravnu delatnost kojom se ostvaruju materijalna sredstva, koja političke jedinice (država, federalne jedinice, lokalna samouprava i sl.) koriste za finansiranje javnih potreba.

Karakteristike finansijske privrede

Prenošenje sredstava na javne organe. — Finansijska privreda, pomenuto je, sastoji se iz pribavljanja i upotrebe javnih sredstava. Reč je o stvaranju finansijskih izvora obaveznih zajednica prenošenjem novčanih sredstava iz individualnog u državni sektor: privrede pojedinaca odvajaju prinudno (porezi) ili dobrovoljno (zajmovi) jedan deo svoje kupovne snage i prenose na javne organe koji će ih iskoristiti u finansijske, političke, privredne, socijalne i druge svrhe. Naravno, u kapitalističkom svetu privatna privreda drži znatno veći sektor od javne. Drukčije je u socijalističkim državama u kojima državni odnosno društveni sektor ima odlučujući značaj u privrednom životu. Tu i finansijska nauka ima znatno širu ulogu. Marks nije, jer se finansijskom naukom manje bavio, ali Lenjin je istakao sav značaj finansija, kada je na Sveruskom kongresu predstavnika finansijskih odeljaka sovjeta (1918. godine) rekao: »Ne treba zaboraviti da je svaka naša radikalna reforma osuđena na propast ako ne budemo imali uspeha u finansijskoj politici. Od ovog poslednjeg zadatka zavisi uspeh ogromnog posla socijalističkog preobražaja društva kojeg smo se prihvatili«.

Subjekti finansijskog akta. — Iz prednjeg proizlazi činjenica da javne finansije vezuju u finansijski akt dva subjekta: aktivni i pasivni. Država, odnosno uže društvenopolitičke zajednice, aktivni su subjekti finansijske delatnosti, usmerene ka sticanju javnih prihoda, dok su pasivni subjekti fizička i pravna lica, državljani i svi drugi koji su političkim i ekonomskim sponama vezani za javnopravno telo koje se nad njima uzdiže svojom finansijskom vlasti. Ostavljajući po strani analizu raznih vanfiskalnih mehanizama pomoću kojih država dolazi do sredstava i imovine (nacionalizacija, konfiskacija, sopstvene investicije i sl.), ponavljamo da se u oblasti finansija suverenitet države ogleda u obavezi pasivnih subjekata da pod uslovima prinude, odnosno obaveze, obezbede raznovrsnim dažbinama redovna finansijska sredstva za ostvarivanje funkcija i zadataka države i užih društvenopolitičkih zajednica.