Budžet u teoriji i praksi

UVOD

Javne finansije predstavljaju jedan od najvažnijih segmenata ekonomije jedne države. Njihova uloga i značaj se ogledaju u neposrednom uvećanju (ili smanjenju) ekonomskog potencijala određenog društva, u zavisnosti od načina upravljanja materijalnim sredstvima prikupljenim posredstvom politike javnih finansija. Budžet, kao najvažniji instrument javnih finansija, predstavlja najbolji indikator pomoću koga se neposredno može izvršiti uvid u obim materijalnih sredstava, kao i njihovu efikasnu i pravičnu raspodjelu ekonomskim subjektima, korisnicima tih sredstava, kroz javne prihode i javne rashode, odnosno njihov odnos.

U radu će biti izvršen uvid koji su to neophodni uslovi, kako bi se postigla puna ekonomska efikasnost jednog društva, iskoristili svi ekonomski potencijali, a koji se odnose na područje javnih finansija. Vidjećemo da, pored niza ekonomskih činilaca koji moraju biti zadovoljeni, postoji i niz političkih preduslova koji se nikako ne smiju posmatrati odvojeno od ekonomskih. Svako odvajanje političkih i ekonomskih faktora vodi, u najmanju ruku, pogrešnim rezultatima. Središnje mjesto u analizi će zauzeti institucija budžeta, kao jednog od najmjerodavnijih pokazatelja uspješnosti ekonomske politike, ali i centra, uslovno rečeno, „sudara“ političkih i ekonomskih funkcija i djelatnosti države.

Budžet predstavlja, kada je riječ o javnim finansijama, središnje mjesto u političko – ekonomskim odnosima svake države, odnosno u aktima političke vlasti, sa jedne strane, i zahtjevima, tj. javnim potrebama pojedinaca, građana te države, sa druge strane. Možemo reći da budžet predstavlja finansijski plan javnih prihoda i javnih rashoda za određeni period koji najčešće traje godinu dana. Imajući u vidu da se odnosi da finansiranje javnog sektora, on je i najvažniji finansijski dokument države, jer se njime raspolaže onim materijalnim sredstvima kojima se direktno finansiraju djelatnosti države.

Razmatrajući funkcije budžeta, prije svega pravnu i političku, vidimo da je to zakon (sa određenim pravima i obavezama), koga donosi predstavničko tijelo, najčešće parlament (skupština). Pored ovih funkcija, posebno se ističe ekonomska funkcija budžeta, koja naglašava veoma značajnu funkciju budžeta u efikasnoj alokaciji materijalnih sredstava, kao i njihovoj pravilnoj redistribuciji kroz javne prihode, ali i javne rashode. Stabilizaciona funkcija budžeta je, takođe, od velikog značaja, jer polazi od odnosa javnih prihoda i javnih rashoda. Ukoliko javni prihodi nadmašuju javne rashode, tada imamo budžetski suficit. Ukoliko javni rashodi prevazilaze javne prihode, onda je riječ o budžetskom deficitu. I jedna i druga situacija predstavljaju razloge za zabrinutost, dok postoje ona klasična shvatanja o nužnosti budžetske ravnoteže, dakle o jednakosti obima javnih prihoda sa javnim rashodima.

Međutim, budžetska ravnoteža danas, u većini savremenih država, predstavlja, tako da kažemo, idealno – tipski model. Pored navedenih funkcija budžeta, postoje još i planska funkcija (najčešće se donosi u tekućoj godini, a predviđen je za narednu godinu), zatim finansijska funkcija budžeta, koja govori o odnosu javnih prihoda i javnih rashoda i traženju budžetske ravnoteže, kao i kontrolna funkcija budžeta, koja se sastoji u kontroli predstavničkog tijela nad izvršnom vlašću u pogledu izvršenja budžeta.

Poznati simptom lošeg upravljanja javnim finansijama u zemljama u razvoju je, identifikovan u literaturi o razvoju javnih finansija, postojanje završenih kapitalnih projekata koji nemaju tekućih sredstava koja su im potrebna kako bi propisno funkcionisali: bolnice kojima nedostaju sredstva za medicinsko osoblje i zalihe; škole kojima nedostaju sredstva za finansiranje nastavnog osoblja, zaliha i knjiga; ili putevi za čije održavanje nema sredstava u vladinom budžetu.

Iako je obračunavanje i budžetiranje za tekuće troškove materijalnih sredstava iz vladinog budžeta dobro osmišljen budžetski princip dolazi do problema iz nekoliko razloga:

• loše planiranje i neadekvatno razmjenjivanje informacija kroz različite procese;
• nedostatak planiranja za buduću potrošnju u okviru ograničenih sredstava i nesposobnost da se koordinišu budžetske operacije koje su finansirane lokalno i od strane donatora.

Proteklih godina, nastavak razvijanja kapitalnog budžeta zemalja kako bi uključivali, pored kapitalnih izdataka, značajne iznose «kapitalne» tekuće potrošnje koja se uglavnom finansira iz donatorskih sredstava, zakomplikovao je dodatno stvari i zabrinutost se često ispoljava po pitanju slabe interakcije proširenog kapitalnog budžeta ili «razvojnog budžeta» sa vladinim tradicionalnim tekućim budžetom.

U radu će biti prestavljene osnovne odlike i kararkteristike budžeta, njegovi principi i funkcije, način donošenja i izvršenja, a naposletku i kontrola. Povlačenjem paralele između teorijske i praktične primjene budžeta, biće odgovoreno na samu temu rada. naime, nastojaću da u samom pojasnjavanju osnovnih budžetskih smjernica, odlika, postavki povučem paralelu sa praktičnim i zakonskim regulativama budžetskog sistema Republike Srpske, odnosno kasnije Bosne i Hercegovine.

POJAM BUDŽETA

Osnovni instrument finansiranja javnih rashoda u svim savremenim državama je budžet, a u nekim zemljama i jedini. U budžetskoj teoriji postoje brojne definicije budžeta, jer se radi o kompleksnoj finansijskoj instituciji, pomoću koje država ostvaruje mnoge ekonomske, finansijske, političke i socijalne ciljeve. Klasično shvatanje budžeta zasniva se na tvrdnji da je budžet akt kojim se predviđaju i odobravaju, unapred i za određeni period vremena, prihodi i rashodi države.

Budžet je osnovni dokument za finansiranje državnih funkcija u svakoj državi. U zavisnosti od načina definisanja države, državnih funkcija i obaveza države, budžet se u teoriji definiše kao pravni akt ili zakon. U našem sistemu , budžet je zakon koji se priprema i usvaja u „paketu” sa drugim zakonima. Značaj budžeta ogleda se i u tome što budžet nije samo akt za finansiranje državnih funkcija, već država preko instrumenata fiskalne politike i instrumenata raspodjele sredstava ostvaruje i političku,ekonomsku i socijalnu funkciju.

Da bi se došlo do optimalnog sistema finansiranja funkcija , neophodno je poći od teorijskih osnova koje definišu državne funkcije, obaveze države i izvore finansiranja. Kada se utvrde funkcije i obaveze ,dolazi se do prihoda i izvora prihoda. Sve savremene države imaju pravni akt za finansiranje državnih funkcija, a to je najcešće državni budžet.

Da bi država mogla da izvršava poslove vezane ze njenu nadležnost, neophodna su joj sredstva. Izvori finansiranja državnih funkcija su uglavnom prihodi koje država ostvaruje od privrede, stanovništva i domaćih i inostranih zajmova. Budžet kao državni akt treba da obezbjedi finansiranje države u toku čitave budžetske godine. Otuda treba ukazati na cilj koji se želi postići budžetom i na značaj koji budžet ima.

Osnovni ciljevi budžeta se mogu definisati kao odnos prema budžetu koji se mora postići i to :

• budžet je pregled javnih prihoda i javnih rashoda za jedan budući period ;
• da se za funkcionisanje države pribave sredstva koja su potrebna za vršenje državnih poslova ;
• kao jedan od najvažnijih ciljeva budžeta je iskazivanje svih državnih prihoda i državnih rashoda.

Budžet ima ekonomsko-finansijski i politički značaj. Ekonomsko-finansijski značaj se ogleda u sledećem :

• budžet obezbjeđuje i formalan red u državnim finansijama tako što uređuje ravnotežu izmedu javnih prihoda i javnih rashoda ;
• budžet treba da obezbjedi redovno , ali umjereno fiskalno opterećenje;
• budžet treba da stvori povoljne uslove za emisiju zajmova.

Politički značaj državnog budžeta je u sledećem :

• budžet je u osnovi politički i ekonomski program vlade ;
• budžet je moćno sredstvo pomoću koga predstavničko tijelo utiče na rad državne administracije;
• politički život parlamenta se ispoljava u postupku usvajanja budžeta.

Budžet je osnovna finansijska institucija svake politicko – teritiorijalne zajednice kojom se planski predviđaju novčani rashodi i prihodi shodno karakteru produkcionih odnosa za neposredne i perspektivne zadatke i koju sankcioniše predstavničko tijelo. Inače, sam termin „ budžet ” prvi put je upotrebljen u francuskom zakonodavstvu 1806. godine da bi se njime označio državni budžet. Sama reč budžet, čiji je korjen „ bouge ” i „ bougette ” , francuskog je porijekla, i označavala je kožnu torbu. Ova riječ prodrla je u finansijsku praksu Engleske pošto je dobila svoje prenosno značenje. Do toga je došlo tako što je ministar finansija, prilikom podnošenja zahtjeva parlamentu za odobravanje sredstava, otvarao kožnu torbu (budget) u kojoj je nosio taj zahtev i iz nje ga vadio, da bi ga pročitao pred parlamentom. Taj akt nazvan je „ otvaranjem budžeta ” i tako je reč budžet prihvaćena u finansijskoj praksi skoro svih država.