Pojam, definicije i elementi korupcije

Kao i svaki drugi složeni fenomen, korupcija se može definisati na različite, često alternativne
načine. A kada se uzme u obzir da se radi o fenomenu koji je poznat već vijekovima, odnosno
milenijumima

, izvjesno je da istorijski prikaz definicija korupcije, odnosno pregled razvoja i

modifikacija tih definicija u vremenu, svakako može da popuni mnoge stranice. Umjesto
takvog pristupa, pažnja treba da se usmjeri na analizu savremenih alternativnih definicija
korupcije. Pri tome su najznačajnije analitičke definicije korupcije, one koje omogućavaju
koliko – toliko precizno definisanje predmeta istraživanja, odnosno analitičko razgraničenje
korupcije od srodnih fenomena. Drugim riječima, prihvatljiva definicija korupcije treba da se
zasniva na pristupu poznatom kao metodološki nominalizam, tj. na uspostavljanju konvencije
u pogledu toga šta se označava pojmom korupcije, kako bi se istraživači lakše sporazumjeli i
eventualno saglasili, ako ne već i o samim uzrocima i posljedicama korupcije, ono bar o
predmetu istraživanja. Tim prije što na planu definisanja korupcije vlada poprilično šarenilo,
pa kako u polušaljivom tonu navodi Jain (2001a), svako ko piše o korupciji želi i da je
definiše, odnosno da ostane zabeležen po sopstvenoj definiciji korupcije.

Iako ovaj rad nije usredsređen na istorijski prikaz definicija korupcije, ipak je na samom
početku potrebno posvetiti nekoliko riječi toj istoriji. Kako navodi Johnston (2001), klasične
definicije korupcije odavno su ustupile mjesto savremenim. Osnovna odlika klasičnih
definicija korupcije (počev od Platona i Aristotela, pa sve do Makijavelija) jeste da one

posmatraju društvo u cjelini, prije svega stanje njegovog morala, odnosno njegov
moralni integritet, a ne ponašanje pojedinaca unutar tog društva.

Zbog toga su klasične

definicije korupcije vezane za jedno od izvornih značenja riječi korupcija – raspadanje,
odnosno trulenje. Radi se, očigledno, o moralnom trulenju društva u cjelini

. Ovakav pristup

korupciji možda je mogao, kako navodi Johnston (2001), biti opravdan u malim i zatvorenim
društvima u kojima su postojale čvrsto definisane hijerarhije vlasti. Ne samo da je takva vlast
imala praktično nesputanu političku moć, nego je ona iskazivala ciljeve i osnovne vrijednosti
jednog društva.
U tom smislu, možda se može reći da je i moralno trulenje vlasti bilo i moralno trulenje
društva u cjelini. Problem sa ovakvom definicijom korupcije leži, između ostalog, u
mogućnosti relativizacije moralnih normi. Ono što je moralno za jednog, ne mora da bude
moralno za drugog pojedinca. Shodno tome, za nekog stanje jednog društva može da bude
moralno trulenje, a za nekog drugog, koji ima potpuno suprotne osnovne vrijednosne
(moralne) sudove, to isto stanje može da bude moralni integritet, odnosno uzvišenost najvišeg
nivoa. Problem etičke relativizacije naročito dolazi do izražaja u savremenim, otvorenim i sve
više globalizovanim društvima, koja su bitno različita od onih za koje je klasična definicija
korupcije možda i bila prikladna. Savremena društva su veoma heterogena i fragmentisana.
Društveni život je veoma razuđen i više ne zavisi od vladara i njegovih vrijednosnih sudova,
bar ne u onoj mjeri u kojoj je to nekada bio slučaj. Moral vladara, odnosno vlasti, nije više
čvrsto povezan sa moralom, odnosno djelovanjem emancipovanih pojedinaca koji čine jedno

Bardhanž (1997) navodi da je korupcija u oblasti državne administracije u Indiji zabilježena u spisu nastalom u

četvrtom vijeku prije Nove ere.

Collier (1999) tvrdi da je nedostatak opšteprihvaćene definicije korupcije razlog zbog koga ne postoji

jedinstvena teorija ovog fenomena nezavisno od uvjerljivosti

prethodnog stava, izvjesno je da postoji semantički

problem, odnosno problem u komunikaciji između istraživača, pa se javljaju brojni nesporazumi u pogledu
predmeta istraživanja.

Stanje morala društva, odnosno njegov moralni integritet procjenjivan je, kako navodi Shumer (1979), sa

stanovišta karakteristika političkog sistema, odnosno života u posmatranom društvu, poput raspodjele moći i
bogatstva, odnosa vlasti i podanika, izvora vlasti i moralnog prava vladara da vlada, itd.

društvo.   Samim   tim,   eventualno   moralno   posrtanje   vlasti   ne   mora   neminovno   da   bude   i
moralno posrtanje društva u cjelini. Stoga je, kako navodi Moddie (1980), bilo neminovno da
se, nasuprot klasičnim definicijama, definisanje fenomena korupcije usredsredi isključivo na
ponašanje pojedinaca, odnosno na razlučivanje koja se to ponašanja pojedinaca mogu ubrojati
u korupciju, a koja ne.
Pri definisanju korupcije koje je usredsređeno na ponašanje pojedinaca, problem može da
nastane   usled   preplitanja   analitičke   definicije   (one   koja   služi   da   se   utvrdi   predmet
istraživanja) i operativne definicije – one koja služi da se utvrdi činjenično stanje, tj. da li je u
nekoj konkretnoj situaciji došlo do identifikacije pojave korupcije, kako bi se prema onima
koji su u nju uključeni preduzele predviđene akcije, odnosno sankcije (krivične, moralne itd.).
Lako se može zamisliti da dobra operativna definicija korupcije nije istovremeno i dobra
analitička definicija tog fenomena, a svakako da važi i obrnuto.
     Usredsređivanjem   definisanja   korupcije   na   ponašanje   pojedinaca,   što   Johnston   (2001)
karakteriše kao bihevioristički pristup, dolazi se do ključnog pitanja: koje se to ponašanje
pojedinca može okarakterisati kao korupcija? Jedna od mogućnosti za odgovor na ovo pitanje
leži u definisanju standarda. Shodno tome, kako predlaže Scott (1972), problem definisanja
korupcije se može rešiti tako što će se pod korupcijom podrazumevati ono ponašanje koje
predstavlja   odstupanje   od   standarda.   no,   onda   se   postavlja   pitanje   o   vrsti   i   karakteru
standarda,   odnosno   o   kriterijumima   na   osnovu   kojih   se   definiše   standardno   ponašanje.
Uobičajeno   je   (Gardiner,   1993,   Gorta   i   Forell,   1995   i   carvajal,   1999)   da   se   izvori   tog
standarda traže u pravnim kriterijumima, kriterijumima javnog interesa i kriterijumima javnog
mnjenja.
     Pravni kriterijumi za definisanje korupcije su veoma jasni i jednostavni – korupcija je sve
ono što je kao korupcija zabranjeno nekim opštim pravnim aktom, najčešće zakonskim, a
ponekad   možda   i   podzakonskim.   shodno   tome,   svako   ponašanje   koje   nije   eksplicitno
zabranjeno, bez obzira na njegov konkretan sadržaj ili odlike, jednostavno nije korupcija, a
svako kršenje odgovarajućih zakonski definisanih standarda predstavlja korupciju. Ovakvo
definisanje ima velike praktične prednosti: jednostavno je, nesporno je (bez obzira da li se
neko slaže sa sadržajem zakona ili ne), svima razumljivo i u praksi se lako sprovodi, budući
da   su   nesporne   institucije   nadležne   za   njegovo   sprovođenje   i   veoma   su   jasni   procesi
utvrđivanja činjeničnog stanja i donošenja relevantnih odluka. No, u analitičkom pogledu,
pravni kriterijum za definisanje korupcije ne nudi mnogo. Prvo, ex ante se ne saznaje ništa o
tome   šta   je   sadržaj   pravne   norme,   a   kada   se   to   sazna,   ostaje   nepoznato   zbog   čega   se
zakonodavac odlučio baš za takav sadržaj pravne, odnosno zakonske norme. ne postoji niti
jedan razlog na osnovu koga bi se zaključilo da su upravo zakonodavci (narodni poslanici)
jedne zemlje ti koji su u najboljoj poziciji, kako sa stanovišta relevantnih znanja kojima
raspolažu, tako i sa stanovišta benevolentnosti (naročito imajući u vidu da često mogu da
budu deo korupcionih poslova), da usvajanjem određenih zakona definišu korupciju, odnosno
da jedno ponašanje pojedinca proglase za korupciju, dok neko drugo, tome slično ponašanje,
ne proglase za korupciju, odnosno da ga ne zabrane zakonom. Konačno, ostaju nepoznati
kriterijumi kojima su se zakonodavci koristili prilikom donošenja ovakve odluke.
     Nadalje, zakoni mogu da se menjaju usled političkog pritiska da se nešto proglasi ili ne
proglasi za korupciju, poput onoga kojim je filipinski predsednik marcos promenio ustav
svoje   zemlje,   kako   bi   legalizovao   sopstvenu   pljačku   državne   imovine   (Carbonell-Catilo,
1985).

Scott (1972) navodi još neke probleme vezane za pravne kriterijume. Najznačajniji

problem te vrste vezan je za činjenicu da postojanje nacionalnog, a ne univerzalnog

Na ovaj problem ukazuje i Scott (1972) tvrdeći da striktno pridržavanje pravnog kriterijuma onemogućava

sagledavanje korupcije kao integralnog dela političkog procesa unutar koga se donose zakoni koji definišu tu
korupciju.

Dodatni problem za primenu ovog kriterijuma može da nastane čak i u situacijama u kojima
se relativno lako može definisati javni interes. Pretpostavimo da se javni interes definiše kao
uvećano, odnosno maksimizovano blagostanje svih potrošača. U uslovima protekcionizma,
odnosno   snažne   zaštite   domaćih   proizvođača,   korupcija   kojom   se   narušava   primena
protekcionističkih   trgovinskih   politika   (sistema   dozvola   kao   oblika   necarinske   zaštite,   na
primer), poput korupcije na carini, uspostavlja se efektivna spoljnotrgovinska liberalizacija,
koja dovodi, odnosno može da dovede do uvećanja blagostanja potrošača, pa time i do zaštite
javnog interesa. Drugim rečima, nešto što je prema prvom delu Friedrichove definicije („lice
sa javnim ovlašćenjem koje usled nelegalne monetarne ili druge materijalne koristi koju je
protivpravno prisvojilo, čini upravo ono što ide u korist lica koje je obezbedilo tu korist”)
nesumnjivo korupcija, usled pozitivnih efekata koje, makar i samo na kratak rok, ima na
blagostanje potrošača, odnosno na javni interes, to prestaje da bude.
   Prethodna hipotetička situacija, kao i analiza navedenog kriterijuma u celini, pokazala je da
postoji   jedan   strukturni,   neizlečivi   problem   vezan   za   definiciju   korupcije   zasnovanu   na
kriterijumu javnog interesa. Naime, ta definicija je po svom karakteru normativna, odnosno
vrednosna,   kojom   se   neko   ponašanje   svrstava   u   nepoželjno,   a   ne   pozitivna,   odnosno
vrednosno-neutralna   definicija,   kojom   se,   nezavisno   od   nekog   vrednosnog   suda,   definiše
sadržaj nekog ponašanja. Za analitičku definiciju bilo kog pojma od presudne je važnosti da
ona bude vrijednosno – neutralna, što definicija zasnovana na kriterijumu javnog interesa (što
znači da se normativna definicija upotrebljava kao pozitivna) nikako ne zadovoljava.
   Konačno, definicija korupcije može da se zasniva i na kriterijumu javnog mnjenja, odnosno
na dominantnoj percepciji javnog mnjenja.
Jednostavno rečeno –

korupcija je ono

što javno mnjenje smatra za korupciju. relevantnost

ovakvog pristupa Gardiner (1993) sagledava u činjenici da se u mnogim zemljama
dominantni vrednosni sudovi javnog mnjenja o korupciji znatno razlikuju od zakonskih
odrednica – iako zakon neko ponašanje smatra korupcijom, javno mnjenje smatra da takvo
ponašanje treba tolerisati.

Posledica ovakve razlike između dominantnog opredeljenja javnog

mnjenja i zakona jeste to, kako navodi Gardiner (1993), što dolazi do povećanja verovatnoće
kršenja zakona, mada je veliko pitanje koliko je ova teza uvjerljiva.

       Prvi problem sa ovim kriterijumom za definisanje korupcije leži u tome što se ponavlja
situacija   iz   prethodnog   slučaja   definisanja   (kriterijum   javnog   interesa)   da   se   normativna
definicija koristi kao pozitivna (vrijednosno-neutralna). Nadalje, ukoliko ne znamo šta navodi
zakonodavce (narodne poslanike) da neka ponašanja pravno definišu kao korupciju, još manje
znamo šta navodi javno mnjenje da se opredeljuje da je jedno ponašanje korupcija, a neko
drugo to nije.
      Nadalje, javno mnjenje nije jedinstveno, tako da postoje situacije sa oštrim podelama tog
mnjenja   u   pogledu   korupcije,   odnosno   njenog   odbijanja   ili   prihvatanja,   tj.   društvene
poželjnosti ili nepoželjnosti. Heidenheimer (1989) je, kako bi opisao, odnosno klasifikovao te

Validnost ovog argumenta treba sagledati iz aspekta očiglednog ukrštanja dve vrste sudova: jednog pozitivnog

(da li je nešto korupcija ili ne) i jednog normativnog suda (da li je treba tolerisati). Takođe, ostaje nejasno zbog
čega, u slučaju nesaglasja zakona i javnog mnjenja, treba, makar i na nivou analitičke definicije nekog pojma
poput korupcije, stati na stranu javnog mnjenja, a protiv zakona.

Ovakav pristup zasniva se na pretpostavci da prihvatanje sadržine zakona od strane javnog mnjenja, odnosno

pojedinaca dovodi do umanjenja verovatnoće kršenja zakona. Veliko je pitanje da li je ovakva pretpostavka
održiva. Naime, teorije racionalnog ponašanja pojedinaca, poput ekonomske teorije protivpravnog ponašanja,
pokazuju da podsticaji kojima je izložen pojedinac i na osnovu kojih donosi odluku ne zavise od njegovog
personalnog odnosa prema zakonskoj odredbi koju teži da prekrši. Iako se neki ljudi ne slažu sa mnogim
zakonskim odredbama, ne krše ih zbog toga što je očekivana korisnost od takvog poteza manja od očekivanih
troškova, koji, prema Bekerovom modelu (Becker, 1968), opisanom u prethodnom poglavlju, zavise od
verovatnoće otkrivanja i strogosti zaprećene kazne.

razlike, uveo podjelu na „crnu”, „sivu” i „bijelu” korupciju. U slučaju „crne” korupcije, svi
segmenti javnog mnjenja je osuđuju i smatraju da je treba kazniti. U slučaju „sive” korupcije,
mišljenja u tom pogledu su podeljena (na primjer, između društvene elite i masa), dok u
slučaju „bijele” korupcije postoji konsenzus javnog mnjenja da je treba tolerisati. Kako i sama
Heidenheimerova podela na crno-sivo-belu korupciju pokazuje, u pitanju je normativni odnos
javnog mnjenja prema korupciji, odnosno prema tome u kojoj meri je korupcija društveno
prihvatljiva (poželjna), a ne da li neko ponašanje spada u korupciju ili ne. Drugim rečima,
opet se radi o normativnom (da li određeno ponašanje treba da se dopusti ili ne), a ne o
pozitivnom pristupu (da li određeno ponašanje spada u korupciju ili ne). Implicitno, u slučaju
bijele korupcije javno mnjenje se slaže u tome da se ipak radi o korupciji, ali i da se ona, iz
različitih razloga, ipak treba tolerisati, odnosno dopustiti.
    Na osnovu svega navedenog, očigledno je da odnos javnog mnjenja ne daje solidnu osnovu
za pozitivnu, odnosno vrednosno-neutralnu definiciju korupcije. Nadalje, definicija korupcije
na osnovu kriterijuma javnog mnjenja je krajnje proizvoljna i nepouzdana. Kriterijum javnog
mnjenja se menja u vremenu, i to krajnje neregularno, pod dejstvom različitih uticaja, kojima
je veoma često teško ući u trag. Nije teško odgovoriti na pitanje da li akademska javnost treba
da   se   oslanja   na   analitičku   definiciju   zasnovanu   na   nepostojanim   kriterijuma   (ne-
kompetentnog) javnog mnjenja – odgovor je više nego očigledan.
   Dosadašnje razmatranje mogućnosti definisanja standardnog ponašanja, odnosno odstupanja
od njega, sa gledišta zakona, javnog interesa i javnog mnjenja nije bilo previše produktivno sa
stanovišta dobijanja dobre, odnosno upotrebljive analitičke definicije korupcije.

Nezavisno

od toga koliko je dobro definisan standard (a vidjelo se da tu postoje veliki problemi), nije se
saznalo gotovo ništa o motivima (podsticajima) koji dovode do odstupanja od standarda, o
mehanizmu   kojim   se   to   odstupanje   realizuje,   odnosno   o   karakteru   tog   odstupanja,   niti   o
načinu   za   razgraničavanje   korupcije   od   sličnih   fenomena.   A   bez   spoznaje   navedenih
elemenata,   ni   analitičko   definisanje   korupcije   neće   omogućiti   dostizanje   ciljeva   koji   su
postavljeni na početku ovog poglavlja.
     Umesto da se bave definisanjem standarda čije narušavanje konstituiše korupciju, druga
grupa   savremenih   definicija   korupcije,   usredsređenih   na   ponašanje   pojedinaca,   pažnju
posvećuje   pojmu   zloupotrebe   kao   ključnog   elementa   vrednosno-neutralne   definicije
korupcije. Shodno tome, sledeće pitanje postaje ključno: na koji se način ta zloupotreba može
definisati?   Jedna   od   takvih   definicija   zloupotrebe   (McMullan,   1961)   ukazuje   na   to   da
korupcija postoji ukoliko državni službenik prihvati novac ili neku drugu materijalnu vrednost
da bi uradio nešto što mu je obaveza (dužnost), ili što mu dužnost nalaže da ne uradi, odnosno
da primijeni legitimno diskreciono pravo koje mu pripada na neprimjeren način. Prva dva
elementa ove definicije, odnosno definicije zloupotrebe nisu sporna (prihvatanje materijalne
vrednosti da bi uradio nešto što mu je obaveza ili što mu dužnost nalaže da ne uradi), ali
problem   može   da   nastane   pri   definisanju   „neprimerenog”   načina   primene   legitimnog
diskrecionog prava – ostaje nejasno šta je primjeren, a šta neprimjeren način primjene takvog
prava.
Nezavisno od toga, velika vrijednost ove definicije korupcije je njena

restriktivnost u pogledu

obima pojma korupcije, odnosno preciznost koju

obezbeđuje ta restriktivnost. Korupcija,

prema ovoj definiciji, neminovno

predstavlja razmenu, odnosno transakciju u koju su aktivno

uključene

najmanje dve strane. Prvu čini koruptor, koji obezbeđuje novac ili neku

drugu

materijalnu vrednost i koji za tu vrednost traži protivuslugu u vidu

određene akcije

Zanimljivo je da postoji definicija (Jain, 2001a) koja objedinjuje sva tri pristupa. Ona se zasniva na delanju

zvaničnika koji promovišu sopstveni ekonomski interes na štetu „zajedničkog dobra”, čime se narušava javni
interes. Ukoliko se to delanje otkrije ono će se, kako navodi autor proglasiti kršenjem zakona (pravna definicija)
ili će biti osuđeno od strane javnosti (definicija javnog mnjenja).