PORTAL ZA PRAVNIKE I STUDENTE PRAVA U BiH
UPRAVNO PRAVO
SKRIPTA
WWW.BH-PRAVNICI.COM
WWW.BH-PRAVNICI.COM
2
WWW.BH-PRAVNICI.COM
UVOD
1
1
.
.
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
O
O
P
P
R
R
A
A
V
V
O
O
K
K
A
A
O
O
G
G
R
R
A
A
N
N
A
A
P
P
R
R
A
A
V
V
A
A
Postoje 2 osnovne grupe definicija upravnog prava: prva upravno pravo odreñuje na negativan način i
prema tim defincijama u upravno pravo spadaju norme koje se odnose na upravu, a ne spadaju u neku
drugu granu prava. Druga grupa definicija odreñivanju predmeta upravnog prava prilaze pozitivnim
definisanjem. Ove pozitivne definicije mogu se klasificirati na uže i šire. Po širem shvatanju u upravno
pravo spadaju sve norme koje se odnose na upravu, bez obzira na prirodu odnosa, odnosno djelatnosti
koju vrši uprava.
Prema užoj definiciji, koja je i preciznija, upravno pravo se može odrediti kao skup normi koje regulišu
pravni položaj upravnih organizacija i njihovu djelatnost, kao i djelatnost drugih organa u vezi sa
upravnopravnim odnosima. Upravne organizacije i drugi organi se u nauci upravnog prava nazivaju
javnim organima.
Prema tome, u upravno pravo spadaju 2 osnovne grupe normi:
1.
norme koje regulišu položaj upravnih organizacija;
2.
norme koje regulišu rad javnih organa u vezi sa upravnopravnim odnosima.
Upravnopravni odnos predstavlja takav odnos u koji na autoritativan način stupaju javni organi sa
pojedincima, pravnim licima i drugim strankama. Prema tome, norme koje regulišu djelatnost javnih
organa u vezi sa upravnopravnim odnosima mogu se podijeliti u 3 grupe:
-
norme koje regulišu prava i obaveze javnih organa i drugih subjekata u ovom odnosu, tj. norme
materijalnog prava;
-
norme koje regulišu postupak zasnivanja upravnopravnog odnosa;
-
norme koje regulišu razrješavanje sporova iz upravnopravnog odnosa.
2
2
.
.
N
N
A
A
S
S
T
T
A
A
N
N
A
A
K
K
I
I
R
R
A
A
Z
Z
V
V
O
O
J
J
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
O
O
G
G
P
P
R
R
A
A
V
V
A
A
Upravno pravo nastalo je sa razvojem moderne uprave, tj. nakon grañanskih revolucija. Tek tada dolazi
do izražaja ideja i praksa da je uprava u svojoj djelatnosti i odnosu sa grañanima ograničena pravilima i
da može samo ono na šta je ovlaštena.
Upravno pravo se najprije razvilo u Francuskoj, gdje je posebnu zaslugu za razvoj upravnog prava imala
stroga zabrana da se sudovi miješaju u rad uprave. Pod uticajem stvaranja upravnog prava u Francuskoj,
počinje se razvijati upravno pravo kao posebna grana prava i u Njemačkoj, Austriji, Italiji, a zatim i u
drugim evropskim zemljama. U Engleskoj se upravno pravo javilo znatno kasnije nego u Francuskoj.
Engleska uprava je prije nego evrokontinentalna bila podvrgnuta vladavini prava, ali to nisu bile norme
koje su važile samo za upravu, već opće norme grañanskog prava.
U SAD se upravno pravo razvilo nešto prije nego u Engleskoj. Američka uprava nije bila opterećena
engleskim tradicionalizmom, te se odmah sa pojavljivanjem snažnijeg upravnog aparata javilo i upravno
pravo kao posebna grana prava.
3
3
.
.
S
S
I
I
S
S
T
T
E
E
M
M
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
O
O
G
G
P
P
R
R
A
A
V
V
A
A
Veliki obim modernog upravnog prava izazvalo je odvajanje općeg i posebnog djela upravnog prava. U
opći dio spadaju norme kojima se odreñuju osnovni principi organizacije i djelatnosti koji su zajednički
za sve ili više grana uprave. Posebni dio obuhvata pravne norme kojima se reguliše položaj pojedinih
grana uprave, npr. odbrana, vanjski poslovi, unutrašnji poslovi itd.
4
4
.
.
O
O
D
D
N
N
O
O
S
S
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
O
O
G
G
P
P
R
R
A
A
V
V
A
A
P
P
R
R
E
E
M
M
A
A
D
D
R
R
U
U
G
G
I
I
M
M
G
G
R
R
A
A
N
N
A
A
M
M
A
A
P
P
R
R
A
A
V
V
A
A
WWW.BH-PRAVNICI.COM
4
WWW.BH-PRAVNICI.COM
Opći akti organa uprave,
prema Zakonu o upravi u FBiH, su uputstva, instrukcije i naredbe. Po istom
zakonu, pravilnik predstavlja provedbeni propis upravnih organa.
Pravilnik
predstavlja najvažniji pravni akt organa uprave. Donosi se radi izvršenja i razrañivanja zakona i
propisa Vlade FBiH, a radi osiguranja odgovarajuće primjene tih zakona i propisa.
Uputstvima
se propisuje način rada u obavljanju poslova uprave iz nadležnosti federalnog organa uprave,
odnosno federalne ustanove.
Instrukcijom
se bliže utvrñuju pravila i uputstva za rad na provoñenju i primjeni odreñenih federalnih
zakona i drugih propisa.
Naredbom
se nareñuje ili zabranjuje postupanje u odreñenoj situaciji koja ima opći značaj.
Običajno pravo
predstavlja dopunski izvor jer dolazi u obzir samo u slučajevima u kojima ne postoje
propisi i drugi opći akti.
Sudska i upravna praksa načelno nisu izvori upravnog prava.
Ipak, činjenica je da organi uprave
moraju voditi računa o praksi sudova, ako žele da im rješenja ne budu poništavana.
6
6
.
.
N
N
A
A
U
U
K
K
A
A
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
O
O
G
G
P
P
R
R
A
A
V
V
A
A
Izraz “upravno pravo” koristi se i za označavanje nauke upravnog prava, tj. posebne pravne discipline čiji
je zadatak da proučava norme upravnog prava. Nauka upravnog prava nastaje tek kad je došlo do
vezanosti uprave zakonom, tj. kad je država postala pravna država. Nauka upravnog prava prvo se
pojavila u Francuskoj. U klasike francuske nauke upravnog prava ubrajaju se OKOK, DIKROK i
LAFERIJER. Njemačkoj nauci upravnog prava temelje je postavio OTO MAJER. Najznačajniji doprinos
engleskoj nauci upravnog prava dali su GRIFIT, STRIT, ROBSON i dr. U Kraljevini Jugoslaviji poznati
su bili autori IVO KRBEK, LAZA KOSTIĆ i dr. U SFRJ to su KRBEK, NIKOLA STJEPANOVIĆ,
MUSTAFA KAMARIĆ itd.
PRVI DIO
UPRAVNE ORGANIZACIJE
1
1
.
.
P
P
O
O
J
J
A
A
M
M
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
E
E
O
O
R
R
G
G
A
A
N
N
I
I
Z
Z
A
A
C
C
I
I
J
J
E
E
Upravne organizacije su organizacije koje na autoritativan način stupaju u pravne odnose sa grañanima,
organizacijama i drugim strankama. Osnovna karakteristika upravnih organizacija je postojanje vlasti,
odnosno jače volje u pravnom odnosu. One se od drugih organizacija razlikuju po 2 osnovna svojstva:
1.
U njima se vrše općedruštveni poslovi;
2.
Općedruštveni poslovi se sastoje u
vršenju vlasti
, odnosno u vršenju usluga i drugih poslova uz
mogućnost korištenja javnih ovlaštenja.
2
2
.
.
V
V
R
R
S
S
T
T
E
E
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
I
I
H
H
O
O
R
R
G
G
A
A
N
N
I
I
Z
Z
A
A
C
C
I
I
J
J
A
A
Po karakteru poslova koji se u njima vrše upravne organizacije se mogu podijeliti na 2 vrste:
1.
Upravne organizacije čiji se poslovi sastoje u vršenju vlasti u društvu.
One su istovremeno i državni
organi, preciznije rečeno organi uprave predstavničkih tijela općine, grada, kantona, Federacije. One
nemaju svojstvo pravnog lica, već to svojstvo imaju teritorijalne zajednice čiji su organi. Zbog toga se
u pravnom žargonu i upotrebljava izraz “organ”, a ne “organizacija”, za koju je u pravu vezano
svojstvo pravnog lica.
2.
Institucije koje imaju javna ovlaštenja.
To su organizacije čija osnovna djelatnost nije u vršenju
vlasti. Radi se o preduzećima, ustanovama i drugim pravnim licima kojima se zakonom može
povjeriti vršenje odreñenih upravnih i stručnih poslova iz djelokruga organa uprave, tako da u okviru
WWW.BH-PRAVNICI.COM
5
WWW.BH-PRAVNICI.COM
svoje djelatnosti odlučuju u pojedinačnim stvarima o odreñenim pravima i obavezama grañana,
preduzeća i drugih pravnih lica.
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
N
N
E
E
O
O
R
R
G
G
A
A
N
N
I
I
Z
Z
A
A
C
C
I
I
J
J
E
E
K
K
A
A
O
O
I
I
N
N
S
S
T
T
R
R
U
U
M
M
E
E
N
N
T
T
V
V
L
L
A
A
S
S
T
T
I
I
–
–
O
O
R
R
G
G
A
A
N
N
I
I
U
U
P
P
R
R
A
A
V
V
E
E
1. Opći pogled na nastanak i razvoj
Stalnim nastanjivanjem ljudi, tj. teritorijalizacijom rodova i plemena, umjesto krvnog srodstva ulogu
kohezionog sredstva povezivanja ljudi preuzima vlast. Vlast se u početku pojavljuje u nediferenciranom
obliku, a zatim se grana u svoja 2 glavna pojavna oblika: kao vlasništvo i kao politička vlast (političko –
teritorijalni suverenitet). Upravne organizacije kao instrument političke vlasti nastaju upravo u vrijeme
kad dolazi do odvajanja političke vlasti od vlasništva.
Nediferencirani oblik vlasti poznat je pod nazivom
patrijarhalna vlast.
Baza ove vlasti je lični autoritet
starješine domaćinstva i odnos poštovanja koji osjećaju pojedinci podvrgnuti njegovoj vlasti. Meñutim,
kako se povećavala proizvodnost rada i širila familija, vlast se više ne zasniva na ličnom autoritetu, već na
vlasništvu, tj. ekonomskoj ovisnosti pojedinaca od bivšeg starješine domaćinstva a sada vlasnika zemlje i
proizvodnih sredstava sa kojima oni rade. Odnos ekonomske ovisnosti postaje dominantna veza izmeñu
vlastodržaca i onih koji su podvrgnuti njihovoj vlasti. Ovaj sistem u kome se vlast bazira na imovini tj.
privatnom vlasništvu na zemlji i sredstvima za rad, naziva se
patrimonijalni sistem
.
U patrimonijalnom sistemu postepeno dolazi do diferencijacije vlasti na vlasništvo i političku vlast.
Vlasništvo na zemlji više nije dovoljno efikasna baza starješinstva, nego se ono počinje sve više oslanjati
na monopol fizičke prisile, tj. na posebnu grupu naoružanih ljudi. Za takve službe često su se koristili
robovi i plaćenici, obično uzimani iz drugih naroda.
U daljem razvoju, službe koje su ranije na vladarevom dvoru bile funkcije slugu ili robova, postepeno
prestaju nositi sluganski karakter i postaju dostojne slobodnih ljudi. Postepeno postaju i toliko ugledne da
ih mogu vršiti samo plemići, te tako dolazi do staleške monopolizacije visokih upravnih funkcija. Ova
faza se naziva
staleškim patrimonijalizmom.
Krajnji izdanak patrimonijalizma predstavlja
zapadnoevropski feudalizam. Feudalci nisu samo podanici, već nastaje lični obostrani odnos vjernosti
feudalaca prema suverenu i suverena prema feudalcima.
Dakle, u patrimonijalnom sistemu javlja se politička vlast kao odvojeni oblik vlasti, odnosno javlja se
država kao sistem političke vlasti nad teritorijom. Državna uprava se u ovom sistemu još uvijek ne
izdvaja iz sistema političke vlasti. Do toga dolazi tek u grañanskoj državi.
Do prve polovine 19.vijeka profes diferencijacije unutar upravnog sistema uglavnom nije prelazio granicu
od 5 klasičnih resora: vojska, policija, vanjski poslovi, unutrašnji poslovi, pravosuñe i finansije, a svi sa
osnovnim ciljem – odbrana sigurnosti od napada spolja i iznutra. Meñutim, sada dolazi do pojave
upravnih organizacija čiji cilj nije ni odbrana ni napad, već poslovi regulativno-koordinativnog karaktera.
Do ove nove funkcije i pojave novih upravnih organizacija dolazi pojavom industrijske revolucije.
Industrijska preduzeća, a zatim i druge djelatnosti u principu ne zavise od teritorije. Organizuju se
institucionalno, obzirom na funkciju koju vrše, dok im je teritorijalna dimenzija djelovanja sekundarna.
Tako se pojavljuju
resori
(upravni organi) za prosvjetu, zdravstvo, socijalnu politiku, saobraćaj,
informacije itd. Tek kasnije, u doba državnog kapitalizma, upravne organizacije se pojavljuju u većoj ili
manjoj mjeri kao nosioci tzv. javnih službi, čme dolazi do svojevrsnog spoja izmeñu teritorijalnog i
funkcionalnog upravljanja društvenim poslovima.
2. Strukturna rješenja položaja uprave u mehanizmu vlasti – načelo podjele i jedinstva vlasti
WWW.BH-PRAVNICI.COM
7
WWW.BH-PRAVNICI.COM
1.
Akti koji se donose da bi se omogućila, odnosno olakšala primjena ili izvršenje nekog zakona;
2.
Akti koji se donose da bi se njima regulisao neki odnos koji uopće nije regulisan, ili da bi se neki
odnos regulisao drugačije nego što je već ureñen nekim ranijim zakonom.
Podzakonski akti su egzistencijalno i sadržajno ovisni od zakona. Egzistencijalna ovisnost sastoji se u
tome što podzakonski akt ne može biti donesen prije donošenja zakona, odnosno prestankom zakona
prestaje i pravna snaga pratećeg podzakonskog normativnog akta. Sadržajna ovisnost sastoji se u tome što
podzakonski normativni akt mora biti donesen u punom skladu sa zakonom za čiju je primjenu donesen,
kao i sa svim ostalim zakonima jer je podzakonski akt
uvijek niži od bilo kog
zakona
.
Karakter dopunskih, komplementarnih podzakonskih akata imaju propisi vlade i organa uprave. Vlade
donose uredbe, odluke i druge propise za izvršavanje zakona i drugih propisa i općih akata skupština, a
organi uprave pravilnike, naredbe i uputstva za izvršavanje zakona i drugih propisa.
U drugu kategoriju podzakonskih normativnih akata spadaju podzakonski akti koji imaju snagu zakona,
tj. uredbe sa zakonskom snagom. Prema Ustavu FBiH, uredbe sa zakonskom snagom donosi Vlada FBiH,
u situacijama kada parlament nije u mogućnosti da se sastane. Ustav propisuje i ograničeno vremensko
važenje ovih uredbi. U pravnoj teoriji ovakve uredbe sa zakonskom snagom, ili čak sa snagom ustava,
koje se donose u slučajevima ratne ili druge opasnosti, nazivaju se
uredbe o izuzetnom stanju
ili
uredbe iz
nužde.
Ovlaštenje za donošenje podzakonskih akata.
Obzirom na način davanja ovlaštenja za donošenje
podzakonskih akata, ovi akti mogu se podijeliti u 2 osnovne grupe: spontani (ustavni) i podzakonski akti
po posebnom ovlaštenju više pravne norme.
Spontani (ustavni)
su podzakonski akti koji se donose na osnovu samog ustava, odnosno općeg
zakonskog ovlaštenja. Mogu se podijeliti na 2 grupe: samostalni i nesamostalni podzakonski akti.
Samostalni spontani podzakonski akt
ne razrañuje, ne dopunjava, nego zamjenjuje zakon, bilo da
reguliše materiju koja još nije zakonom regulisana, ili da podzakonski akt mijenja odreñene zakonske
odredbe ili čak suspenduje neke ustavne odredbe. Dakle, u ovu kategoriju spada uredba sa zakonskom
snagom, za čije donošenje je ovlaštenje dato u samom ustavu (Ustav FBiH ovlaštenje daje Vladi FBiH).
Nesamostalni spontani podzakonski akt
donosi se radi izvršenja, primjene zakona.
Podzakonski akti po posebnom ovlaštenju više pravne norme
su takvi akti kod kojih zakon (akt) za
čije izvršenje se donose izričito predviña ovlaštenje da se mogu donijeti podzakonski akti. Ovo
ovlaštenje, odnosno poziv u višem pravnom izvoru (zakonu) obično se naziva «izvršnom klauzulom».
Pravni značaj takve klauzule je posebno u tome što utvrñuje koji upravni organ treba donijeti normu za
izvršenje odgovarajućeg propisa. To ovlaštenje po pravilu se smatra obligatornim, a samo izuzetno
fakultativnim. Najčešće se odreñuje i rok u kome podzakonski akt treba biti donesen. U ovu kategoriju
podzakonskih akata spadaju opći akti organa uprave.
Ovlaštenje više pravne norme se po pravilu daje strogo specijalizirano, za odreñeno pitanje i jednokratno.
Izuzetno se ta ovlaštenja mogu dati i vrlo široko, odnosno generalno. Tada se govori o širokim odnosno
punim zakonskim ovlaštenjima.
Ratifikacija podzakonskog akta
predstavlja potvrdu podzakonskog akta od strane predstavničkog tijela.
U pravilu se radi o ratifikaciji uredaba sa zakonskim snagom, tj. o potvrdi akata donesenih da zamijene
zakon ili neke odredbe ustava. Ratifikacija ne mijenja pravnu prirodu podzakonskog akta, tj. ratifikovana
uredba ostaje uredba i ne postaje zakon.
Ratifikacija može biti parcijalna i potpuna. Potpuna se odnosi na akt kao cjelinu, a parcijalna samo na
neke dijelove akta. U takvom slučaju neratifikovani dijelovi akta gube pravnu snagu. Podzakonski akt,
odnosno njegovi dijelovi, se u tom slučaju samo ukida, a ne poništava se. Za ratifikaciju akta po pravilu je
ustavom odreñen rok i ako podzakonski akt nije podnesen na ratifikaciju u predviñenom roku, gubi
pravnu snagu. U našem sistemu svaka uredba može biti odmah poništena od strane parlamenta, a prestaje
važiti najkasnije 30 dana nakon proglašenja ili 10 dana nakon proglašenja ukoliko je Parlament u
Ovaj materijal je namenjen za učenje i pripremu, ne za predaju.
