Strahinja Ćurković
Sudija Okružnog suda u Banjoj Luci
OBAVEZNOST PRESUDE U UPRAVNOM SPORU
Uvod
Upravni spor je vrsta sudskog postupka u kojem se ocjenjuje zakonitost
akata kojima republički organi uprave i republičke upravne organizacije,
organi jedinica lokalne samouprave, preduzeća, ustanove i druga pravna lica
koja vrše javna ovlašćenja rješavaju o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno
neposrednom ličnom interesu fizičkih ili pravnih lica ili drugih stranaka u
kakvoj upravnoj stvari. Po članu 3 Zakona o upravnim sporovima - u daljem
tekstu: ZUS-a
1
presude sudova donesene u upravnom sporu obavezne su. Na
početku izlaganja o ovoj materiji treba ukazati na razliku između
obaveznosti presude u upravnom sporu i obaveznosti presuda u drugim
sudskim postupcima. I presude donesene u drugim sudskim postupcima su u
odgovarajućem stepenu obavezne za nižestepene sudove. Naime, nižestepeni
sud je dužan postupiti po uputama datim u odluci višeg suda, ali nije
obavezan usvojiti pravni stav izražen u odluci višeg suda.
Međutim, obavezujući karakter presude u upravnom sporu za tuženi
organ proizilazi iz člana 50 ZUS-a koji predstavlja razradu člana 3 tog
zakona. Navedenom odredbom propisana je obaveznost presuda donesenih
u upravnim sporovima. Iako to decidno nije rečeno, misli se na
pravnosnažne sudske presude, a pravnosnažna presuda u upravnom sporu je
presuda protiv koje nije moguće koristiti redovno pravno sredstvo. Kako je
upravni spor po pravilu jednostepen, jer je žalba dozvoljena samo kad je u
određenim stvarima posebnim zakonom propisana, u najvećem broju
slučajeva, presude donesene po tužbi su odmah i pravnosnažne.
Pravnosnažnost presude u upravnom sporu ima isti značaj kao i
pravnosnažnost presude u drugim sudskim postupcima. Specifičnost
upravnog spora je, između ostalog, i u tome što sud po pravilu ne rješava
samu upravnu stvar, već ocjenjuje zakonitost upravnog akta kojim je ona
riješena. Stranka i kad je sud poništio upravni akt kao nezakonit, ne može
svoje pravo ostvariti na osnovu te presude, već na osnovu novog upravnog
akta koji je organ
2
dužan da donese u izvršenju presude. Ovo načelo
obaveznosti presude u upravnom sporu još je više konkretizovano u
1
„Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 109/05.
1
odredbama člana 50 – 52 ZUS-a, o čemu će biti riječi u nastavku ovog
teksta. Ako je sud u upravnom sporu sam riješio upravnu stvar u sporu pune
jurisdikcije onda je dejstvo presude neposredno.
1.1.Načelo pravnosnažnosti i obaveznosti sudske odluke
Već smo istakli da je sudski postupak jednostepen, jer je odluka
kojom se okončava upravni spor odmah i pravnosnažna. Razumije se,
izuzetak je kada je predviđena posebna žalba. Tada pravnosnažnost stiče
drugostepena sudska odluka donesena povodom te žalbe – a ako je žalba
bila neuspješna i sama prvostepena sudska odluka. Sudske odluke iz
upravnih sporova su obavezne (član 3 ZUS-a). To važi kako za presude
tako i za rješenja. Pravnosnažna sudska odluka ima snagu zakonske istine
u pogledu spornog odnosa koji je njome raspravljen. Taj autoritet
presuđene stvari (res iudicata) kao glavno obilježje sudske presude
ukazuje na njenu definitivnost, relativnu nepromjenjivost, kao i na
stabilnost situacije koja je njome utvrđena. To istovremeno znači
nemogućnost izjavljivanja redovnih pravnih lijekova protiv takvih
odluka, te nemogućnost suda da ponovo odlučuje u istoj stvari. Pravilo
"ne bis in idem" povlači obavezu suda da tužbu odbaci ako postoji
pravnosnažna odluka donesena u sporu o istoj stvari. Ovdje valja
podsjetiti na pravnosnažnost sudskih odluka koju treba razlikovati od
slučajeva nastupanja pravnosnažnosti upravnih akata. Pravnosnažnost
upravnih akata ogleda se u više varijanti:
a) kad je vođen spor o zakonitosti upravnog akta - taj akt stiče
pravnosnažnost donošenjem presude o odbijanju tužbe (osim
kad je u istoj stvari posebnim zakonom dozvoljena žalba na
sudsku odluku u kojem slučaju akt postaje pravnosnažan bilo
istekom roka za sudsku žalbu, bilo donošenjem drugostepene
odluke po žalbi),
b) kad je upravni spor u određenoj vrsti stvari zakonom isključen -
akt postaje pravnosnažan momentom nastupanja konačnosti u
upravnom postupku.
c) kad je stranka propustila rok za izjavljivanje žalbe u upravnom
postupku - upravni akt protekom žalbenog roka postaje
istovremeno i konačan i pravnosnažan,
2
Pod „organom“ u smislu člana 4 ZUS-a podrazumijevaju se republički organi uprave i republičke upravne
organizacije, organi jedinice lokalne samouprave, preduzeća, ustanove i druga pravna lica kada u vršenju
javnih ovlašćenja rješavaju u upravnim stvarima.
2
pravne sigurnosti.
Treba naglasiti da samo izreka presude stiče
pravnosnažnost. U pravnoj teoriji pravi se razlika između formalne
pravnosnažnosti i materijalne pravnosnažnosti.
Formalna pravnosnažnost
nastupa kada se iscrpe sva pravno moguća, redovna pravna sredstva pa
presuda postaje u formalnom smislu konačna i nepromjenljiva, jer spor koji
je raspravljen tom presudom ne može biti predmetom novog sudskog
postupka. Dejstvo formalne pravnosnažnosti znači da se sudska presuda ne
može više pobijati redovnim pravnim sredstvima.
Materijalna
pravnosnažnost
odnosi se na dejstvo presude u odnosu na upravni akt. To
dalje znači da su stranke i organ koji je odlučivao u upravnom postupku
vezani presudom koja je stekla formalnu pravnosnažnost. Nadležni organi,
kao i stranke moraju postupiti na način kako je to naloženo presudom. To je
i osnov za poništenje upravnih akata koji su u suprotnosti sa sadržinom
presude. Materijalna pravnosnažnost veže i sud, jer on ne može više da
izmijeni presudu koju je donio. Svi drugi organi su dužni da se ravnaju
prema pravnosnažnoj sudskoj presudi i da usaglašavaju svoje akte i odluke.
Organi koji vrše javna ovlašćenja obavezni su da izvrše pravnosnažnu
sudsku presudu, jer u suprotnom čine nezakonitosti u radu. Dejstvo
pravnosnažnosti može biti pozitivno i negativno. Pozitivno dejstvo
pravnosnažnosti odnosi se na nadležni organ i stranke. Negativno dejstvo
pravnosnažnosti znači nemogućnost ponovnog suđenja u istoj stvari (ne bis
in idem). Sudovi su dužni da po službenoj dužnosti paze na postojanje
pravnosnažne sudske odluke i u tom slučaju su obavezni odbaciti tužbu u
smislu člana 22 tačka 6 ZUS-a. Treba imati u vidu da sud pored presuda,
donosi i druge odluke. Presudom sud uvažava tužbu i poništava osporeni akt,
pa nastaje obaveza za organ da donese novi upravni akt u skladu sa pravnim
shvatanjem suda i primjedbama suda u pogledu postupka ili da ga ne donese
ako priroda upravne stvari ne zahtijeva donošenje novog akta (npr. organ po
službenoj dužnosti donio upravni akt), zatim presudom rješava spor u punoj
jurisdikciji po članu 29 stav 2 ZUS-a (kada sud na raspravi utvrdi drugačije
činjenično stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom
postupku i otkloni povrede pravila postupka, poništiće osporeni upravni akt i
prvostepeni upravni akt ako je i on sadržavao iste nedostatke, te sam riješiti
upravnu stvar
3
), kao i po članu 31 stav 5 istog zakona (ako sud poništi
upravni akt i ako priroda stvari to dozvoljava i ako rezultati postupka
3
Mora se priznati da su vrlo rijetke situacije kada će sud poništiti osporeni upravni akt i prvostepeni
upravni akt i sam riješiti upravnu stvar. Ovo iz razloga što je upravni spor – spor u kome se ocjenjuje
zakonitost donesenog upravnog akta i što bi sud u tom slučaju preuzeo ulogu donosioca upravnog akta
(upravnog organa). Međutim, po mišljenju autora ovog referata ne može sud preuzimati nadležnost drugih
organa, pogotovo zakonodavnog ili izvršnog koji su nadležni za donošenje određenog upravnog akta.
4
pružaju pouzdan osnov za to, može presudom riješiti upravnu stvar i tada
presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt). Sud u upravnom sporu
može donijeti rješenje kada postupa po članu 22 ZUS-a (u kojem su sadržani
osnovi odbacivanja tužbe), zatim kada postupa po članu 21 stav 2 ovog
zakona (odbacivanje tužbe kao neuredne) te kada obustavlja postupak u
smislu člana 20 (ako sam tužilac odustane od tužbe) ili po članu 23 stav 2
ZUS-a (ako tužilac izjavi da je zadovoljan novodonesenim aktom koji je
donesen u vrijeme sudskog spora (član 246 ZOUP-u) ili u postupku „ćutanja
uprave“ ili ako ne da izjavu u roku od 8 dana od dana kada je primio
pismeno da se izjasni o novodonesenom upravnom aktu.
2.2. Dejstvo presude u odnosu na stranke u postupku
Presuda donesena u upravnom sporu ima dejstvo prije svega na stranke u
postupku, zatim i u odnosu na ostale organe i na treća lica.
2.2.1. Dejstvo presude u odnosu na tužioca
Ako sud odbije tužbu kao neosnovanu, tužilac je dužan da postupi po
rješenju organa uprave, razumije se ako ono nije bilo ranije izvršeno, jer
podnošenje tužbe po pravilu ne sprečava izvršenje upravnog akta (član 14
ZUS-a). Taj upravni akt, pri istom činjeničnom i pravnom stanju, stranka ne
može više pobijati tužbom. Ako bi to učinila njena tužba bi bila odbačena
primjenom člana 22 tačka 6 ZUS-a, jer se radi o presuđenoj stvari. Dalje,
tužilac je dužan da izvrši obavezu koja je naložena upravnim aktom ili da
koristi pravo u obimu u kojem mu je priznato upravnim aktom i sl. Neki
autori
4
smatraju da se može desiti situacija da isti upravni akt, koji je
pravnosnažan u odnosu na stranku koja je podnijela tužbu, jer je donesena
odbijajuća presuda, pobija druga legitimisana stranka koja u tom sporu nije
učestvovala. To može biti u jednostranačkim upravnim stvarima sa više lica
u svojstvu stranke – jedna od tih stranaka ili državni organ (mada sudovi
takve tužbe združuju i sude istovremeno), ali se može desiti da do takvog
združivanja ne dođe
5
i da se presuda donese samo u odnosu na jednu od
stranaka koje su učestvovale u upravnom postupku. Po tužbi druge stranke
4
Vera Bačić i Zoran R. Tomić – „Komentar Zakona o upravnim sporovima“ sa sudskom praksom i
registrom pojmova, peto dopunjeno izdanje, JP „Službeni list SRJ“, Beograd 2002 – str. 87.
5
To je po mišljenju autora ovog testa moguće jedino u situaciji kada su tužbe posebno evidentirane u
upisniku, pogotovo je to sada prisutno kada se tužbe zavode elektronskim putem (sistem CMS u Republici
Srpskoj i BiH) pa se primjera radi: tužba gradonačelnika kao jedne stranke evidentira pod jednim brojem, a
tužba pravobranioca kao druge stranke pod drugim brojem.
5
