Visoka škola strukovnih studija za menadžment u
saobraćaju – Niš
Završni rad
Predmet: Upravljanje javnim sektorom
Tema: Strategijsko upravljanje i kontrola javnog
sektora
Mentor: Student:
Prof. dr Milan Stanković Milivoje Isakov
Br. Indeksa:
Ju – 61 – P/13
Niš – 2016.
2
Sadržaj:
Uvod ......................................................................................................................................... 3
1.
Istorijat Javne uprave – Novi vek ............................................................................. 4
1.1.Javna uprava – Rusija – Novi vek ...................................................................... 7
1.2.Društveni položaj i moć činovnika .....................................................................
8
1.3.Nastanak savremene Javne uprave .....................................................................
10
2.
Uloga, terminološko i pojmovno određenje Javne uprave .......................................
12
2.1.Uloga Javne uprave u savremenom demokratskom poretku ..............................
18
3.
Struktura obeležja savremene Javne uprave .............................................................
21
3.1.Spoljni mehanizmi kontrole Javne uprave .........................................................
21
4.
Kontrola i racionalizacija Javne uprave ...................................................................
26
4.1.Mere kontrole i aktivnosti u pustupku racionalizacije .......................................
26
4.2.Kontrola i racionalizacija – funkcionisanje u praksi ..........................................
29
5.
Strategijsko planiranje performansi Javne uprave ...................................................
32
5.1.Osnovni concept BPM (Busines Processs Management) ..................................
34
5.2.Strateško planiranje performansi ........................................................................
35
5.3.Aspekti primene unapređenja procesa u oblasti lokalnih finansija ....................
37
6.
Zaključak .................................................................................................................. 43
7.
Literatura .................................................................................................................. 47
4
1.
Istorijat Javne uprave – Novi vek
Istorijska kretanja koja su se odigrala u Novom veku na evropskom kontinentu udarila su
temelj profesionalnoj državnoj upravi koja deluje u okvirima ustava i zakona, iz čijeg će se zametka
u dvadesetom veku razviti savremena javna uprava. Širenje vrednosti zapadnoevropskog
civilizacijskog kruga kolonijalnom politikom učinilo je ovaj model organizacije državnog aparata
uzorom, koji će tokom devetnaestog veka i kasnije slediti istočnoevropski i kolonijalizovani narodi
u naporu da izgrade nacionalne države nezavisne od vlasti velikih sila.
Pojava zapadnoevropskih apsolutističkih monarhija u razdoblju od sredine petnaestog do
kraja šesnaestog veka označava početak izgradnje državne uprave u sklopu jačanja centralne,
kraljeve vlasti na račun samovolje lokalnih plemića proistekle iz njihovih naslednih ili u ratu
stečenih privilegija
1
. Kralj svoju neprikosnovenu vlast sprovodi posredstvom niza hijerarhijski
organizovanih, stalno plaćenih činovnika koji odano zastupaju interese krune. Uporedo se menja
način organizacije oružanih snaga, vojske i mornarice, pa i vojna služba postaje plaćena, uz prateću
administraciju zaduženu za logističku podršku.
Broj državnih službi i aktivnosti postepeno se uvećavaju i razgranavaju shodno načelu
specijalizacije, a primer italijanskih renesansnih državica pokazuje da se sve više ceni obrazovanje
i stručno znanje, te posvećuje značajna pažnja pisanoj službenoj komunikaciji i arhiviranju
zvaničnih dokumenata
2
. Iako se prilikom prijema u činovničku službu sve više ceni univerzitetsko
obrazovanje, rodbinske veze i zaštita moćnih pojedinaca jednako se mere prilikom ocene
kandidata. Kako bi se izbeglo narušavanje efikasnosti državnog aparata, pri proceni kandidata
odmeravali su se stručnost i socijalni kontakti. Česti premeštaji činovnika u toku službe bili su
uobičajena praksa, koliko zbog potrebe da se ravnomerno koriste prednosti retkih administrativno-
tehničkih znanja, toliko i zbog nastojanja da se izbegne interesna povezanost činovnika sa lokalnom
aristokratijom, kako bi se dosledno sprovele mere centralne vlasti najčešće uperene protiv
samovolje velikaša. U Engleskoj su, primera radi, preduzimani česti premeštaji kako bi se
onemogućilo uspostavljanje korupcijskog dogovora između proizvođača akciznih roba i poreskih
činovnika zaduženih za prikupljanje akciznih dažbina
3
.
Činovnici se sve više regrutuju iz redova nižeg plemstva i među obrazovanim pripadnicima
građanske klase u usponu – dva društvena sloja sličnih prihoda i načina života
4
. Na primer, u
Španiji šesnaestog veka prosečan činovnik (
letrado
) skromnog je porekla, univerzitetski
obrazovan, najčešće pravnik, i dolazi iz manjeg grada, varoši, ili čak iz seoske sredine. Čak u
kancelarijama Karla V i Filipa II rade pisari i sekretari iz nižih slojeva
5
. Dok u Švedskoj
osiromašeno plemstvo pokušava da održi društveni položaj radom u državnoj upravi, u Engleskoj
najveći broj činovnika pritiču iz sloja džentrija koje čine pojedinci ograničenog imetka bez
plemićkih titula.
1
Dragoljub R. Živojinović., (1989).,
Uspon Evrope (1450–1789)
, Matica srpska, Novi Sad, str. 94–96, 222–225.
2
Džon Lo., (2005)., Renesansni vladar, u: Euđenio Garin (ur.),
Čovek renesanse
, Klio, Beograd, str. 36–37.
3
Mišel Vovel (ur.)., (2006).,
Čovek doba prosvećenosti
, Klio, Beograd, str. 346.
4
U pojedinim zemljama činovnici umesto redovne plate dobijaju pravo da prisvajaju deo poreskih prihoda prikupljenih
u ime centralne vlasti.
5
Fernan Brodel., (2001)., Mediteran i mediteranski svet u doba Filipa II, tom drugi, Geopoetika i CID, Beograd i
Podgorica, str. 30–32.
5
Prohodnost nižih slojeva u činovničke redove bilo je uobičajeno u nemačkim državicama,
gde su visoki položaji bili rezervisani za aristokratiju a ostali pristupačni svim obrazovanim
građanima. Moguće objašnjenje nastanka opisanog fenomena vertikalne prohodnosti na društvenoj
lestvici posredstvom rada u državnoj upravi počiva u tome što činovnici skromnog porekla u
okolnostima stalne borbe kralja i lokalnih velikaša za prevlast, budući bez ikakve ekonomske i
socijalne moći, nisu mogli da poremete tananu strukturu političke moći i time pomognu jednoj ili
drugoj suprotstavljenoj strani. Nepoverenje prema plemstvu, koje je i dalje činilo vojnu elitu bez
artikulisanih političkih interesa, takođe je bio značajan činilac u otvaranju državne uprave, ali je
postojala i svojevrsna moda na dvoru da se vladari okruže saradnicima iz građanstva i time potvrde
naklonost humanističko-pravnoj kulturi
6
.
Zemlja
Broj činovnika
Srazmera broja činovnika
Broj činovnika prema broju stanovnika
Francuska
100.000
1 : 270
Rusija
38.000
1 : 1000
Španija
36.485
1 : 350
Pruska
23.000
1 : 500
Engleska
16.000
1 : 500
Habsburška monarhija
10.000
1 : 1000
Tabela 1. Procena broja zaposlenih u državnim upravama evropskih zemalja u doba
prosvećenosti.
Izvor: Karlo Kapra, „Činovnik”, u: Mišel Vovel (ur.),
Čovek doba prosvećenosti
, Klio,
Beograd, 2006, str. 331–334.
Vremenom nastaje praksa trgovine nasleđenim ili stečenim državnim položajima između
činovnika i imućnih pojedinaca, što stvara korupcijski mehanizam, prevashodno na lokalnom
nivou, i ograničava delotvornost i domet centralne vlasti
7
. Na primeru Španije šesnaestog i
sedamnaestog veka može se videti kako je pad državnih prihoda primorao centralnu vlast da
privatnim licima postepeno prepusti deo državnih poslova koje nije mogla efikasno da nadzire, te
da toleriše praksu činovnika da se odriču položaja u čiju god korist žele, za života ili čak
testamentarno
8
.
U Francuskoj su stvarani činovnički položaji sa izmišljenim dužnostima, poput zvanja
kraljevog sekretara, a predstavljali su prvu etapu u procesu sticanja plemićke titule. Poznata je
ironična opaska grofa Ponšartrena, kontrolora finansija u vreme Luja XIV (1643.–1715.), upućena
kralju: „Svaki put kada Vaše veličanstvo poželi da stvori neku službu, Bog šalje nekog imbecila
koji je kupuje
9
”. Kupoprodaja položaja otvara prostor za dalje širenje korupcijskog obrasca
ponašanja, pa tako 1573. godine čuveni vojvoda od Albe opisuje stanje uprave u Flandriji sledećim
6
Mišel Vovel (ur.)., (2006).,
Čovek doba prosvećenosti
, Klio, Beograd, str. 334-335.
7
O masovnosti prodaje činovničkih položaja svedoči primer Kastilje u vreme vladavine Karlosa I, kada je petina
stanovnika obavljala neku upravnu dužnost. Dragoljub R. Živojinović., (1989).,
Uspon Evrope (1450–1789)
, Matica
srpska, Novi Sad, str. 224.
8
Fernan Brodel., (2001).,
Mediteran i mediteranski svet u doba Filipa II, tom drugi, Geopoetika i CID
, Beograd i
Podgorica, str. 35–38.
9
Karlo Kapra., (2006)., Činovnik, u: Mišel Vovel (ur.),
Čovek doba prosvećenosti
, Klio, Beograd, str. 346.
7
vlasti, jer je trgovala sirovinama i robom između kolonija i Engleske, što je svakako bilo od
državnog interesa – bez obzira na privatni i profitabilni karakter preduzeća
15
.
Činovnici nemaju redovnu platu, nego prihode stiču naplatom funkcija koje obavljaju za
državu i usluga koje pružaju građanima ili preduzećima. Veliki broj činovnika čak ni fizički ne
obavlja poverene dužnosti u uredu koji se nalazi u zgradi nekog odeljenja državne uprave, već je
zapravo smešten u nekom privatnom ili privrednom udruženju. Primera radi, službenicima
Univerziteta u Parizu je 1725. godine država poverila kontrolu trgovine knjigama, a slične funkcije,
pogotovo iz poreske oblasti, sprovodili su esnafi kao posrednici između države i svojih članova i
drugih privatnih lica
16
.
Policijska funkcija održavanja javnog reda i privođenja zločinaca pravdi, takođe je bila većim
delom u rukama lokalne vlasti ili raznih vrsta udruženja nastalih samoorganizovanjem. Tako je
udruženje španskih gradova „Sveto bratstvo” od petnaestog veka sprovodilo zakonsku prinudu nad
kriminalcima
17
.
1.1.
Javna uprava – Rusija - Novi vek
U Rusiji se od kraja sedamnaestog i početka osamnaestog veka, tačnije u vreme vladavine
Petra I (1689. – 1725.), postepeno gradi centralizovana državna uprava popunjena iz redova
plemstva širom carstva (obavezna služba), osavremenjena ali pod jakim uticajem modela
primerenih vojnoj organizaciji. Ustanovljavaju se izvršne uprave shodno načelu specijalizacije
državnih nadležnosti (za spoljne poslove, odbranu i poreske prihode), uređene propisima tako da
njihovi rukovodioci tačno znaju delokrug poslova i da nadziru jedni druge
18
.
Centralnu vlast su na lokalnom nivou predstavljali gubernatori kao upravnici oblasti, a
vrhovni gubernatori su kao lični zastupnici cara isključivo nadzirali rad više gubernatora, ili su bili
na čelu neke veće gubernije. Kako je zbog veličine zemlje komunikacija bila loša, a školovan
činovnički kadar oskudan i nekvalitetan, upravljanje Rusijom obeležavali su nestručnost, rasulo i
zloupotreba vlasti. Zbog toga je Petar I puno energije trošio na lično kontrolisanje činovnika koji
su sa širokim ovlašćenjima slati u sve oblasti prostranog carstva sa zadatkom da obezbede
sprovođenje odluka centralne vlasti u Petrogradu. O tome da je car imao razloga da stalno nadzire
funkcionere koje je sam imenovao, najbolje svedoči slučaj kneza Gagarina, vrhovnog gubernatora
Sibira, koji je obešen zbog otkrića da je bio korumpiran u obavljanju dodeljenih dužnosti.
Izvestan napredak u izgradnji moderne administracije odigrao se u vreme vladavine carice
Katarina II (1762.–1796.), koja je uspela da stvori zametak državnog aparata sposobnog da, makar
delimično delotvorno, upravlja ogromnim prostranstvom Rusije. Broj činovnika je udvostručen,
njihov položaj i obaveze uređeni propisima, plata zajamčena i osnovano je pedesetak državnih tela
zaduženih za prikupljanje poreza i ostalih dažbina i raspolaganje državnim prihodima
19
.
U vreme vladavine Aleksandra I (1801.–1825.) osnovana su ministarstva kao centralni nivo
izvršne vlasti koji koordinira rad državne uprave, ali nije postojala vlada kao jedinstven državni
15
Karlo Kapra., (2006)., Činovnik, u: Mišel Vovel (ur.),
Čovek doba prosvećenosti
, Klio, Beograd, str. 326.
16
Metju S. Anderson., (2003).,
Evropa u osamnaestom veku
, Klio, Beograd, str. 147 – 149.
17
Metju S. Anderson., (2003).,
Evropa u osamnaestom veku
, Klio, Beograd, str. 150.
18
Dimitrije Obolenski i Robert Oti (urs)., (2003).,
Istorija Rusije
, Klio, Beograd, str. 164.
19
Metju S. Anderson., (2003).,
Evropa u osamnaestom veku
, Klio, Beograd, str. 174 - 175.
