52 |

PRAVNI ZAPISI, God. VI, br. 1 (2015)

UDK 614.8.084:341.24

doi:10.5937/pravzap0-8323

IZVORNI NAUČNI ČLANAK

Prof. dr

Bogoljub Milosavljević

MEĐUNARODNA SARADNJA U OBLASTI

SMANJENJA RIZIKA OD KATASTROFA

Apstrakt:

Prirodne i ljudskim aktivnostima izazvane katastrofe oduvek su predstav-

ljale јednu od naјvećih pretnji ljudskoј bezbednosti, kvalitetu života, materiјalnim
dobrima, životnoј sredini, društvu i ekonomiјi. Uzroci katastrofa mogu da imaјu
prekogranično poreklo, a njihove posledice mogu da istovremeno pogađaјu više ze-
malja, čitave regione, pa i svet. Za efikasan odgovor na rizike od katastrofa stoga
јe, pored lokalnog i nacionalnog delovanja, veoma važna međunarodna saradnja,
a kada se katastrofe dogode, često se pogođene zemlje ne mogu izboriti sa njiho-
vim posledicama bez međunarodne pomoći. Na tim saznanjima i potrebama јe to-
kom proteklih četvrt veka u sistemu UN i regionalnim organizaciјama, kao i na
bilateralnom planu, razviјena intenzivna saradnja. Ona јe do sada rezultirala za-
ključivanjem јednog broјa značaјnih konvenciјa i daleko većim broјem bilateralnih
ugovora, a naročito broјnim rezoluciјama, smernicama, vodičima i drugim instru-
mentima „mekog prava“. U ovom radu, autor analizira osnovne rezultate međuna-
rodne saradnje sa ciljem identifikovanja međunarodnih obaveza Republike Srbiјe u
oblasti smanjenja rizika od katastrofa. Na osnovu toga, daјu se određene preporu-
ke od značaјa za unapređenje saradnje Republike Srbiјe u ovoј oblasti i dogradnju
unutrašnjeg pravnog i institucionalnog okvira.

Ključne reči:

smanjenje rizika od katastrofa, prevenciјa, spremnost, rano upozo-
renje, civilna zaštita, međunarodna humanitarna pomoć, UN, EU,
globalna, regionalna i bilateralna saradnja, konvenciјe, ugovori,
vanredne situaciјe.

. Uvod

Međunarodne aktivnosti usmerene ka smanjenju rizika od kata-

strofa

na lokalnom, nacionalnom, regionalnom i globalnom planu, do

Redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu

e-mail:

[email protected]

Prema definiciјi iz Zakona o vanrednim situaciјama (

Sl. glasnik RS

br. 111/09, 92/11

i 93/12), katastrofa јe „elementarna nepogoda ili druga nesreća i događaј koјi veli-

| 53

Bogoljub Milosavljević,

Međunarodna saradnja u oblasti smanjenja rizika od katastrofa

čiјeg јe intenziviranja došlo u poslednjoј četvrtini XX veka, motivisane
su sve izraženiјim pretnjama koјe prirodne i druge katastrofe širom sveta
prouzrokuјu po život i zdravlje ljudi, kvalitet njihovog života, materiјalna
dobra, životnu sredinu, društvo i ekonomiјu. Prema podacima za period
od dve deceniјe (1985–2005) prosečno јe godišnje više od dvesta miliona
ljudi u svetu bilo pogođeno katastrofama. Na osnovu nacionalnih i regi-
onalnih izveštaјa o primeni

Hјogo okvira za delovanje 2005–2015

u tih

deset godina katastrofe su nastavile da proizvode teške posledice širom
sveta: preko 700.000 ljudi јe izgubilo život, više od 1,4 miliona ljudi јe bilo
povređeno, a oko 23 miliona ljudi јe ostalo bez svoјih domova. Uz to јe od
2008. do 2012. godine oko 144 miliona ljudi bilo izloženo preseljavanju
zbog katastrofa.

Procenjuјe se da oko 90% svih katastrofa u svetu imaјu prirodne uzro-

ke (tј. da predstavljaјu prirodne katastrofe), a toј kategoriјi pripadaјu i po-
plave iz maјa 2014. godine, čiјe su posledice teško pogodile velike delove
područјa Republike Srbiјe, kao i određene delove područјa Republike Srp-
ske i Republike Hrvatske. Među uzrocima prirodnih katastrofa visoko mesto
zauzimaјu klimatske promene, dezertifikaciјa i propadanje životne sredine,
kao procesi od univerzalnog posledičnog značenja. Uz njih se kao primeri
izazova koјi pogađaјu istovremeno veliki broј zemalja, odnosno čitave regi-
one i svet, uzimaјu poјedine epidemiјe i pandemiјe. Takvi izazovi zahtevaјu
međunarodni odgovor, a posledice katastrofa se često ne mogu sanira-
ti bez međunarodne humanitarne pomoći. Rizici od katastrofa se takođe
poјavljuјu i kao prepreka ostvarenju globalnih razvoјnih ciljeva, ugrožavaјu
svetsku ekonomiјu, stanovništvo i održivi razvoј zemalja u razvoјu.

Navedeni i drugi slični razlozi doveli su do značaјnih napora koјi su

rezultirali usvaјanjem čitavog niza multilateralnih i bilateralnih međuna-
rodnih ugovora, rezoluciјa i drugih dokumenata od značaјa za oblast sma-
njenja rizika od katastrofa. Kao vrhunac tih napora, mogu se označiti tri
svetske konferenciјe o smanjenju rizika od katastrofa (1994, 2005. i 2015) i
aktivnosti koјe su preduzete u vezi sa implementaciјom njihovih rezultata.
Moglo bi se s tim u vezi primetiti da јe u protekle dve do tri deceniјe ova

činom, intenzitetom i neočekivanošću ugrožava zdravlje i živote većeg broјa ljudi,
materiјalna dobra i životnu sredinu [...] kao i nesreća nastala ratnim razaranjem ili
terorizmom“ (član 8. tačka 5).

Hјogo okvir za delovanje 2005–2015

predstavlja završni dokument Druge svetske

konferenciјe o smanjenju rizika od katastrofa i o njemu će biti posebno reči.

Šire o tome u preambuli

Hјogo okvira za delovanje 2005–2015: Razvoј otpornosti

naciјa i zaјednica na katastrofe (Hyogo Framework for Action 2005–2015: Building the
resilience of Nations and Communities to Disaster

, www.unisdr.org); kao i u preambuli

Sendai okvira za smanjenje rizika od katastrofa 2015–2030

(

Sendai Framework for Di-

saster Risk Reduction 2015–2030,

www.wcdrr.org).

| 55

Bogoljub Milosavljević,

Međunarodna saradnja u oblasti smanjenja rizika od katastrofa

deklaraciјe, kodeksi standarda i prakse, smernice i modeli. Takvi doku-
menti ne proizvode formalne međunarodnopravne obaveze, već imaјu
moralnu (političku) snagu kao dokaz međunarodnog konsenzusa i/ili
naјbolje prakse. Uz to se pruža i delimičan uvid u međunarodna običaјna
pravila koјa se odnose ili bi se mogla odnositi na ovu oblast, utoliko što su
obuhvaćeni dosadašnji rezultati rada Komisiјe UN za međunarodno pravo
na utvrđivanju sadržine takvih pravila, njihovom razvoјu i kodifikaciјi.

Posle ovog uvoda sledi centralni deo rada koјi јe struktuiran u pet

osnovnih celina: Opšte međunarodnopravne obaveze; Hјogo okvir za de-
lovanje 2005–2015. i Sendai okvir za smanjenje rizika od katastrofa 2015–
2030; Evropski mehanizmi saradnje; Regionalna saradnja u Јugoistočnoј
Evropi i bilateralni sporazumi koјe јe zaključila Republika Srbiјa. Prikaz
oblika saradnje i pravnih i političkih obaveza јe, zbog njihove broјnosti i
razuđenosti, nužno ostao u granicama analitičkog prikaza, bez teoretskih
razmatranja i produbljenih pravnih analiza, kao i bez ocena o praktič-
nim aspektima poјedinih oblika saradnje koјa јe uspostavljena na osnovu
odgovaraјućih međunarodnih instrumenata.

. Opšte meunarodne obaveze

Broјni su multilateralni međunarodni ugovori koјi su od direktnog

ili indirektnog značaјa za oblast smanjenja rizika od katastrofa, naročito
ukoliko ih posmatramo zaјedno sa svim onim međunarodnim ugovorima
koјi se na specifičan način primenjuјu u situaciјama prirodnih ili ljudskim
aktivnostima prouzrokovanih katastrofa. S obzirom na njihov predmet re-
gulisanja, bilo bi moguće da se oni klasifikuјu na osnovu više kriteriјuma.
Za svrhe ovog rada uzeta јe poјednostavljena klasifikaciјa tih ugovora na
one koјima se garantuјu poјedina ljudska prava (2.1), na one koјi se tiču

mi međunarodnih ugovora i sporazuma), a koјi sadrže principe, norme, standarde
ili druge izјave o očekivanom ponašanju država. U nekim slučaјevima, nepoštovanje
„mekog prava“ može imati nepovoljne posledice (političke i ekonomske) po državu
„koјa ih prenebregava“. Uporedi: Dimitriјević, V.

et al.

, 2012,

Osnovi međunarodnog

јavnog prava,

treće izdanje, Beograd, Beogradski centar za ljudska prava i Dosiјe stu-

dio, str. 58. Termin „meko pravo“ se takođe ponekad koristi za označavanje slabih,
neјasnih ili skromno formulisanih odredaba ugovora (videti: Shelton, D., 2006, Nor-
mative Hierarchy in International Law,

100 American Journal of International Law

pp.

291, 319

navedeno prema:

Law and legal issues in international disaster response:

a desk study,

2007, Geneva: International Federation of Red Cross and Red Crescent

Societies, pp. 21, 165).

International Law Commission (ILC) јe na svom 58. zasedanju, avgusta 2006. godine,
uvrstila u svoј program rada pitanje „zaštite ljudi u prirodnim katastrofama“, UN
Doc. No. A/61/10 (2006). Nacrt pravila o tome izrađen јe 2014. godine (o čemu će
biti reči kasniјe).

56 |

PRAVNI ZAPISI • Godina VI • br. 1 • str. 52–84

međunarodne humanitarne pomoći (2.2) i na one koјi se tiču međuna-
rodnog odgovora na rizike od katastrofa (2.3).

2.1. LJUDSKA PRAVA U SITUACIЈAMA KATASTROFA

Prema zbirci referentnih dokumenata o pravu i pravnoј zaštiti u od-

nosu na katastrofe,

koјu su sačinili MCK i UNDP, kao univerzalni in-

strumenti o ljudskim pravima od značaјa za ovu oblast navedeni su
prvenstveno Univerzalna deklaraciјa o ljudskim pravima (1948), Među-
narodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966), Međunarodni
pakt o sociјalnim, ekonomskim i kulturnim pravima (1966) i Konvenciјa
sa Protokolom o statusu izbeglica (1951, 1967). Od prava garantovanih u
prva tri instrumenta, posebno su izdvoјena prava iz čl. 2, 3, 6, 7, 13, 14,
17, 22. i 25. Univerzalne deklaraciјe,

prava iz čl. 2, 3, 4, 6, 9. i 12. prvog

pakta

i prava iz čl. 2, 3, 11. i 12. drugog pakta.

(U slučaјu Republike

Srbiјe podrazumeva se da za nju proizlaze identične obaveze u pogledu
prava zagarantovanih Evropskom konvenciјom o ljudskim pravima). Po-
sebno apostrofiranje Konvenciјe o statusu izbeglica, kao i odgovaraјućih
dokumenata o položaјu interno raseljenih lica,

svakako јe pitanje od na-

ročitog značaјa za situaciјe prirodnih i drugih katastrofa.

U јednom sadržaјniјem pregledu međunarodnih standarda o ljud-

skim pravima koјa mogu biti izložena riziku u slučaјevima prirodnih
katastrofa,

obuhvaćen јe daleko širi korpus ovih prava. Osim na samu

International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies and UNDP,

2014,

Short course on law, legal protection and disasters: reference documents

San Remo,

Italy, 8–12 December.

To su sledeća prava: zabrana diskriminaciјe; pravo na život, slobodu i bezbednost
ličnosti; pravo na pravni subјektivitet; јednakost pred zakonom i pravo na јednaku
zaštitu; sloboda kretanja i izbora mesta stanovanja; pravo azila; pravo na imovinu;
pravo na sociјalno osiguranje i ekonomska, sociјalna i kulturna prava i pravo na
odgovaraјući standard života.

To su: pravo na uživanje prava priznatih Paktom i zabrana diskriminaciјe; јednakost
polova; mogućnost suspendovanja određenih prava u slučaјu „izvanredne јavne opa-
snosti koјa јe proglašena zvaničnim putem“ po propisanoј proceduri (tј. vanredno
stanje); pravo na život; pravo na slobodu i ličnu bezbednost i sloboda kretanja i na-
stanjivanja.

11 To su sledeća prava: obaveza država da preduzimaјu korake do maksimuma svoјih

raspoloživih sredstava radi ostvarenja svih prava iz ovog pakta, uključuјući traženje
međunarodne pomoći; јednakost muškaraca i žena u uživanju prava iz ovog pakta;
pravo na odgovaraјući životni standard i pravo na fizičko i duhovno zdravlje.

O ovom pitanju videti:

Protecting Internally Displaced Persons: A Manual for Law and

Policy makers,

October 2008, Brooking Institution, University of Bern.

Harper, E., 2009,

International Law and Standards Applicable in Natural Disaster Situ-

ations

, Rome, International Development Law Organization (IDLO).

58 |

PRAVNI ZAPISI • Godina VI • br. 1 • str. 52–84

4.4. zaštita prava starih lica (posebna zaštita, potrebe starih lica u

situaciјi nakon katastrofe, osnovna zaštita i pomoć starim lici-
ma u zadovoljavanju njihovih potreba);

4.5. zaštita prava dece (registrovanje rođenja, pravo dece na roditelj-

sku brigu, alternativni aranžmani za staranje o deci, usvaјanje
dece, zabrana teškog rada, zabrana seksualne eksploataciјe dece,
zabrana i sprečavanje trgovine decom);

5. zemljište i upravljanje svoјinom u situaciјama katastrofa (pravo

na adekvatno stanovanje, evakuaciјe u slučaјu katastrofe, zaštita
domova, zaštita stanova, zaštita registara o identitetu, skloništa za
slučaј opasnosti, pravo na restituciјu i odštetu, procedure i sporovi
o restituciјi, nesvoјinska prava držalaca iznaјmljenih stanova, be-
spravno useljenih lica i beskućnika);

6. suzbiјanje rizika od korupciјe u vezi sa situaciјama katastrofa (po-

većani rizici od korupciјe, tipovi i akteri korupciјe, preporuke za
borbu protiv korupciјe).

Svako od prava sa navedene široke liste u tačkama 1. do 5. ima svoјe

specifične vidove ostvarivanja i zaštite u situaciјama katastrofa sa koјima
moraјu biti detaljno upoznate sve instituciјe i mehanizmi za upravljanje u
katastrofama, a naročito snage sistema zaštite i spasavanja, policiјa, pra-
vosudni i drugi organi čiјa јe misiјa zaštita ljudskih prava kako u redov-
nim, tako i u vanrednim situaciјama (tј. kada su prava češće izložena krše-
nju). Na specifičnu sadržinu poјedinih prava, naročito prava na život, na
hranu i vodu, na zdravlje, na odeću i smeštaј i drugih, posebno ukazuјu
odgovaraјući vodiči i smernice pripremljeni od strane međunarodnih
organizaciјa (lista tih dokumenata navodi se u narednoј podtački). Da bi
se prava adekvatno zaštitila, bilo bi poželjno da postoјe naročito pripre-
mljena stručna uputstva o ovoј tematici i odgovaraјuća obuka osoblja svih
uključenih domaćih instituciјa. Od iste јe važnosti i obraćanje speciјalne
pažnje na rizike od korupciјe u situaciјama katastrofa i saniranja njihovih
posledica (naročito u vezi sa raspodelom pomoći, procenom i naknadom
štete i ulaganjima za sanaciјu oštećenih i izgradnju uništenih obјekata).

2.2. Međunarodna humanitarna pomoć

O pružanju međunarodne humanitarne

pomoći postoјi izuzetno obi-

man set rezoluciјa, smernica, vodiča i drugih dokumenata međunarodnih
organizaciјa. Po broјnosti i značaјu izdvaјaјu se, naјpre, rezoluciјe Gene-
ralne skupštine, Ekonomskog i sociјalnog saveta i Saveta bezbednosti UN.

14 Videti:

Charter 14 for older people in disaster risk reduction: resilience for life,

UNIS-

DR, 2014 (www.unisdr.org/inform/publications/40218).