MASTER STUDIJE
Predmet: JAVNE FINANSIJE I BUDŽETSKO PRAVO
LITERATURA: Skenirani deo knjige prof. Jovana Lončevića
"Institucije javnih finansija", samo za potrebe ispita
SADRŽAJ
Deo I – Uvod u osnovne probleme finansijske aktivnosti
2
Glava I – Opšte o finansijskom fenomenu
2
1. Opšte finansije: ime i funkcije
2
2. Karakteristike finansijske privrede
3
3. Narodni dohodak i finansije- fiskalno opterećenje
4
Glava II – Finansijske institucije u statici i dinamici
6
1. Finansijske institucije
6
2. Nova uloga finansijske privrede
8
Deo V – Budžet
9
Glava XXVII – Informativno o budžetu
9
1. Budžet: pojam, funkcije, ime
9
2. Instrumenti različiti od budžeta
11
3. Budžet iz raznih perspektiva
14
4. Budžet u kapitalističkoj privredi
1
16
5. Kroz istoriju budžeta
17
Glava XXVIII – Normativna teorija budžetskih načela
19
1. Tradicionalna budžetska pravila
19
2. Načelo potpunosti (univerzalnosti)
20
3. Načelo jedinstva
22
4. Načelo realnosti
28
5. Načelo specijalizacije
29
6. Načelo ravnoteže
30
7. Načelo rokova
34
8. Načelo predhodnog odobrenja
36
9. Načelo javnosti
36
Deo prvi UVOD U OSNOVNE PROBLEME FINANSIJSKE
AKTIVNOSTI
Glava I
OPŠTE O FINANSIJSKOM FENOMENU
1.
Javne finansije:
Ime i funkcije
Finansijska aktivnost
. —
Aktivnost države, užih društvenopolitičkih
zajednica i organizama kojima su poverene određene društvene funkcije,
koja za svrhu ima pribavljanje i trošenje materijalnih sredstava radi
ostvarivanja opštekorisnih ciljeva, naziva se finansijskom aktivnošću ili
javnim finansijama.
Postizanje tih ciljeva zahteva raspolaganje ekonomskim
sredstvima. Da ih pribave, država i uže društvenopolitičke zajednice i
organizmi koriste razne instrumente, od metoda koji se javljaju u privredi
pojedinaca pa do specifičnih tehnika izdvajanja iz društvenog proizvoda ili
nacionalnog dohotka. Taj proces:
pribavljanje društvenih sredstava i
2
smislu, po kome ona znači ne samo jedan osobeni način privređivanja,
odnosno pribavljanja sredstava nego i jednu privredu političkog tela potpuno
odvojenu od ličnosti šefa države. U ono vreme je javna kasa u stvari bila
vladaočeva kasa i obrnuto: prihodi takve kase bili su od vladaočevih domena, a
rashodi uglavnom izdaci za vladaoca i njegovu okolinu. Danas je sve to
drugačije. Karakteristika savremenih finansija je njihova tributna (dažbinska)
priroda, za razliku od domenskih finansija u srednjem veku i ranije.
Teorijski i praktično najinteresantniji i finansijski najznačajniji prihod
savremene države je onaj koji proizilazi iz njene vlasti da do novčanih
sredstava dođe putem svog »imperijuma«. U tom smislu govorimo o
finansijskom suverenitetu države, koji je samo jedan vid njenog političkog
suvereniteta. (»Finansijska se aktivnost ne razvija spontano i na bazu
automatizma; ona zavisi od niza direktiva, odluka i impulsa koji svi proizilaze
iz jednog centra — autoriteta vlasti« — Barrere).
No, bilo bi netačno kad bi se iz ovoga izveo zaključak da savremena država, da
bi došla do prihoda, mora koristiti samo prinudu. U novije vreme prihodi od
imovine ponovo dobijaju u mnogim zemljama u značaju, ukoliko intervencija
države u privrednom životu postaje veća. I u kapitalističkim državama jedan
deo budžetskih prihoda daju domeni i nacionalizovana javna preduzeća,
industrijska, saobraćajna i bankovna. Po sebi se razume da je u
kolektiviziranoj socijalističkoj privredi deo državnih prihoda od državnih
preduzeća znatno veći.
Ukratko: dolaženje do sredstava, različito od privređivanja pojedinaca, koje
vrše javnopravne jedinice služeći se prinudom na osnovu svoje finansijske
suverenosti, naziva se finansijskom privredom. Posmatrajući usko, ovde bi se
mogao izvesti zaključak da je finansijska privreda samo ta jedna strana javne
privrede (pojedini pisci to izričito i tvrde); dosledno tome čitav jedan deo javne
privrede (nedažbinske) bio bi isključen iz naše nauke. No, može se reći da
država ili uže
društvenopolitičke zajednice ne finansiraju kada u budžetske
svrhe koriste svoje sopstvene privredne objekte, ustanove i organe koji im
obezbeđuju prihode (državne zgrade, vojna industrija, izdavačka delatnost)?
Takvo shvatanje nauka nije mogla da prihvati. Finansije, prema tome,
obuhvataju svaku javnopravnu delatnost kojom se ostvaruju materijalna
sredstva, koja političke jedinice (država, federalne jedinice, lokalna
samouprava i sl.) koriste za finansiranje javnih potreba.
2.
Karakteristike finansijske privrede
Prenošenje sredstava na javne organe.
— Finansijska privreda, pomenuto je,
4
sastoji se iz pribavljanja i upotrebe javnih sredstava. Reč je o
stvaranju
finansijskih izvora obaveznih zajednica prenošenjem novčanih sredstava iz
individualnog u državni sektor: privrede pojedinaca odvajaju prinudno
(porezi) ili dobrovoljno (zajmovi) jedan deo svoje kupovne snage i prenose na
javne organe koji će ih iskoristiti u finansijske, političke, privredne, socijalne i
druge svrhe. Naravno, u kapitalističkom svetu privatna privreda drži znatno
veći sektor od javne. Drukčije je u socijalističkim državama u kojima državni
odnosno društveni sektor ima odlučujući značaj u privrednom životu. Tu i
finansijska nauka ima znatno širu ulogu. Marks nije, jer se finansijskom
naukom manje bavio, ali Lenjin je istakao sav značaj finansija, kada je na
Sveruskom kongresu predstavnika finansijskih odeljaka sovjeta (1918. godine)
rekao: »Ne treba zaboraviti da je svaka naša radikalna reforma osuđena na
propast ako ne budemo imali uspeha u finansijskoj politici. Od ovog poslednjeg
zadatka zavisi uspeh ogromnog posla socijalističkog preobražaja društva kojeg
smo se prihvatili«.
Subjekti finansijskog akta.
— Iz
prednjeg proizlazi činjenica da javne
finansije vezuju u finansijski akt dva subjekta: aktivni i pasivni. Država,
odnosno uže društvenopolitičke zajednice, aktivni su subjekti finansijske
delatnosti, usmerene ka sticanju javnih prihoda, dok su pasivni subjekti fizička
i pravna lica, državljani i svi drugi koji su političkim i ekonomskim sponama
vezani za javnopravno telo koje se nad njima uzdiže svojom finansijskom
vlasti. Ostavljajući po strani analizu raznih vanfiskalnih mehanizama pomoću
kojih država dolazi do sredstava i imovine (nacionalizacija, konfiskacija,
sopstvene investicije i sl.), ponavljamo da se u oblasti finansija suverenitet
države ogleda u obavezi pasivnih subjekata da pod uslovima prinude, odnosno
obaveze, obezbede raznovrsnim dažbinama redovna finansijska sredstva za
ostvarivanje funkcija i zadataka države i užih društvenopolitičkih zajednica.
Finansije kao privreda
. — Finansije kao privreda javnopravnih tela, sem toga
što su deo šireg pojma javne privrede, istovremeno su i vrlo značajan deo
narodne privrede. Kao svaka privreda, registruje faze privrednog procesa:
proizvodnju, raspodelu i potrošnju.
a. — Proizvodni proces konkretizuje se u stvaranju maksimalne društvene
koristi: finansije »proizvode« na specifičan način, koji stvaranje materijalnih
sredstava zasniva na jednostranom i prinudnom pribavljanju, regulisanom
javnopravnim normama (porez). Jasno je da se ta finansijska »proizvodnja«
kreće u granicama koje utvrđuje minimum izražen obimom javnih potreba
(funkcija) javnopravnog tela, i maksimum koji je određen opšteprivrednim
kapacitetom zemlje. Mora se imati u vidu da instrumenti finansijske privrede
5
što, s druge strane, finansijska privreda utiče na nacionalni dohodak. Najzad,
poznavanje nacionalnog dohotka za nauku o finansijama je od interesa i s
obzirom na činjenicu da se pomoću njegovih cifara utvrđuje »teret — pritisak«
fiskalnih mera na nacionalnu privredu, čime se pokušava uporediti stepen
opterećenja nacionalnog dohotka dažbinama u nekoj državi, odnosno
omogućava komparacija fiskalnih tereta u raznim zemljama.
Fiskalno opterećenje.
— Odnos javnog sektora i nacionalnih računa može i
kvantitativno da bude utvrđen, ili se bar pokušava da utvrdi, jer po mišljenju
mnogih teoretičara u ovoj oblasti »vlada velika konfuziju«. To se može postići
ili analizom rashoda ili analizom prihoda države i užih društvenopolitičkih
zajednica. U nekim naučnim radovima »opterećenje« društvenog proizvoda
utvrđuje se u procentu dovođenjem u vezu društvenog proizvoda sa totalnim
rashodima javnog sektora.
Ali stvarnost »pritiska« na narodnu privredu utvrđenog na ovaj način
deformiše činjenica da finansijska privreda kroz javne rashode naknađuje
privredi i pojedincima jedan deo onoga što im je preko instrumenata fiskalnog
sistema oduzela. Sem toga, danas se skoro po pravilu, pored poreza rashodi
pokrivaju i zajmovima, tako da rashodima ne odgovara u celini »poreski
pritisak«. Stoga je za utvrđivanje stope fiskalnog opterećenja podesniji metod
upoređivanja nacionalnog dohotka sa opterećenjima proizašlim iz ukupnih
fiskalnih davanja. Na ovaj način izračunato fiskalno opterećenje izraženo je
količnikom u procentu (Fo) kome odgovara razlomak gde je deljenik suma svih
dažbina (Sd) a delitelj društveni proizvod (Dp).
Treba računati sa tim da će ova, na prvi pogled jednostavna formula dati
količnike (stope opterećenja) ako se kod izbora njenih elemenata ne uzmu
uvek veličine istoga tipa. U tom pogledu postoje u praksi velika odstupanja u
nacionalnim računima raznih zemalja. Doktrina je, međutim, usvojila izvesna
pravila koja omogućavaju međusobno upoređivanje. Van sumnje je da u total
javnih davanja ulaze ukupni porezi svih javnopravnih tela, od države do
najužih društvenopolitičkih zajednica. Ovome svakako treba dodati i sve
parafiskalne obaveze (kao što su doprinosi za socijalno osiguranje i slične
dažbine), sve takse, kao i prinudne zajmove (ukoliko postoje). U pogledu
delitelj a bolji je metod da se kalkulacija vrši na osnovu društvenog proizvoda
(nacionalni dohodak se na raznim stranama različito utvrđuje). Finansijska
teorija je, najzad, za bruto društveni proizvod, jer je on u većini zemalja
definisan na približno jedinstven način.
Na kraju, pominjemo da u vezi sa ovim pitanjem u doktrini postoji još jedan
pojam, nazvan »relativni poreski pritisak«. Reč je i dalje o fiskalnon
opterećenju, ali ocenjenom u vezi sa svim onim koristima koje se kroz javne
7
