Organizacioni aspekt javnih preduzeća

 
Uvod
Javna preduzeća predstavljaju značajan fenomen, kako po mestu i ulozi koju imaju u savremenim privredama, tako i po pažnji koja im se posvećuje u ekonomskoj literaturi. Veliki broj različitih oblika u kojima se sreću javna preduzeća zahteva da se najpre pojmovno odrede javna preduzeća i razmotre njihove najvažnije zajedničke karakteristike. U nastavku biće dat pregled osnovnih područja delatnosti javnih preduzeća, istaknut značaj i neophodnost njihovog osnivanja.
Ciljevima regulisanja javnih preduzeća i osnovnim instrumentima koji se pri tom koriste.
1. Pojam i vrste javnih preduzeća

Teškoće na koje nailaze pokušaji da se precizno definiše pojam “javno preduzeće” posledica su brojnih razlika koje postoje između ovih preduzeća u različitim zemljama, različitim delatnostima I granama u okviru pojedinačnih zemalja, kao i različitim karakteristikama javnih preduzeća u različitim periodima vremena.
Ove razlike ispoljavaju se u institucionalnim oblicima javnih preduzeća, njihovoj delatnosti, položaju koji imaju u privrednom sistemu , instrumentima kojima se reguliše njihovo funkcionisanje , ekonomskoj efikasnosti i sl. Imajući u vidu ove razlike, javna preduzeća se na najopštiji način mogu definisati kao preduzeća čije se osnivanje i funkcionisanje može dovesti u vezu sa javnim (opštim) interesom i u kome javna vlast (država) u potpunosti ili delimično obavlja ulogu preduzetnika.

U nastojanju da se bliže odredi pojam javnih preduzeća, obično se ističu preovlađujuće, bitne karakteristike javnih preduzeća, zajedničke većini ovih preduzeća, karakteristike po kojima se javna preduzeća upravo i razlikuju od ostalih preduzeća.
Bitno je istaći da je svakako najvažnija karakteristika javnih preduzeća, iz koje proističu i ostale osobenosti ovih preduzeća, proizvodnja i distribucija “esencijalnih dobara” kao i funkcionisanje u “javnom interesu”.Nedovoljna odredjenost ovih pojmova jedan je od osnovnih razloga što se broj i zastupljenost javnih preduzeća u različitim privrednim granama menjaju u zavisnosti od preovlađujućeg javnog mišljenja i ciljeva aktuelne vlasti.

Odsustvo direktne konkurencije u oblastima u kojima deluju javna preduzeća, kao njihova sledeća bitna karakteristika, uslovljeno je, pre svega, nedostacima tržišnog mehanizma u regulisanju nekih delatnosti. Među tim delatnostima svakako najvažniji su prirodni monopoli. Osnovna karakteristika prirodnih monopola jeste da je konkurencija u delatnostima u kojima deluju prirodni monopoli ekonomski neracionalna, a nekim slučajevima i tehnički neizvodljiva. Monopolski položaj javnih preduzeća, s jedne strane, I njihov značaj za život i funkcionisanje određene društvene zajednice, s druge strane, nužno zahtevaju određeni oblik javnog regulisanja ovih preduzeća, što predstavlja njihovu sledeću bitnu karakteristiku.
Pored ovih, mogu se navesti i mnoge druge manje značajne karakteristike javnih preduzeća. Među njima naročito često isticana karakteristika je da javna preduzeća, posebno onaj deo ovih preduzeća koja spadaju u tzv. Javne službe, imaju velike inicijalne investicije u opremu.
Javna preduzeća sreću se u različitim pravnim oblicima. Preduzeća koja obavljaju delatnost od javnog interesa obično su u formi privrednih društava. Međutim, u obavljanju svoje delatnosti imaju ograničenu samostalnost jer javna vlast (država ili jedinica lokalne samouprave) ima posebna upravljačka prava u ovim preuzećima, čak i kada nisu u javnoj svojini. Kontrolu nad njihovim poslovanjem država ostvaruje posedovanjem njihovih akcija, svih ili jednog dela i često, preko svojih predstavnika u organima upravljanja. Pored ovog oblika javna preduzeća se sreću u formi javne korporacije, koja je institucija javnog prava sa posebnim pravnim subjektivitetom. Po pravilu osniva se posebnim zakonom ili odlukom nadležnog državnog organa u privrednim granama za koje je država posebno zainteresovana. Javne korporacije prvenstveno se finansiraju sredstvima koje dobijaju od države, kao što su npr. Dotacije u Francuskoj ili dividende od javnog kapitala u V. Britaniji, a kao dopunski izvor sredstava može se koristiti i kredit. Ne mogu se osnivati u obliku akcionarskog društva, te stoga ne mogu pribavljati kapital emitovanjem akcija. Javne korporacije najviše su zastupljene u V.Britaniji, SAD, Francuskoj, Italiji, Austriji dok se u Nemačkoj retko sreću.
Pored javnih preduzeća u nekim zemljama u zadovoljavanju vitalnih potreba učestvuju i različite vladine agencije, odnosno agencije nadležnih ministarstava. Iako su po neim karakteristikama, pre svega po odgovornosti koju imaju u zadovoljavanju vitalnih potreba društvene zajednice, slične javnim preduzećima, ove agencije se ne mogu smatrati javnim preduzećima. Ovo pre svega, zato što nemaju pravni subjektivitet, ali i po tome što je njihov račun prihoda sastavni deo državnog budzeta.