Žalba u upravnom postupku: analiza i pravni aspekti

DIPLOMSKI (ZAVRŠNI) RAD

TEMA: ŽALBA

2

S A D R Ž A J

UVOD......................................................................................................................................... 4

1. POJAM ŽALBE..................................................................................................................6

1.1.

Osnov žalbe.................................................................................................................. 9

1.2.

Pravo na žalbu............................................................................................................ 12

1.3.

Rok za žalbu............................................................................................................... 13

1.4.

Dejstvo žalbe.............................................................................................................. 15

1.5.

Predavanje žalbe.........................................................................................................17

1.6.

Odricanje od prava na žalbu i odustanak od žalbe.....................................................18

2. SADRŽINA ŽALBE......................................................................................................... 19

2.1.

Elementi žalbe............................................................................................................ 19

2.2.

Potpuna i nepotpuna žalba..........................................................................................21

2.3.

Nove činjenice i novi dokazi u žalbi..........................................................................23

3. ŽALBENI OSNOVI.......................................................................................................... 26

3.1.

Bitne povrede odredaba krivičnog postupka..............................................................26

3.2.

Povreda krivičnog zakona..........................................................................................29

3.3.

Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje....................................................30

4. RAD PRVOSTEPENOG ORGANA PO ŽALBI..............................................................33

4.1.

Podnošenje žalbe nadležnom sudu.............................................................................34

4.2.

Neblagovremena, nepotpuna i nedozvoljena žalba....................................................35

4.3.

Postupanje prvostepenog suda po žalbi......................................................................36

5. POSTUPAK PRED DRUGOSTEPENIM SUDOM.........................................................38

ZAKLJUČAK........................................................................................................................... 40

LITERATURA......................................................................................................................... 42

4

UVOD

Rješavanje o pravima i obavezama pojedinaca u upravnim stvarima jedna je od najvažnijih a 

ujedno i najosjetljivijih zadataka državne uprave i drugih državnih tijela, preduzeća, ustanova i 

drugih   pravnih   pravnih   lica,   kad   u   obavljanju   javnih   ovlasti,   odnosno   povjerenih   javnih 

ovlaštenja u upravnim stvarima neposredno primjenjujući pravne propise, rješavaju o pravima, 

obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih lica i drugih stranaka. U slučaju donošenja 

nezakonitih i nepravilnih upravnih akata direktno se vrijeđaju prava i pravni interesi građana i 

drugih osoba, ali i javni interes. Zato je zakonito i pravilno postupanje nadležnih organa u 

rješavanju upravnih stvari od posebnog značaja za ostvarivanje pravne države i vladavine prava. 

Dobro   i   adekvatno   uređen   upravni   postupak   garancija   je   donošenja   zakonitih   i   pravilnih 

upravnih akata. Predsjedništvo Republike Bosne i Hercegovine donijelo je posebnu Uredbu sa 

zakonskom snagom o preuzimanju Zakona o opštem upravnom postupku - prečišćeni tekst, koji 

je tim činom postao republički zakon. Kao i druge zemlje nastale raspadom SFRJ, u procesu 

preuzimanja bivše savezne regulative, Bosna i Hercegovina preuzela je i ZUP. U tom smislu na 

nivou Bosne i Hercegovine i dalje vrijede pravila preuzetog ZUP-a jer je Dejtonskim ustavom 

predviđen pravni kontinuitet zatečene regulative. Na entitetskom nivou situacija je različita. Na 

području Federacije Bosne i Hercegovine Zakon o upravnom postupku stupio je na snagu 

28.01.1998. godine. Zakon je pretrpio prve izmjene već u 1999. godini. Republika Srpska 

donijela je Zakon o opštem upravnom postupku koji je stupio na snagu 26.03.2002. godine. Do 

tog vremena u ovom entitetu je primjenjivan Zakon o opštem upravnom postupku bivše SFRJ. 

Za područje Brčko, kao distrikta Bosne i Hercegovine vrijedi Zakon o upravnom postupku 

Brčko distrikta BiH koji je od svog donošenja pretrpio niz izmjena. Ustavni okvir upravnog 

djelovanja sadržan je u načelu vladavine prava tako da predstavlja osnov zaštite zakonom 

utvrđenih javnih interesa, i osnov ostvarivanja i zaštite prava i pravnih interesa stranaka u 

upravnom   postupku.   Zbog   pravne   prirode   ovog   odnosa   od   velike   važnosti   je   dosljedno 

ostvarivanje ljudskih prava i sloboda garantovanih Ustavom, kroz proces rješavanja o pravima i 

obavezama   subjekata.   Ostvarivanje   ovog   cilja   nije   moguće   bez   procesnih   garancija   koje 

obezbjeđuje dobro uređen i dobro primjenjen procesni zakon. Upravni postupak predstavlja 

skup   pravno   uređenih   radnji   i   procesnih   odnosa   nadležnog   organa   i   drugih   učesnika   pri 

primjenjivanju propisa na konkretne životne slučajeve u kojima je angažovan (i) javni interes. U 

upravnom postupku u našoj zemlji prihvaćen je princip dvostepenosti, što znači da se protiv 

prvostepenog rješenja može podnijeti žalba, ali protiv drugostepenog rješenja su isključena 

redovna pravna sredstva. 

5

Posmatrano sa praktičnog stanovišta donošenje rješenje je najvažnija faza postupka. Procesne 

radnje koje se sprovode u upravnom postupku usmjerene su i vrše se u cilju donošenja rješenja. 

Rješenje je upravni akt kojim se odlučuje o predmetu postupka i meritorno pravno rješava 

upravna   stvar.   Donošenje   rješenja   u   upravnom   postupku   je   najvažniji   pravni   učinak   tog 

postupka, jer se rješenjem formalnopravno iskazuje rezultat neposredne primjene materijalnih 

propisa u upravnom postupku. Rješenje uvijek proizvodi neposredni pravni učinak zasnivajući, 

mjenjajući  ili   ukidajući   neki   pravni   odnos  ili  deklatorno   utvrđujući   neko   stanje.   Ono   što 

prethodi donošenju rješenja je provođenje odgovarajućeg dokaznog postupka u kojem nadležni 

organ utvrđuje činjenice i okolnosti koje su od važnosti za donošenje zakonitog i pravilnog 

rješenja   u   upravnoj   stvari   koja   je   predmet   postupka.   Donošenjem   rješenja   završava   se 

prvostepeni upravni postupak. U upravnom postupku postoje razna pravna sredstva (redovna i 

vanredna) čija je svrha otklanjanje formalnih (procesnih) i materijalnih grešaka iz postupka. 

Najčešće korišteno pravno sredstvo, koje spada u redovna pravna sredstva, jeste žalba. Žalba je 

jedan   od   najstarijih   instituta   administrativnog   prava   koji   se   pojavio   zajedno   sa   prvom 

organizacijom javne  uprave.  Preobražavanjem  policijske  u  pravnu  državu  i  kodifikacijom 

opšteg upravnog postupka, žalba je uvedena, uređena i usavršena kao procesnopravna ustanova 

kojoj se daje pojačani i stabilniji pravni značaj, odnosno specijalna svrha: da pruži pouzdanu, 

konačnu upravnopravnu zaštitu građanima i strankama od povreda njihovih prava i pravnih 

interesa, učinjenih nezakonitim pravnim aktima. Žalba je redovni pravni lijek, odnosno pravno 

sredstvo koje se uvijek može koristiti, osim, naravno, u slučajevima kada je zakonom žalba 

izričito   isključena.   Žalba   se   podnosi   po   završetku   prvostepenog   postupka,   odnosno   na 

prvostepeno rješenje ili na njegovo nedonošenje (ćutanje uprave). Postupak koji se vodi po žalbi 

naziva se i drugostepeni postupak i vodi ga drugostepeni organ, iako postoje situacije kada 

prvostepeni organ radi po žalbi, o čemu ćemo više reći kasnije u toku rada. Žalba kao ustavna 

kategorija, odnosno druga pravna zaštita prava i pravnih interesa stranke, znači da protiv 

prvostepenih upravnih akta ne mogu biti isključeni kumulativno i žalba (kao redovan pravni 

lijek upravne kontrole), i tužba u upravnom sporu, odnosno drugom sudskom postupku kao 

vanupravna kontrola zakonitosti. Žalba može biti isključena u određenim upravnim stvarima 

posebnim odnosno materijalnim zakonom iz određene oblasti, o čemu ćemo više reći u ovom 

radu. U nastavku ovog rada imaćete priliku pročitati neke osnovne činjenice (iz zakona i drugih 

akata) vezane za sam pojam žalbe, njene karakteritike, osnovne dijelove, pravno djelovanje, kao 

i postupke koje organi preduzimaju po žalbi i to prvenstveno drugostepeni organi, vezano za 

temu rada.

7

Pored svega navedenog, potpuna žalba sadrži u sebi i zahtjev žalitelja upućen instancionom 

sudu, na koji način da ispita pobijanu presudu i u kom smislu da izimijeni pobijanu presudu tj. 

da je ukine ili preinači. Iz tih razloga se žalba smatra ofanzivnim pravnim lijekom ali instancioni 

sud nije vezan za zahtjev žalitelja. Prednje ne znači da žalitelj u žalbi može da istakne novi 

zahtjev, sem zahtjeva za naknadu troškova žalbe. Dajući žalbi prekluzivno svojstvo odnosno 

držeći da je ista prekluzivni pravni lijek, zakonodavac je prvenstveno imao u vidu da se pravo na 

žalbu može koristiti samo u određenom Zakonom propisanom roku. Po isteku tog roka stranka 

je prekludirana u svom pravu na žalbu. Opreza radi, valja ukazati da je novo parnično procesno 

zakonodavstvo entitta i ZPP pred sudom BiH, produžilo žalbeni rok, tako da isti sada iznosi 30 

dana, a ne 15 dana kao ranije, izuzev u mejničnim i čekovnim sporovima, uz napomenu, da se 

ovaj rok može računati od dana donošenja presude, u koliko je stranka obaviještena o datumu 

donošenja presude ili pak od dana prijema presude ako je stranki presuda dostavljena prema 

pravilima o dostavljanju.

2

Izjavljena žalba kao blagovremena, dopuštena i potpuna se može u toku žalbenog postupka 

dopuniti. Nisu sporna razmišljanja o mogućnosti dopune žalbe kada stranka to čini u roku za 

žalbu. Drugim riječima, jedinstvena su mišljenja da se žalba može uvijek dopuniti, odnosno 

izvršiti dopuna žalbe u roku za žalbu. Dolazi do razmimoilaženja mišljenja da li je moguće 

dopuniti žalbu po proteku žalbenog roka. Suočavanjem različitih razmišljanja u tom pravcu, 

može se izvući zaključak da su preovladala stanovišta prema kojima dopuna žalbe izjavljena 

van   žalbenog   roka   se   uvijek   može   prihvatiti   ako   se   ona   kreće   u   granicama   pobijanja 

postavljenim blagovremeno izjavljenom žalbom i ukoliko se njome ukazuje na one povrede na 

koje sud i onako pazi po službenoj dužnosti, u protivnom takvu dopunu žalbe bi valjalo odbaciti 

kao neblagovremenu.  Razlozi iz kojih se može pobijati prvostepena presuda, a koji su faktički 

izjednačeni sa razlozima žalbe, su i prema ranijem i prema novom parničnom procesnom 

zakonodavstvu faktički isti. Drugim riječima, žalbom se može pobijati prvostepena presuda: 

a) zbog povrede odredaba parničnog postupka, 

b) zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i 

c) zbog pogrešne primjene materijalnog prava. 

Izuzetci su predviđeni samo u slučaju pobijanja presude na osnovu priznanja i presude na 

osnovu odricanja. Preciznost nalaže da se, govoreći o razlozima žalbe, ukaže da povrede 

odredaba parničnog postupka prema entitetskim Zakonima i ZPP pred sudom BiH, zbog kojih 

2

 Babić M., Marković I. (2005). „Krivično pravo“, Pravni fakultet, Banja Luka