УПРАВНИ АКТ - ПОЈАМ И ВРСТЕ

Појам и обележја управног акта

Управни акти су основна врста појединачних правних аката које у вршењу управне

делатности доноси управа. Управни акти као појединачни правни акти су акти којима се
прописује појединачно и конкретно правило за одређени случај и одређено лице. Осим
управних аката управа може доносити и друге појединачне правне акте, од којих су
најазначајнији уговори, односно посебна врста уговора која се назива

управни уговор

Концепција управног акта настала је у држави у којој је управно деловање подведено

под   закон.   Примена   законитости  у   правној  држави   подразумева   да  се  управним   актом
примењује   закон   на   појединачни   случај.   Другим   речима,   закон   се   може   непосредно
извршити тек након доношења управног акта.

У нашем управном законодавству појам управног акта непосредно је одредио

Закон

о управним споровима

(1996). Према овом Закону,

управни акт је акт којим државни

орган или организација која располаже јавним овлашћењима решава о неком праву,
обавези или правном интересу одређеног појединца или правног лица у каквој управној
ствари

. Према Закону о управном спору Црне Горе (2003), суд у управном спору не

одлучује само о законитости управног акта, већ ''и о законитости

другог појединачног

акта

када је то законом одређено''. Према овом закону, управни акт је акт којим државни

орган, орган локалне самоуправе, као и установа и друго правно лице у вршењу јавних
овлашћења одлучује у управним стварима о правима, обавезама или правним интересима
физичког или правног лица.

Други појединачни акт

у смислу овог закона је акт којим

орган или установа и правно лице одлучује о правима, обавезама или правним интересима
физичког или правног лица у другим правним стварима (''други акт'').

Судска контрола државе остварује се у посебном

поступку за одлучивање о захтеву

за оцену законитости коначних управних аката институција.

Захтев се може поднети

само против управног акта . Управни акт, у смислу овог закона, јесте акт којим
институција или орган Србије, у вршењу јавних овлашћења, решава о одређеном праву
или обавези физичког или правног лица или друге странке у управној ствари.

Основна обележја управног акта су:

Конкретност

као обележје управног акта произилази из околности да се управни

акт односи на одређену конкретну правну ситуацију. То значи да правна ситуација на коју
се односи управни акт није трајна и поновљива, већ једнократна и непоновљива (нпр.
неком лицу се призна право на пензију или се неком лицу утврди обавеза плаћања пореза).

Ауторитативност

(''вршење власти'')

као обележје управног акта не може се

узети као његово битно обележје, иако се у појединим случајевима оно јавља као његова
карактеристика (нпр. када се ради о управним актима којима се утврђују обавезе).
Ауторитативност као битно обележје управног акта заступају они аутори који полазе од
схватања да се вршење управне делатности своди на вршењу управне власти.
Ауторитативност не мора увек бити обележје управног акта.

Тешко се може рећи да је ауторитативност присутна у ситуацији када орган управе

доноси, тзв. деклеративни управни акт о признавању права (нпр. бирачког). Ово из разлога
што, по природи ствари, није могуће некога принудити да реализује своје право (нпр. да
гласа), јер би се у том случају ''право'' претворило у обавезу, а чим се ради о обавези не
може бити речи о праву. Сама чињеница да орган управе ''решава'' о нечијем захтеву не
значи да је реч о ауторитативном одлучивању. У већ наведеном примеру о признавању
(бирачког) права, орган нема избора у смислу да ли да (бирачко) право призна или не, већ
само да донесе деклеративни управни акт о признавању (бирачког) права. У овом случају
орган не може да ''одлучи'' да (бирачко) право не призна (уколико су испуњени сви
законом предвиђени услови), јер ће таква одлука бити незаконита. Осим тога, ако орган

одлучи да ''ћути'', тј. да уопште не донесе акт који је по закону обавезан да донесе,
активираће се одговарајући заштитни механизам против управне самовоље (нпр. институт
''ћутање самоуправе'').

Треба приметити да ауторитативност у смислу принудности и наметања одређеног

понашања постоји пре свега код управних аката којима се утврђују и намећу правне
обавезе (дужности), а то су обавезујући (онерозни) акти. Код управних аката којима се
признају и утврђују права та ауторитативност није видљива, као да не постоји. Јача воља и
принудност није потребна кад је странка подносећи захтев покренула управни поступак и
том приликом је одлучено у складу са захтевом странке. Ауторитативност управне одлуке
постоји у једном прикривеном и потенцијалном облику.

Ауторитативност не треба схватити уско као вршење власти и принуде, већ као

стручно,   ефикасно   и   законито   доношење   управних   аката.   Ауторитативан   је   онај
управни акт који је законит, целисходан, ефикасно донет и у складу је са начелом
материјални   истине.   Ауторитативност   као   вршење   принуде   постоји   и   то   у   оним
областима какве су војска, полиција и сл. Она постоји само у неким специфичним
управним областима, материјама, а у осталим ауторитативност се губи, што показује
да се мења карактер управног поступка и рад управе у целини. Потребно је заправо
рашчланити   доношење   (издавање)   управног   акта   од   извршавања   управног   акта.
Доношење акта се састоји у решавању о конкретним правима, обавезама и правним
интересима   правних   субјеката   прописивањем   примарне   диспозиције   у   управним
стварима,   а   извршење   акта   може   бити   добровољно   или   принудно   (судско   и
административно).

Једностраност

постоји када једна страна у правном односу одређује права и обавезе

друге стране. Понекада се ауторитативност изједначава са једностраношћу. Међутим, док
ауторитативност означава однос између две стране у којој једна иступа са јачом вољом,
дотле једностраност означава ситуацију у којој једна страна у правном односу одређује
права и обавезе друге стране.

Према неким схаватањима која су нарочито заступљена у Фрацуској, по основу

ауторитативности може се извршити подела појединачних правних аката управе на

акте

власти

и на

акте пословања

, с тим што акти власти подлежу правном режиму управног

акта, а акти пословања подлежу режиму грађанског права.

Према томе, једностраност указује на то да су управни акти резултат изјаве воље

једног субјекта, односно да је нормативна садржина акта искључиво ствар његовог
доносиоца. То значи да број субјеката који учествују у доношењу једог акта није битан.
Битно је да ли изјављена воља утиче на стварање нормативне садржине управног акта
којим се решава управноправни однос.

Правно дејство

као облежје управног акта произилази из околности да управни акт

производи непосредне промене у односу на правни поредак. То значи да се промене у
конкретним правним ситуацијама везују директно за доношење управног акта. У том
смислу одлука у управном акту непосредно производи правна дејства на појединачне
управне ситуације, било да их успоставља, било да их укида.

Заснованост на закону

, односно другом правном пропису (нпр. уредби), као

обележје управног акта, произилази из околности да је доношење управног акта могуће
само уколико постоји законски основ за то. Заснованост на закону значи примену
принципа законитости у доношењу управних аката, односно правило да управни акт мора
бити донет не само на основу закона, већ и у оквиру законом утврђених овлашћења.
Општа је

претпоставка

да су сви управни акти у тренутку доношења

законити,

што значи

да се незаконитост или неки други недостатак (нпр. нецелисходност) управног акта увек
мора посебно и утврдити. Са друге стране, заснованост на закону значи да је управни акт
који није донет на основу закона незаконит и да као такав мора бити уклоњен из правног
поретка. Да би се обезбедила заснованост на закону, упрани акти се морају донети у
посебном поступку који је прописан законом (тзв.

управни поступак

). Осим тога,

грађана (нпр. вођење службених и других евиденција и издавања уверења, цертификата,
потврда и сл.) или када управа доноси своје прописе (нпр. правилнике). Управна ствар
постоји  у   свим   видовима   активности   управе,   односно   у   свим   случајевима  када   управа
доноси или предузима своје одлуке, акте или радње. У овим случајевима управна ствар је
како правна, тако и материјална ситуација. Осим тога, управна ситуација не мора бити
појединачна (конкретна). Она може бити и општа када управа доноси своје опште правне
акте   (управне   прописе).   Према   томе,   управна   ствар   је   свака   ситуација   у   којој   управа
обавља   своју   делатност,   тј.   када   издаје   појединачне   управне   акте   (нпр.   решења),   када
доноси опште подзаконске акте за које је овлашћена (нпр. правилнике), када предузима
поједине   управне   радње   (нпр.   води   службену   евиденцију   и   издаје   уверења)   или   када
закључује управне уговоре.

Доносилац управног акта

, као обележје управног акта, произилази из околности да

управни   акт   може   донети   само   овлашћени   доносилац.   Према   нашим   прописима,
овлашћења за доношење управних аката имају само државни органи, пре свега органи
управе   (министарства),   али   и   други   државни   органи   (нпр.   влада)   који   су   законом
овлашћени да решавају у управним стварима. Овлашћење за доношење управних аката
имају   и   други   државни   субјекти   којима   је   на   основу   закона

пренето

овлашћење за

решавање у управним стварима (нпр. покрајински, градски и општински органи), као и
недржавни субјекти којима је на основу закона

поверено

вршење управних јавних

овлашћења (нпр. служба за платни промет, установе јавних служби, јавна предузећа и др.).

На основу изнетог, имајући у виду основна општа обележја, као и обележја која

проистичу из важећег управног законодавства, може се рећи да је

управни акт

појединачни правни акт управе са непосредним правним дејством којим се, у конкретном
случају, на основу закона: а) признаје неко право (неауторитативан управни акт) или б)
утврђује   нека   обавеза   (ауторитативан   управни   акт).   Управни   акт   доноси   овлашћени
доносилац   када   одлучује   (решава)   о   правима   (правним   интересима)   или   обавезама   у
конкретној управној ствари. У случају да се управни акт донсои ради утврђивања неке
конкретне   обавезе,   постоји   и   могућност   његовог   принудног   (административног   или
судског) извршења.

Иако

израз управни акт

највише одговара нашим позитивним прописима, за његово

означавање се најчешће изричито не употребљава овај назив, већ се користе други изрази.
Тако се, уместо израза управни акт, у нашим позитивним прописима користе изрази као
што су

решење или налог (наређење)

. Осим тога, у важећим прописима такође се

користе изрази који у суштини означавају управни акт, мада представљају само једну
његову техничку врсту (нпр. овлашћење, дозвола, одобрење, сагласност и сл.).

б)

Врсте управних аката

У зависности од различитих мерила и основних обележја, могуће су и различите

поделе управних аката. Полазећи од традиционалне поделе управних аката, као и од солу-
ција нашег важећег управног законодавства, разликују се следеће врсте управних аката:

1) позитивни и негативни управни акти,
2) конкретни и деклеративни управни акти,
3) везани и слободни упрани акти,
4) једноставни и сложени управни акти,
5) формални и неформални управни акти,
6) трајни и тренутни управни акти,
7) управни акти који се доносе по службеној дужности и управни акти који се

доносе по захтеву странке,

8) управни акти у форми решења и управни акти у форми закључка, и

посебно

значајна категорија

9) погрешни управни акти (неисправни и противправни, незаконити и

нецелисходни, рушљиви и ништави).

Позитивни и негативни управни акти

Подела управних аката на

позитивне и негативне

полази од

правног дејства

(ефекта) које управни акт производи у правном поретку.

Позитивни управни акт

је управни акт којим се производи нека промена у правном

поретку. Промена у правном поретку може да има неколико модалитета, и то:

стварање

нове правне ситуације (нпр. признавање права или одређивање обавезе која

до тада није постојала),

мењање

постојеће правне ситуације (нпр. смањење постојеће пореске обавезе) и

укидање

постојеће правне ситуације (нпр. признатог права на ношење оружја или

обустављање даљег извршења обавезе на плаћање пореза).

Негативни управни акт

је управни акт којим се

одбија

промена у правном поретку.

У том смислу, ''негативан је онај управни акт из којег извире намера одржавања постојећег
стања''. Негативним управним актом нити се стичу нека права, а и не намећу неке обавезе.

Док позитивни управни акт изазивају

позитивно правно дејство

у правном поретку,

у смислу промене правне ситуације, дотле негативни управни акти изазивају

негативно

правно дејство

у правном поретку, у смислу одбијања промене правне ситуације.

Позитивни управни акти доносе се како по захтеву странке (нпр. када се тражи признавање
неког права), тако и по службеној дужности (нпр. када се одређује нека обавеза).
Негативни управни акти могу се доносити само поводом захтева странке (увек значе

одбијање

њеног захтева), а не по службеној дужности. Док позитивни управни акти

истовремено могу бити и конститутивни и декларативни, дотле су негативни управни акти
увек декларативни. Само позитивни управни акти могу стећи својство правноснажности,
односно непроменљивости, док негативни управни акти то не могу.

Негативни управни акти су одречни (одбијајући). Како одбијање може бити потпуно

или делимично, то и негативни управни акт може бити акт којим је захтев странке одбијен

у потпуности

(in toto) или

делимично

(in parte). Одбијање у негативном акту мора бити

изричито. Другим речима, постоји

обавеза

доношења негативних управних аката.

Међутим, може постојати и прећутно одбијање захтева странке у случају тзв. ћутања
управе. У нашем праву,

ћутање управе

је правна конструкција предвиђена Законом о

општем управном поступку и Законом о управном спору, на основу које се, у случају да
доносилац управног акта поводом захтева странке не доносе никакав акт, има узети да је
управни акт донет и да је негативан, тј. да је њиме

одбијен захтев странке

. Ћутање управе

као правна конструкција о постојању негативног управног акта садржи у себи два битна
елемента:

фикцију (fictio) да је донет управни акт који у ствари не постоји и

претпоставку (presumptio) да је донети управни акт негативан јер се њиме одбија

захтев странке.

Међутим, према неким посебним законима (нпр. Закон о политичким организацијама) у
случају ћутања управе постоји тзв.

позитивна опција

, према којој се у случају да орган

управе не донесе управни акт поводом захтева странке има узети да је управни акт

позитиван

, тј. Да је захтев странке уважен.