(ustanove i privаtni subjekti tаkođe mogu biti uključeni u prekograničnu saradnju), koji se nalaze u
geogrаfski susednim oblаstima. Najnovijia definicija prekogranične saradnje je razvijena od strane
Evropske komisije prilikom definisanja ciljeva kohezione politike EU za period od 2007. do 2013.
godine.

Cilj

u okviru kohezione politike Evropske unije – Evropska teritorijalna saradnja – obuhvata tri

različite oblasti:

Oblast A

: prekogranična saradnja lokalnih vlasti u prekograničnom području, sa namerom

da promovišu integrisani regionalni razvoj pograničnih regiona, uključujući i spoljne granice
i pogranična područja na otvorenom moru.

Oblast B

: transnacionalna saradnja koja uključuje nacionalne, regionalne i lokalne vlasti sa

ciljem unapređenja bolje integracije u okviru Unije kroz formiranje velike grupe evropskih
regiona.

Oblast C

: međuregionalna saradnja, koja ima za cilj da poboljša efikasnost politike regionalnog

razvoja i kohezionih instrumenata kroz razmenu iskustava između EU regiona.

Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog pristupa upravljanja
na više nivoa (nadnacionalni, nacionalni, subnacionalni) sa ciljem da se poboljša horizontalna
teritorijalna kohezija širom ujedinjene Evrope. Međutim, treba naglasiti da je fokus prekogranične
saradnje i dalje koncentrisan na saradnju između aktera različitih institucionalnih i funkcionalnih
karakteristika (lokalne i regionalne vlasti, obrazovne, kulturne institucije, poslovne
asocijacije i udruženja građana), koje deli granica u određenom prekograničnom području.

1.2 Istorijat prekogranične saradnje u Evropi

Za lokalne i regionalne vlasti u zemljama članicama EU, angažovanje u prekograničnoj saradnji
znači ulazak u polje aktivnosti koje je dugo bilo rezervisano za nacionalni nivo vlasti.
Kao što je već rečeno, prekogranična saradnja podstiče povezivanje subnacionalnih (nižih)
organa vlasti u različitim državama koji, uglavnom, nemaju pravni subjektivitet u skladu sa
međunarodnim pravom i samim tim nisu u mogućnosti da zaključuju međunarodne ugovore sa
inostranim vlastima. Iako neke od prekograničnih inicijativa datiraju iz pedesetih
godina dvadesetog veka, najveći porast u broju prekograničnih inicijativa i regiona širom
Evrope dogodio se devedesetih godina dvadesetog veka. Može se reći da danas praktično ne
postoje lokalne ili regionalne vlasti u graničnim oblastima koje nisu na neki način uključene
u prekograničnu saradnju.

Gledajući istorijski razvoj prekogranične saradnje, mogu se identifikovati brojni primeri saradnje
u Evropi. Međutim, kroz istoriju, pitanja granica su u Evropi uglavnom bila predmet sukoba
i razdvajanja. Pre Drugog svetskog rata, bilateralna prekogranična saradnja u Evropi uvek
je bila pitanje zvanične spoljne politike i bilateralnih odnosa između država kao dominantnih
aktera u međunarodnim odnosima u to vreme. Ova situacija se promenila posle Drugog
svetskog rata, kada su se pojavili prvi oblici prekogranične saradnje susedskih gradova. Ovaj
oblik prekogranične saradnje posle rata bio je rezultat politike pomirenja u Evropi sa ciljem
da pretvori bivše neprijatelje u nove prijatelje. Prvi primer institucionalizacije prekograničnih
inicijativa predstavlja prekogranična saradnja između Nemačke i Holandije osnivanjem prvog
prekograničnog regiona, EUREGIO, 1958. godine. EUREGIO je prekogranični region na
holandsko-nemačkoj granici, u oblasti Enshede u Holandiji i Gronau u Nemačkoj. Od tada

su se „evroregioni“ i drugi oblici prekogranične saradnje razvili širom Evrope.

U Skandinaviji, prekogranična saradnja je promovisana osnivanjem Nordijskog saveta. Sporazum o
saradnji između Danske, Finske, Islanda, Norveške i Švedske (Ugovor iz Helsinkija) 1962. godine
obezbedio je osnov za saradnju u oblasti kulture, socijalne i ekonomske politike, transporta i
zaštiti životne sredine. Posle ovog uspešnog primera lokalnih inicijativa usmerenih na unapređenje
prekogranične saradnje, tokom šezdesetih godina mnoge lokalne prekogranične inicijative u
pograničnim regionima zemalja zapadne Evrope doživljavaju uspon. U to vreme nastaje i Asocijacija
evropskih pograničnih regiona, sa ciljem koordinisanja različitih inicijativa i razmenu iskustava.
Asocijacija evropskih pograničnih regiona i danas je još uvek najvažnija organizacija kada je
u pitanju prekogranična saradnja u Evropi. Sedamdesete su obeležile zvanično priznavanje
pitanja prekogranične saradnje od strane vlada zemalja zapadne Evrope. Sa ciljem definisanja
zvaničnog okvira za ovu novu vrstu decentralizovane saradnje između lokalnih i regionalnih vlasti,
zemlje zapadne Evrope su, u tom periodu, pitanja prekogranične saradnje definisale
putem bilateralnih konvencija i osnivanjem državnih komisija na lokalnom nivou.
Međutim, sa porastom broja prekograničnih inicijativa u Evropi, javila se potreba za uspostavljanjem
zajedničkih standarda i osnovnih pravila za sprovođenje inicijativa prekogranične saradnje.
Stoga je 1980. godine Savet Evrope usvojio Madridsku konvenciju, koja je snažno uticala na
dalji razvoj prekogranične saradnje u Evropi. Pošto su navedene inicijative i pravni instrumenti
doveli do razvoja osnovnih principa i zaključivanja brojnih sporazuma i aranžmana
prekogranične saradnje, pitanje prekogranične saradnje se veoma dinamično razvija tokom
devedesetih godina i dodatno menja tehnički i geografski opseg, pre svega zbog značajne podrške
Evropske komisije preko programa INTERREG. Sa padom „gvozdene zavese“, povećao
se i broj novih zemalja na spoljnim granicama tadašnje Evropske zajednice, što je dovelo
do osnivanja brojnih novih evroregiona u novim pograničnim regionima u istočnoj i jugoistočnoj
Evropi. Konačno, stvaranje jedinstvenog evropskog tržišta obezbedio je novi okvir
za proširenje obima prekograničnih aktivnosti, a prekogranični regioni i saradnja postaju, na
neki način, laboratorije za evropske integracije.

Dva nadnacionalna tela – Savet Evrope i Evropska unija – bili su od posebnog značaja za poboljšanje
uslova pod kojima su regionalni i lokalni nivoi vlasti u Evropi intenzivirali prekograničnu
saradnju. Dok je Savet Evrope bio posebno aktivan na poboljšanju pravnog okvira
za prekograničnu saradnju, Evropska komisija je pružala značajnu finansijsku podršku za
prekogranične inicijative. Savet Evrope je u procesu razvoja prekogranične saradnje u Evropi
imao veliku ulogu u uspostavljanju odgovarajućih pravnih instrumenata koji su omogućili
lokalnim vlastima da obavljaju prekogranične poslove u skladu sa svojim nacionalnim
zakonima. Legalistički pristup Saveta Evrope imao je inicijative da se kreirani prekogranični
regioni tretiraju kao formalni političko-administrativni entiteti, ali ovaj pristup je kasnije
napušten u korist više pragmatičnog i ekonomski usmerenog pristupa u kontekstu regionalne
politike EU. Međutim, osim unapređenja pravnog okvira za obavljanje prekogranične
saradnje, Savet Evrope je imao veliku ulogu u promociji prekogranične saradnje i pružanje
tehničke i pravne pomoći akterima prekogranične saradnje. Ispunjavanje pravne praznine sa
ciljem smanjenja negativnih efekata granica među evropskim državama bio je jedan od preduslova
za postizanje najvažnijih zadataka koje je pred sebe postavio Savet Evrope. Razlog za
ovakav vid angažovanja Saveta Evrope nije posledica samo tehničkih i administrativnih, već

Značaj Madridske konvencije ogleda se u pružanju mogućnosti za sklapanje tipskih ugovora
koji, sa jedne strane, štite poziciju centralnih vlasti, a sa druge strane, regionalnim i
lokalnim akterima daju adekvatnu osnovu za dugoročno planiranje saradnje iz okvira svoje
nadležnosti sa partnerima u susednim državama. Time je omogućena direktna saradnja
pograničnih jedinica uz poštovanje teritorijalnog suvereniteta zemalja pogranične oblasti,
postavljanjem čitavog seta praktičnih rešenja za regionalne i lokalne aktere u međusobnoj
saradnji sa ciljem izbegavanja uplitanja međudržavnih spoljnih odnosa i dugih i komplikovanih
procedura po kojima ministarstva rešavaju probleme u pograničnim regionima.
Konvencija je prvi put omogućila teritorijalnim zajednicama da sarađuju preko nacionalnih
granica, čime je postepeno smanjivan monopol država nad međunarodnom saradnjom, što
otvara pitanje uloge/značaja jedne međunarodne organizacije i njene saradnje sa lokalnim
nivoima vlasti sa tim ciljem.
Namera Saveta Evrope bila je da ovom Konvencijom pruži pravni okvir za podsticanje saradnje
između teritorijalnih zajednica ili vlasti u oblasti regionalnog, ruralnog i urbanog razvoja,
zaštite životne sredine, poboljšanja rada javnih ustanova i preduzeća i omogućavanja brzog
reagovanja prilikom prirodnih nepogoda ili nesreća. Učesnici saradnje u navedenim oblastima
nisu samo nacionalne države već i lokalni i regionalni nivoi teritorijalnog organizovanja
vlasti i samouprave, a uloga državnih vlasti jeste da garantuje i unapređuje neposrednu prekograničnu
saradnju nižih nivoa vlasti. Inače, termini teritorijalne zajednice ili vlasti odnose
se podjednako na federalne jedinice, države koje primenjuju sistem političkog regionalizma,
kao i vlasti koje unutar država uživaju određeni stepen autonomije i ostale oblike nižih nivoa
vlasti sa nadležnostima nad manjom oblašću od držav(n)e. Ovo podrazumeva određen
stepen decentralizacije propisane ustavom, a ona se ogleda u definisanju statuta, geografske
određenosti i ustanovama opština i viših regionalnih jedinica vlasti.
Prekogranična saradnja u ovom dokumentu definisana je kao svaka zajednička radnja
usmerena ka jačanju i podsticanju susedskih odnosa između teritorijalnih zajednica ili
vlasti u skladu sa zakonodavstvom dve ili više ugovornih stana i zaključivanje sporazuma
i aranžmana potrebnih za tu svrhu. Madridska konvencija predstavlja prvi korak ka uspostavljanju
struktura za prekograničnu saradnju zasnovanih na javnom pravu, ane isključivo privatnom pravu .
Okvirna konvencija, ipak, nije mogla da pružijedinstvene pravne uslove regionalnim i lokalnim
partnerima kako unutar države, tako i između dve prekogranične ugovorne strane. Autori dokumenta u
tekstu nisu predvidelispisak odgovarajućih oblika saradnje, niti bilo kakav upotrebljiv instrument za
razvijanje takve saradnje. Konvencija, dakle, ne sadrži operativne (izvršne, izvršilačke) odredbe, ali
u svom Dodatku, nudi spisak modela međudržavnih sporazuma i okvirnih sporazuma,
statuta i ugovora između lokalnih vlasti. U Dodatku Konvenciji, predviđen je niz modela
saradnje kao sredstva, ali ne i obaveze potpisnicama, da ih koriste kao tekstove opšte
vrste koji mogu da budu prilagođeni u različitim slučajevima. Naravno, države time nisu
ograničene u pogledu oblika saradnje, a sama Konvencija ne stavlja van snage postojeće
sporazume.

Devedesetih godina dvadesetog veka potpisan je značajan broj sporazuma o prekograničnoj
saradnji, zasnovanih na Madridskoj konvenciji. Isemburg-Anholt sporazum između
Holandije i Nemačke iz 1991. godine, predstavlja primer međudržavnog sporazuma koji
je omogućio najrazvijeniji oblik prekogranične saradnje pograničnih vlasti kroz zaključenje
sporazuma na prekograničnom nivou na osnovama privatnog ili javnog prava, a zahvaljujući
snažnoj političkoj posvećenosti na svim nivoima – nacionalnom, regionalnom
i lokalnom. Osim toga, sporazumom je predviđeno i formiranje posebnog udruženja kao