ИЗБОРНИ СИСТЕМ СРБИЈЕ
*
1. Појам и значај изборног система
Одабирање изборног система за сваку демократију спада у ред најважнијих
институционалних одлука. Без обзира на то да ли је избор модела по коме ће се бирати
чланови представничких тела случајан, наметнут – колонијализмом, утицајем јаких
суседа, условима за приступање одговарајућим интеграцијама – последица различитих
околности или пролазни тренд, он има снажне ефекте на политички живот. Историјски
посматрано – наравно, не из угла деценијске "традиције" транзиционих демократија –
изборни системи једном успостављени трају доста дуго, пошто се интереси, понашања
и активности политичких актера устаљују да би искористили подстицаје које одређени
изборни системи презентују.
Ретки су примери конституисања изборних система за које се може тврдити да су
резултат пажљивог уређивања у складу са одређеним историјским, етничким,
политичким, културолошким, техничким, и другим критеријумима. Чешћи су примери
да су изборни системи намерно одабрани из два разлога. Прво, зато што политички
актери немају довољно информација и знања о консеквенцама појединих типова
изборног система па посежу за копирањем – "политичком трансплатацијом" – читавог
институционалног механизма неког изборног модела који служи као узор. Друго, зато
што су политички актери "добро информисани" и своје знање користе за промоцију
оног изборног система који ће увећати њихове шансе у изборној утакмици. Није
потребно образлагати колико су и један и други приступ погубни по политичку
стабилност, развој и стварање амбијента за стабилизацију демократије, нити треба
имати илузије о снази и утицају страначких интереса у дизајнирању изборног система.
Тежња да се кроз изборни ситем оствари политичка предност увек је доминантан
фактор у одабиру изборног система – често и пресудан. И поред искуства од два века и
безброј варијација, број варијанти изборног система релативно је ограничен. То не
обесхрабрује ни теоретичаре ни практичаре политике да трагају за "савременим",
"најбољим", "најдемократичнијим" изборним системом.
*
Приредио проф. др Милан Jовановић, 2008.
1
"Изборни механизам су чудновате стварчице: истовремено су и камере и
пројектори. Они региструју слике које су делимично сами створили" (Duverger, 1984:
34). Отуда интересовање теоретичара и практичара политике за учинке изборних
система. Први настоје да дефинишу моделе, правила и законитости у одабиру изборних
образаца, интереса и вредности на којима се изборни модели морају заснивати и које
морају фаворизовати како би одговорили очекивањима и потребама друштва и
теоријски конструисаним моделима демократије. Други имају скромније тежње. Они
трагају за техникама примене или конституисања изборних система који ће им
омогућити да освоје власт. Та "истраживачка" страст политичких актера заогрће се
теоријским и програмским декларацијама о демократији, правди, једнакости, итд. С
великом ревношћу партијска машинерија, разним кодификованим техникама и
правилима, трага и проналази начин, или бар то покушава, да изборни систем учини
таквим да он – са мање или више демократске процедуре – произведе резултат који се
прижељкује. Ни политика ни теорија политике не успевају до краја у својим
настојањима. Управо то изборне процесе чини неизвесним и обогаћује истраживање
њихових учинака.
Појам изборног система има уже и шире значење. Према ужем, изборни систем је
начин на који грађани изражавају своје опредељење за поједине странке и кандидате и
поступак којим се ти гласови претварају у места у парламенту. Према ширем,
распрострањеном у земљама са кратком изборном традицијом, изборни систем
обухвата све што се тиче изборног процеса – од изборног права до организације избора.
Ужи појам је оперативнији за проучавање политичких последица које изборни системи
производе, за процене око одабира типа изборног система и његову реформу. Шири
појам је кориснији за упознавање свих фактора који делују у изборном систему и
процесу и за то шта све стоји на располагању политичким инжењерима када праве
изборни систем. Како се уређује активно и пасивно бирачко право и евиденција бирача,
изборни органи, кандидати, изборне јединице, изборне кампање, гласачки листићи и
поступак гласања, методе претварања гласова у мандате, финансирање, заштита
бирачког права – све су то елементи сваког изборног система. У различитим
комбинацијама они могу потврдити, пригушити, па и елиминисати, основне
карактеристике које се приписују појединим типовима изборних систма.
Истраживање избора резултирало је бројним теоријским, нормативним,
емпиријским и политичким експликацијама. Њихови закључци крећу се у распону од
схватања ритуално-фиктивне, преко формалне до централне функције избора у
2
сачува политичка предност преко одређивања изборног система, односно појединих
елемената, изборни систем делује компликовано, са сложеним, за обичног бирача,
непрозирним сплетом институција и процедура. Због настојања одређених политичких
снага да изборни систем конструишу према својим жељама и очекивањима, у историји
се може наћи безброј модела у нормативној равни, као и у равни праксе, који су
оптерећени бројним противречностима (Vasović/Goati, 1993: 80-81).
Монтескје је изборне законе – законе који установљавају право гласа – називао
основним законима демократије. Без познавања техничких појединости утврђених
нормама изборног права – како, од кога, коме и за шта се гласови морају дати" –
расправа о изборним системима остаје у равни општих спекулација, без разјашњења
политичких последица. Познавање изборних елемената, механизама, изборне технике и
процедуре још је важније ако се зна да су они кроз историју коришћени као основна
легитимација и демократских и псеудодемократских политичких поредака. Дакле,
тачно је да у представничким системима "... нема још тако важних уставних закона као
што су закони који гарантују исправност избора...", али далеко је од истине да је само
постојање изборних закона довољан услов демократских избора и демократије
(Monteskje, 1989: 18).
Нема истински демократске државе без изборне демократије, али се у историји могу
наћи разни облици изборности и у недемократским порецима у којима је широко
признато и примењивано бирачко право преусмеравано против демократије у корист
неког типа ауторитарне власти. "Типичан пример су данас још раширени облици
плебисцитарног цезаризма, нарочито у тзв. председничким системима. Супротно томе,
бирачко се право у неким системима може утемељити као најважније политичко право
помоћу којег је могуће предупредити или превазићи разне недемократске тенденције и
утицати на успостављање стабилног политичког поретка" (Matić, 1989: 11-12).
Еволуција изборног права управо потврђује ове две тенденције.
Постојање регуларних правила и процедура у изборима најважнији је индикатор
изборног система и функција које му се дају у политичком систему. Одсуство јасних,
прецизних и кодификованих норми изборног права – простор је за пристрасност,
арбитрарност, произвољност у изборном процесу. У таквом амбијенту резултат избора
не мора бити воља грађана него израз разних врста моћи које изборне одлуке бирача
могу фалсификовати новцем, силом, влашћу и манипулацијама. Све то аналитичарима
отежава реконструкцију нормативне структуре изборног систма, али и истраживање
ефеката који он производи у другим друштвеним подсистемима. Компаративно
4
анализирање додатно је скопчано са низом проблема, специфичности или изузетака,
што релативизује генералне судове – било о типовима изборних система, било о
појединим елементима, субјектима, њиховим правима и обавезама у појединим фазама
изборног процеса.
Изборно право је систем правних правила којима се утврђују сви елементи изборног
система и/или изборног система у ширем смислу. Он је шири појам од изборног
система и бирачког права. Изборни систем данас се уређује уставом, законима и низом
других подзаконских аката. Уставом се углавном утврђују демократски принципи који
гарантују слободне, непосредне, тајне и опште изборе, односно кроз корпус гаранција о
људским и грађанским правима, регулишу границе активног и пасивног бирачког
права. Број посланика, карактер мандата, поступак опозива и слични институти такође
су често саставни део уставне материје. Ређе се срећу ситуације у којима се тип
изборног система одређује уставом.
Изборни закони уређују највећи део изборног система – евиденцију бирача, процес
кандидовања, изборне јединице, гласање, утврђивање резултата и расподелу мандата,
заштиту бирачког права. Развојем изборних система и јачањем значаја избора у
конституисању политичких институција неки од ових елемената уређени су и посебним
законима – најчешће евиденција бирача, одређивање изборних јединица и сл. Јачање
улоге медија у политичким процесима, као и функције странака, финасирање изборних
кампања – проширили су нормативну раван регулисања изборног система, па се ова
материја уређује углавном посебним законима. Посебан корпус нормативних аката
представљају разна упутства, правила, закључци, инструкције и сл. изборних органа
којима се одређују рокови, обрасци, технике, процедуре, и др. – све оно што је битно за
несметано одвијање изборног процеса, што јесте саставни део изборног система, а није
урђено изборним законом. Савремени демократски изборни системи углавном
подразумевају нормативно уређивање са све три врсте наведених нормативних акта.
Међутим, нису ретка решења у којима не постоје кодификоване норме о изборном
систему и изборном процесу и у којима је ова материја расута у низу закона и
подзаконских аката сходно традицији и правном систему одређених држава. Наравно,
за демократски карактер одређеног изборног система, односно изборног закона, није
само важно шта он садржи него и начин на који је он донет и како се примењује, како
функционишу поједини институти у пракси.
Зато се уставима веома често прописује да изборни закони морају бити усвојени
посебном квалификованом већином што треба да им пружи јачу снагу, већи
5
декларације међународних организација, од ОУН преко ОЕБС-а и различитих
регионалних међународних организација, деценијама потврђују принципе и постепено
изграђују стандарде који треба да послуже као основ за вредновање демократског
капацитета националних изборних система и резултата који они производе у
политичком животу. Та међународна нормативна подлога представља подстицај за
изражен тренд унификације појединих елемената изборног система, која временом све
више добија на значају.
2. Елементи изборног система
Изборни системи су сложени механизми који се састоје од низа техничких
елемената од којих сваки на свој начин утиче на карактер изборног система и резултат
избора. У анализи политичких последица које производе изборни системи, пажња се
најчешће концентрише на изборне јединице, кандидовање и транспоновање гласова у
мандате. Међутим, поред ових елемената са несумњиво највећим утицајем у изборним
системима, постоје и други који снажно утичу на изборни процес: бирачко право и
евиденија бирача, изборна тела, изборне кампање, финансирање избора, престанак
мандата и попуна упражњених посланичких места и заштита бирачког права. У
интеракцији ових елемената настају различите ситуације у којима се с једне стране
могу појачавати ефекти одређеног типа изборног система или пак ублажавати и
потпуно потирати, с друге стране. "Изборни систем је сложен механизам чији се делови
не могу посматрати изоловано. Они чине систем управо због те јаке каузалности и зато
је практично немогуће анализирати поједине елементе независно један од другог, па је
самим тим немогуће реформисати и унапређивати поједине делове изборног система, а
занемаривати друге" (Mackenzie, 1958: 19). Наведени елементи, њихова повезаност и
условљеност дају изборима "системски" карактер, те је зато оправдано говорити о
изборном систему.
Број елемената којима се конструишу изборни системи ограничен је. Али број
комбинација може бити велики, о чему сведочи велики број варијација одређених
типова изборног ситема. Да би одређени изборни систем био демократски и прихваћен
као инструмент конституисања представничких тела, није нужно да поседује само све
елементе, него и да они буду конструисани на начин који политички актери у изборној
утакмици сматрају за демократски оквир за поштену изборну утакмицу. Истраживачи
су се најчешће концентрисали на прва три елемента зато што они имају емпиријски
потврђено највећи утицај на последице које производе изборни системи и што о њима
7
