Upravno pravo

1. Порекло и значење речи управа

Реч управа потиче од глагола 

управљати

 - владати, руководити итд. Она најпре означава 

извршну власт, односно државну управу и њену делатност. Постоје два главна значења речи управа 

организација

 и 

делатност

, из чега настају два теоријска гледишта о појму управе: 

органски појам

(организација управе) и 

функционални појам 

(делатност управе).

Уз реч управа се често користе придеви државна и јавна, док се у ужем схватању управа строго 

своди на државну управу, односно делатност државе и њених органа. За разлику од тога, појам јавна 
управа полази од разлике између јавног и приватног права.

2. Променљивост управе у времену и простору

Управа постоји од када и држава. Њу су у почетку вршили органи са мешовитим политичким, 

управним и судским функцијама, а касније све бројнији специјализовани органи. Управа се мењала и 
развијалаупоредо са државом, тако да се некадашња и садашња управа веома разликују.

3. Мењање управе у времену

У државама 

старог века

, задаци управе су били неразвијени, а односили су се на одбрану 

земље, војне походе, прикупљање пореза и одржавање реда. За разлику од тога, у старој Атини су сви 
чиновници бирани у скупштини којој су и полагали рачун о свом раду.

Средњи век

 представља корак уназад, поготову у поређењу са развојем институција у „златно доба“ 

Рима. У средњевековној Србији, управа је имала обележја слична другим феудалним државама, где је 
управа регрутована из редова племства. Касни феудализам доноси нови облик – „феудалну  
апсолутистичку монархију“, која је обједињена под влашћумонарха. Невезаност управе за правни 
поредак се означава као „полицијска држава“, јер поред војске сву унутрашњу управу чини полиција 
(полиција сигурности и благостања).

Крајем 18. и почетком 19. века долази до темељних промена, када приватна својина, слободно 

предузетништво и Франсцуска револуција отварају пут новом политичком и друштвеном уређењу. 
Власт се дели на законодавну, извршну и судску, а управа се потчињава закону. Исте промене се 
дешавају и у Србији, када се након промена на престолу 1903. године управа модернизује и у 
саглашава са европском управом.

1

4. Тенденције у развоју савремене управе

раст управе и јавног сектора

Од почетка прошлог века се догађа велики и брз пораст капацитета државе, за управљање јавним 
пословима (социјално старање, екологија, телекомуникације итд.) чиме држава преузима регулисање 
тих јавних послова. Уз раст и мењање управе, настао је читав сплет мешовитих јавноправних органа 
који се означавају као 

јавни сектор

. На тај начин се говори о држави Левијатану (предимензионирана 

држава) и бирократији (владавини чиновника).

управљање на више нивоа

У модерној држави се управљање остварује на локалном, националном и наднационалном нивоу. Када 
делује на локалном нивоу, управа се руководи мерилима која нису прикладан, јер се грађани удаљавају 
од политичког процеса и демотивисани су за решавање локалних проблема, па се покрет за 

децентрализацију

 снажи, односно захтева се јачање улоге ужих територијалних заједница у вршењу 

власти. Осим тога, присутан је и 

процес деволуције

 (пренос власти са централне владе на подређење 

регионалне институције), а поред овога, постоји и преношење власти на наднационални ниво. Такође, 
све значајнију улогу добијају и грађани, тј. 

цивилни сектор

, који обухвата организоване групе и 

удружења (групе грађана, хуманитарне и предузетничке организације итд).

интернационализација и глобализација

Поред универзалне организације (ОУН), настале су и многобројне владине и невладине организације, 
као и војне, политичке и економске интеграције (НАТО, ЕУ итд). Све је то довело до развијања 
знатних управних капацитета, односно стварања међународног управног права. Управа постаје 
установа демократске власти, а њено деловање деполитизовано, транспарентно и окренуто заштити и 
унапређењу људских права.

Такође, захваљујући процесу глобализације и модерних средстава комуникације, дошло је до тога 

да економски и политчки догађаји у једном делу света утичу на земље и људе у другим деловима 
света.

конкурентски погледи на улогу државе

Концепт 

државе благостања

 подразумева огромне фондове за социјална давања и разуђену управу, 

али је то био узрочник фискалне кризе. На другој страни постоји 

неолиберална држава

 где постоји 

слобода избора, конкуренција и предузетништво, а управа је смањена и сведена на кључне функције. 
Као средње решење се нуди концепт 

државе гаранта

 која би била слабија од државе благостања у 

погледу социјалних давања, али издашнија од минималне неолибералне државе.

ново јавно управљање и стандарди доброг управљања

Савремено друштво се окреће слободи појединца и индивидуализацији, што доводи до продора двеју 
концепција о улози управе:

-

ново јавно управљање тежи да примени технике које су развијене у приватном сектору, па 
долази до ширења мреже квазидржавних тела која су полузависна од Владе

-

стандард доброг управљања и добре управе захтева да рад управе буде транспарентан, 
ефикасан, одговоран и подређен владавини права и контроли

2

7. Управа и судство

Појединачним правним актима управе се прописују појединачна правна правила за конкретне 

случајеве и субјекте, док се судска власт састоји у дефинитивном решавању спора о праву. 
Разликовање управе и судства у функционалном смислу наилази на тешкоће, због мешања управе у 
судство помоћу  тзв. 

правосудне управе

, као и због мешања судства у управу путем 

контроле 

законитости управних аката

.

Најтеже је направити разлику између судских и управних аката, јер се и једни и други доносе 

ради извршавања закона, међутим, разлика је у томе што се управни акти баве ванспорним правним 
ситуацијама  чиме се утврђују конкретна правна правила за понашање субјеката, док се судски акти 
баве спорним правним ситуацијама.

Још једна битна разлика је та да управни акт није дефинитиван, јер се његова законитост може 

оспоравати у судском поступку.

8. Управа и влада

На основу теорији о подели власти, настала је и 

квадријалистичка теорија

, по којој су 

извршна власт и управа одвојене. Извршна власт има политичко-извршну функцију, односно 
извршавање закона, вођење унутрашње и спољне политике и предвођење управе, док управа има 
бирократско-извршну функцију, односно издавање појединачних правних аката и вршење 
материјалних радњи управе.

Ова теорија о подели власти није прихватљива у пракси, због тога што је немогуће утврдити 

границе између функције владе и управе. Осим тога, између њих постоји и персонална веза, јер су 
старешине најважнијих органа управе министри, који су уједно и чланови владе. Према томе, управа је 
онај део извршне власти који врши управне послове.

9. Државно-управни приступи појму управе

Управа је део државног апарата која врши власт издавањем ауторитативних заповести, као што 

су наређења и забране, ограничавања и условљавања понашања, итд.

При одређењу појма управе, има теоретичара који то врше на 

негативан начин

, односно 

сматрају да управу чине сви они органи државе који нису ни законодавни, ни судски. Постоји и 

позитиван начин

 који разликује присталице органског и функционалног појма. 

Органски појам

 заступа став да управу чине они органи који су уставом и законом означени као органи 

управе.

4

Функционалана појам

 се појављује као формални (делатност обављају само нарочити субјекти који су 

одређени законом, устројени по хијерархији и подвргнути контроли) и материјални (делатност се 
састоји у извршавању закона путем издавања појединачних правних аката).

10. Јавно-управни приступи појму управе

Модерна држава је преузела на себе уређивање, контролу и организовање многих јавних 

служби, па се она због тога сматра заједницом свих јавних служби које су организоване и 
контролисане од стране Владе. Ипак, управа не врши само власт којом заповеда, већ уређује, 
организује и контролише јавне службе, а може и да их повери самоуправним телима или да као 
концесију приватним лицима. Такође, схватање управе као делатности старања о благостању народа, 
одређује управу као делатност од општег и заједничког интереса за све грађане.

Као још један од управно-јавних приступа се истиче онај који тежи да укључи и недржавне 

управне субјекте који могу да врше одређене послове државне управе, али могу да имају и сопствене 
послове у свом аутономном делокругу. Тај делокруг је резултат децентрализације и преношења дела 
државних послова на субјекте из јавног и приватног сектора.

Закључак:

Управу чине орагни јавне власти и јавне службе које се оснивају ради извршења закона и обављања 
других управних послова, па се у те сврхе снабдевају јавним овлашћењима и подвргавају режиму јавне 
одговорности. Уз њих, управу чине и субјекти којима јавне власти поверавају јавна овлашћења.

11. Позитивноправни појам управе

Овај појам се изводи из начина на који је управа дефинисана у Уставу и законима, па се у 

нашем случају говори о три појма управе: 

државна, покрајинска и градска

. У органском смислу 

постоје:

-

органи државне управе

 које оснива држава (министарства, органи у саставу министраства и 

посебне организација)

-

органи управе и службе територијалних јединица

 који врше и споствене управне послове, као 

и поверене послове

-

остали субјекти управе

 (јавна предузећа, јавне установе и агенције, итд)

У функционалном смислу, позитивноправни појам управе се одређује увидом у круг послова, 

па према томе, управа обухвата извршавање закона, прописа и општих аката, вршење надзора, старање 
о јавним службама и обављање развојних и стручних послова.

12. Предмет и садржина појма управног права

Предмет управног права би оквирно могао да се одреди као систем правних норми којима се 

уређује организација, делатност и контрола управе, па наука сматра да у предмет треба уврстити само 
оне норме које се тичу стварања, мењања и укидања управноправних односа.

5

Уставно право

 садржи читав низ начела о управи, као што су начело законитости рада управе, начела 

о субјектима државне управе, итд.

Кривично материјално право

 садржи норме о кривичним делима и санкцијама за њих, међу којима 

су и дела против државних органа и против службене дужности.

Кривично процесно право

 и управно право имају највише додирних тачака у преткривичном 

поступку, где органи управе имају обавезу и овлашћења за рад (полиција).

Грађанско материјално право

 има за предмет имовинске односе, а ти односи могу бити уређени 

нормама управног права.

Грађанско процесно парво

 чине прописи о парничном, извршном и ванпарничном поступку, а 

најближа веза постоји између ванпарничног поступка и управног права.

Породично право

 се бави породичним односима, а веза са управним правом постоји код питања 

личних статуса, усвојења, старатељства, вођења евиденције (матичне књиге), итд.

Радно право

 и управа имају више додирних тачака. Прва се тиче радног односа службеника управе, а 

друга инспекцијског надзора над применом прописа радног права, као и поступка остваривања 
одређених права из социјалног осигурања.

Привредно право

 са управним успоставља везу кроз јавна овлашћења која се могу поверити јавним 

предузећима од стране државе.

Финансијско право

 је настало из управног права, тако да на финансијке односе који нису уређени 

финансијским законодавством, се примењују норме управног права.

Прекршајно право

 је такође настало издвајањем из управног, али њихове везе нису у потпуности 

нестале, већ се огледају најпре у праву и дужности органа управе да воде прекршајне поступке, 
поводом одређених врста прекршаја.

15. Унутрашње, упоредно и међународно управно право

унутрашње управно право

 је позитивно право и важи само у границама дате земље, а уз то, поједине 

норме могу бити преузете и из међународних уговора, али је прво потребно да се ратификују.

упоредно управно право

 настаје упоредним проучавањем управних права из више земаља, и као 

такво, оно је више резултат научног рада, а не законодавног, па не обавезује.

међународно управно право

 обавезује више држава истовремено, и сада постоји у оквиру појединих 

регионалних интеграција:

-

управно право ЕУ

 је саставни део њеног комунитарног права, а у тумачењу и развоју правила, 

велику улогу игра Европски суд правде

7