Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Предмет Права ЕУ и европских интеграција
После Другог светског рата се између држава на простору западне Европе развија
специфична сарадња. У почетку, та дипломатија се одвијала билатерално, затим кроз
привремене активности (конференције) и сталне активности (међународне
организације) и, коначно, на нивоу наднационалне регионалне организације. Уз
политичко и економско повезивање одвијало се и обликовање правног система који
обавезује државе које прихвате да учествују у остваривању низа заједничких циљева.
Развој јединственог економског простора и тржишта наметнуо је потребу да се у пракси
превазилазе сукоби националних и заједничких правила и спорови везано за њихова
тумачења. За стварање правног система ЕУ одговоран је Суд правде ЕУ, који је основан
Римским уговорима. Тако се развија правни систем у оквиру којег се обезбеђује да
судови чланица морају да поштују одлуке наднационалног суда у вези са тумачењем
заједничких прописа. Суд је, у ситуацији без заједничког устава, био принуђен да
користи одлуке из појединачних случајева за извођење општих начела заједничког
правног система. Тако се право Европске уније развило у велики број норми и правила
утврђених оснивачким уговорима, актима ЕУ и одлукама суда правде Европске уније.
Изучавање права ЕУ, обухвата основе правног поретка и развој правила европских
интеграција и унутрашњих организационих структура које чине правни систем ЕУ.
НАСТАНАК И РАЗВОЈ ЕВРОПСКИХ ИНТЕГРАЦИЈА
Историјат и развој европских заједница
Почетак европских интеграција везује се за период након Другог светског рата. Наиме,
од тада па све до 1970.-тих година, идеја о „европском заједништву“ добија контуре
формалног оквира, кроз закључивање међудржавних уговора, као и одређени
материјални садржај, кроз деловање институција на унутрашњем и спољном плану.
Почетне пројекте на том плану одликује концепта равноправности укључених држава,
без доминације било које. Истовремено се, међутим, наглашава функционална улога
Велике Британије, Немачке и Француске као држава на којима би требало да лежи
посебна одговорност за успех процеса, како у погледу превазилажењу међусобних
сукоба, тако и у погледу преузимања водеће улоге на путу европског заједништва.
Као предуслов за европске интеграције у почетку је препозната потреба да се постигне
партнерство између Немачке и Француске. Британски премијер Винстон Черчил први је
иступио са, за послератне услове, радикалном тезом да препорода Европе нема без
духовно велике Француске и духовно велике Немачке. Ово партнерство, по њему, има
ширу регионалну функцију: „Зашто не би постојала европска група... и зашто да она
оправдано не заузме своје место са другим великим интеграцијама у одређивању
судбине човечанства...“
Почетни интеграциони процеси између држава западне Европе имали су подстицај у три
димензије: 1) економској, 2) превазилажењу сукоба и 3) идеолошкој.
1) Интеграцију држава западноевропског региона значајано су покретале Сједињене
Америчке Државе. Најпознатији инструмент у том контексту, посебно преко економије,
био је тзв. Маршалов план. Ради се о стратешком пројекту који је покренут као
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
механизам помоћи економском опоравку европских држава после ратних разарања
(осим Шведске, која није ни била разорена). Ову помоћ, САД су из сопствених интереса
условиле интеграцијама држава корисника помоћи. То је био разлог због којег су државе
источне Европе одбиле тај начин помоћи за обнову. Један од најважнијих резултата ове
стратегије је институционализација администрирања Маршаловог плана и
реконструкције Европе, у форми Организације за европску економску сарадњу (из ње је
касније настала Организација за економску сарадњу и развој), 1948. године. У оквиру
ове организације, државе чланице су уоворно гприхватиле да између себе укину
трговинске баријере и унапређују концепт привредне сарадње.
2а) Интеграције су изискивале превазилажење историјских сукоба. У том смислу,
претходно су, 1947. године, Француска и Велика Британија склопиле Уговор о
заједничкој одбрани. Наредне, 1948. године, образована је Западноевропска унија, у коју
су, поред Британије и Француске, ушле државе Бенелукса (Белгија, Холандија и
Луксембург). Чланице Западноевропске уније су 1949. године, у Вашингтону, закључиле
споразум о војно-политичком савезу са САД, Канадом, Италијом, Португалом, Данском,
Исландом и Норвешком, назван Северноатлантска уговорна организација (НАТО).
2б) Подстицај димензији превазилажења међусобних сукоба у обликовању европских
интеграција представља и Организација за европску безбедност и сарадњу (ОЕБС). Ова
организација је формирана у циљу учвршћивања процеса сарадње и превазилажења
сукоба на територији Европе након Хладног рата, а ЕУ је настала управо на идеји да се
спречи развој међусобних конфликата, кроз економску (а касније и политичку)
интеграцију држава и изградњу заједничких институција. Такође, циљ оснивања ОЕБС
је био да се смање тензије блоковске подељености у Европи на темељу делова завршног
акта из Хелсинкија који се односе на људску димензију. Ово се подударало са циљевима
ЕУ у погледу политичке стабилности као и безбедности европског простора, као таквог.
3) Најзначајнији идеолошки подстрек заједништву у послетратној Европи било је
формирање Савета Европе, 1949. године. Претходне године је, на Конференцији у Хагу,
прокламована идеја уједињења држава западне Европе у циљу превазилажења
политичких, националних, економских и културних антагонизама. У циљеве Савета
Европе уврштени су заштита и промоција система заснованог на представничкој
демократији либералног типа, либералних људских права и слобода и слободо тржиште,
као вредности које су заједничке. Савет Европе је повезао интерес већег броја европских
држава и, уз то, у оквиру овог тела се развија судска контрола уговорних обавеза.
Почетни приступ интегрисању
У почетку, САД су опструисале свако настојање ка уједињењу Европе на премисама
споразума склопљеног из 1943. године са Совјетским Савезом, којим су за узврат добили
од Стаљина обећање да ће подржати остваривање плана о оснивању Уједињених нација.
Односи између САД и СССР после II светског рата убрзано су се погоршавали и у
Европи је све очитија била подела на западни, капиталистички, и источни,
комунистички, блок. Стога, врло брзо после рата, идеја уједињења постаје у визији
западних политичара начин да се Западна Европа супростави СССР-у.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
моделу касније примењеном на Европску заједницу за угаљ и челик, француски
парламент га није ратификово. Из Бриселског споразума се развила Западноевропска
унија, која је од 1955. до 2011. године постојала у Европи паралелно са НАТО.
Два месеца након Бриселског споразума, у мају 1948. године, у Ден Хагу (Холандијa) je
одржан скуп Европског покрета федералиста (покренуо га Винстон Черчил), назван
Европски конгрес. Циљ овог скупа био је да повеже различите европске покрете и
подстакне стварање уније или федерације на нивоу Европе. На Европском конгресу је
одлучено да се образује Европски покрет, независно удружење, који и данас координира
рад организација које промовишу европско уједињење. Из окриља овог покрета настали
су Савет Европе (регионална међународна организација за промоцију либералне
демократије и људских права), Европска платна унија (механизам мултилтералног
плаћања), Европска фондација за културу у Амстердаму (подстицај културне размене и
креативног изражавања широм (западне) Европе и Колеџ Европе у Брижу (програм
постдипломских студија за подстицај стварања заједничког европског идентитета и
касније институција за школовање европске бирократије).
У мају 1949. године је потписан статут, поменутог, Савета Европе. Ради се о
међународној организацији која је носилац европског повезивања у областима
унапређења и заштите људских права, демократије, културе, науке. Ова организација
има практично усмеравајућу улогу у више равни повезивања. У окриљу Савета Европе
усвојена је Конвенција о основним правима и слободама човека и Европска социјална
повеља, најважнији извор економских и социјалних права на регионалном нивоу, а
образовани су Комисија за људска права и Европски суд за људска права.
Француска је, 9. маја 1950. године, објавила декларацију о стварању наднационалног
органа који би ујединио индустрију угља и челика два највећа европска произвођача,
Немачке и Француске, у Европску заједницу за угаљ и челик (Шуманов план). Ова идеја
је промовисана као начин да се онемогући будући рат између те две државе. План је
назван француском министру спољних послова, Шуману, који се ангажовао на његовом
оживотворењу (стварни аутор је био француски економиста Жан Моне). Декларација
коју је лансирао француски министар спољних послова Роберт Шуман имала је пре свега
политичку сврху. У њој је наглашено да би нова организација представљала први корак
ка европској федерацији, чије је оснивање „неопходно ради очувања мира.” Такође се
наводи да би удруживањем производње у оквиру заједнице за угаљ и челик „сваки нови
рат између Француске и Немачке, постао, не само незамислив, већ и физички немогућ.”.
Међутим, Декларација није тежила превазилажењу идеолошке поделе у Европи.
Годину дана касније, 18.4.1951. године, у Паризу је потписан Уговор о оснивању
Европске заједнице за угаљ и челик, који је ступио на снагу 25.7.1952. године. Поред
Немачке и Француске, потписнице су биле државе Бенелукса (Белгија, Луксембург и
Холандија) и Италија. Овим Уговором је образована прва европска заједница. Његов
значај за процес интеграција је у томе што се правно успоставља прва европска
организација наднационалног карактера. Ова Заједница је основана као међународна
организација, али њом управља орган који је независан од држава чланица назван
Висока власт, али није састављен од непосредно изабраних чланова.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Како је Висока власт независна од националних влада, али није била под директном
демократском контролом, било је потребно успоставити механизам којим би се спречила
злоупотреба политичке моћи. Због тога је основан Суд са надлежношћу да поништава
сваки акт Високе власти који би био супротан Уговору о оснивању и да се стара о томе да
се поштује право. Уз то, одредбе о скупштини предвиђале су да ће њене чланове
именовати парламенти држава чланица из редова својих чланова и право Скупштине
заједница да од чланова Високе власти затражи оставку уколико за то постоји
двотрећинска већина.
Након неколико година, из Европске заједнице за угаљ и челик је потекао предлог о
ширем повезивању. Наиме, министри спољних послова Европске заједнице за угаљ и
челик су, у јуну 1955. године, на састанку у Месини, предложили економско повезивање
држава чланица те заједнице.
У Риму су, 25. марта 1957. године, потписана два уговора: 1) о оснивању Европске
економске (привредне) заједнице (позната као „Заједничко тржиште“) и 2) о оснивању
Европске заједнице за атомску енергију (ЕУРАТОМ, који није обухватао област
примене атомске енергије у сврхе наоружања). Ови уговори (заједнички називани
Римски уговори) су ступили на снагу 1. јануара 1958. године. Обе заједнице су, по
моделу Европске заједнице за угаљ и челик, имале сопствено Веће министара и
Комисију. За све три заједнице су, као заједнички органи, образовани Скупштина
Европских заједница (која од 1969. постаје Европски парламент) и Суд правде
Европских заједница. Циљеви Европске економске заједнице су били шири и
непрецизно дефинисани, у поређењу са циљевима Европске заједнице за угаљ и челик и
Еуратом-а. Како су се прокламовани циљеви ЕЕЗ могли постићи само дугорочно, органи
ЕЕЗ (који су били названи институције) морали су имати шира и општије формулисана
овлашћења. Чланице нису биле спремне да таква овлашћења повере органу који нису у
стању да контролишу, те је ојачан положај Савета министара, на штету Високе власти
(Комисије). Наиме, предвиђено је да Савет министара усваја прописе на предлог Високе
власти. На тај је начин је ослабљен наднационални карактер Европске економске
заједнице у поређењу са Еевропском заједницом за угаљ и челик. Међутим, нејавно
одлучивање у оквиру Савета министара резултирало је тиме да јавност није увек знала
коју одлуку је подржала њена влада. То је доводило до тога да су поједине владе
користиле могућност да избегну одговорност за непопуларне одлуке препуштањем
појединих области политике Заједници. У таквим околностима је било тешко спровести
накнадни надзор у оквиру националних парламената. Уз то, правило да право Заједнице
има непосредно дејство и супрематију над националним правом, које није било изричито
утврђено Уговором, али је накнадно прокламовано од стране Европског суда (у
одлукама Ван генд ен Лос и Коста против Енела), обезбеђивало је да државе не могу
преиспитивати прописе које усвоји Савет министара Европске економске заједнице.
Ступањем на снагу Римских уговора, од 1958. године утемељен је први стуб европских
интеграција. То обухвата институционални оквир који је успостављен у оквиру
Европске заједнице за угаљ и челик, Европске економске заједнице и Европске заједнице
за атомску енергију
.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Ступањем на снагу Јединственог европског акта, успостављен је други стуб европских
интеграција. Ово обухвата консензус институционалној сарадњи држава чланица у
области заједничке спољне и безбедносне политике.
Иако пад Берлинског зида, 9. новембра 1989. године, сам по себи нема формални значај
за процес европске интеграције, ово представља кључни допринос. Наиме, након тога је,
3. октобра 1990. године, дошло до уједињења Немачке, чиме су практично поништене
последице Другог светског рата за Немачку, која је уједно постала индивидуално највеће
тржиште у Европи.
Интеграциони процес је добио нову димензију потписивањем Споразума из Шенгена,
19. јуна 1990. године. Овим уговором, западноевропске државе су прихватиле правну
обавезу међусобног безвизног режима. Њиме су практично отвориле границе између
себе, чиме је омогућено слободно кретање држављана чланица на целом простору. Изван
овог споразума тада су формално остале само Швајцарска, Аустрија и Финска, али су
суштински и оне биле део интеграција посредством чланства у ЕФТА.
Реформе Европске заједнице и стварање Европске уније
У Мастрихту (Белгија) је, 7. фебруара 1992. године, потписан Уговор о Европској унији,
који је ступио на снагу 1. новембра 1993. године. Овај Уговор доноси новине у развој
заједништва у следећим областима: економска унија, монетарна унија, институционална
структура, демократизација уније и заједничка спољна и безбедносна политика уније.
Уговором се успоставља Европска унија утемељена на три стуба: (1) Европска
заједница; (2) заједничка спољна и безбедносна политика и (3) сарадња у правосуђу и
унутрашњим пословима. На основу Уговора из Мастрихта, државе чланице су
успоставиле Европску унију и тиме ушле у нову фазу, како се наводи „заједништва
народа Европе у све чвршћу Унију, у којој се одлуке доносе што је могуће ближе
грађанима“. Ово је обезбеђено тако што се: а) јача улога Европског парламента у
законодавном процесу, б) уводи се поступак саодлучивања, в) проширују области у
којима се одлучује квалификованом већином предвиђањем доношења законодвних
аката на заједничком нивоу (начело супсидијарности) као општег начела ЕУ. Овом
Уговором се уводи грађанство ЕУ, чиме се успоставља лична веза грађана држава
чланица са организацијом. Ова веза се додатно учвршћује тако што се у надлежност
Заједнице ставља и социјална политика, у ком оквиру се у заједничке политике
уврштавају и питања транс-европских мрежа, индустријске политке, заштите
потрошача, образовања, младих и културе.
Уговор о Европској унији прокламује као задатак остварење седећих циљева:
- економски и друштвени напредак, као и висок степен запослености
- сталан и избалансиран развој, стварање подручја без унутрашњих граница и јачање
економске и друштвене кохезије уз остварење економске и монетарне уније
- потврђивање сопственог идентитета на међународној сцени као производ заједничке
спољне и безбедносне политике у оквиру које се креира заједничка политика oдбране
- унапређење заштите права и интереса грађана држава чланица кроз грађанство Уније
- развој Уније као простора слободе, сигурности и правде уз гаранције слободе кретања
у складу са одговарајућим мерама
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
- реализација постављених задатака и изградња одговарајућих ресурса за обезбеђење
ефикасног функционисања институција заједнице
- конзистентност спољне политике Уније као целине, посебно у областима
безбедности, економске и развојне политике.
Европски идентитет се све више ослања на елементе заједничка културе, која би требало
да обухвати уметност, науку, образовање, технолошки напредак, политички и правни
систем, војну вештину, прекоморску експанзију, и много другог. У почетку се ослањала
на структуре европских заједница и без повезивања за посебну правну личност. Уговор о
Европској унији уводи две нове надлежности на нивоу Уније: заједничку спољну и
безбедносну политику и сарадњу правосуђу и унутрашњим пословима. Са ове две
надлежности Унија је добила на самосталности.
Структуру модела за уговорно устројство ЕУ чинили су стубови који се развијају из
поменутих области деловања у дотадашњем периоду:
- “Први стуб” чине Европске заједнице. Ради се о форми која се наслања на Париски
уговор (ЕЗУЧ), Римске уговоре (ЕЕЗ и ЕУРОАТОМ) и Јединстени европски акт.
- “Други стуб” чини заједничка спољна и безбедносна политика. Ради се о основама
међудржавне сарадње у области спољне политике с почетка 70-их година. Заједничка
спољна и безбедносна политика има међудржавни карактер, услед чега је њен циљ
постављен тако да се усклади спољна и безбедносна политика држава чланица, како би
на спољнополитичком плану могло да се делује јединствено. Уговор из Мастрихта (о
ЕУ) наводи пет главних циљева ове политике: (1) очување заједничке вредности и
основних интереса Уније, (2) обезбеђење безбедности Уније, (3) очување мира и
допринос међународној безбедности, (4) промоција међународне сарадње и (5) развој
демократије и владавине права, укључујући људска права.
- “Трећи стуб” чини сарадња у области права и унутрашњих послова. Ради се о наставку
дотадашњих покушаја да се у тим областима оствари европско јединство, који су до тада
имали занемарљив учинак. Он обухвата судску сарадњу између држава чланица у
грађанским и кривичним предметима, царинску и полицијску сарадњу. Циљеви ове
сарадње пројектовани су као успостављање безбедности на територији ЕУ и борба
против расизма и нетрпељивости према странцима, тероризма, трговине људима,
кривичних дела против деце, трговине дрогом и оружјем, корупције и преваре.
У областима другог и трећег стуба, делатност Уније се одвијала на међувладиној основи.
Сходно томе, главни доносиоци одлука у тим областима били су Европски савет и Савет,
док Суд правде није имао овлашћења да врши надзор над радом институција, а Комисија
и Парламент су били углавном посматрачи,.
У Порту је, 2. маја 1992. године, потписан споразум о стварању Европског економског
простора (ЕЕА), који је ступио на снагу 1. јануара 1993. године. Овим уговором
уједињена су тржишта ЕЗ и ЕФТА (западне Европе). У том тренутку, са 19 држава и 380
милиона људи, Европски економски простор постаје највеће јединствено тржиште на
свету. На њему важе прописи који су на снази у ЕЗ, а ради руковођења овим простором
су основане посебне институције. Чланице Европске асоцијације за слободну трговину
морале су да прихвате услов, да поштују законе ЕУ који уређују области конкуренције,
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
- укључивања социјалног протокола у текст Уговора и захтев за већом запосленошћу
као посебан циљ Уније.
У светлу пројектованог ширења на државе централне и источне Европе и Медитерана
(пети круг проширења), потребе додатних институционалних реформи како би се ЕУ
оспособила за ефикасно функционирање у проширеном саставу су довеле до
потписивања Уговора из Нице, 26. фебруара 2001. године, који је ступио на снагу 1.
фебруара 2003. године. Најбитније промене у овом Уговору односе се на: 1) ограничење
броја чланова Европске комисије, 2) проширење гласања квалификованом већином; 3)
ново пондерисање гласова у Савету ЕУ; и 4) флексибилније уређење појачане сарадње
држава чланица. Уз то, Уговор из Нице обухвата и питања поједностављења уговора,
утврђивања надлежности, заштите основних људских права, безбедносне и одбрамбене
политика, статус европских политичких странака, итд.
Најважније одредбе Уговора из Нице тичу се:
- састава институција,
- начина одлучивања у Савету (за нека питања за које је раније било предвиђено
једногласно одлучивање захтева се квалификована већина),
- успостављања тела за борбу против криминала (EUROJUST),
- развоја појачане сарадње, која мора укључивати најмање 8 држава , мора бити отворена
свим чланицама и не сме стварати препреке или дискриминацију у трговини између
чланица или угрожавати конкуренцију.
Историја европских интеграција до 2003. године може се, најопштије посматрано,
представити као три етапе настојања да се превазиђу поделе. У првој, то је чињено
посредством заједнички прихватљивих начела, циљева и институционалниог устројства.
Следећа обухвата успостављање основних права на заштити вредности (слобода,
једнакост, солидарност, права држављана и правда). Трећа фаза обухвата уређивање
функционисања и политика Уније.
Eкономски успех заједница и високи животни стандард њиховог становништва довели
су до тога да су многе земље изразиле жељу да се учлане. У прве четири деценије,
заједници је приступило девет нових држава. После Уговора из Нице приступило је још
десет држава, од којих седам чланица бившег источног блока.
ЛИСАБОНСКИ УГОВОР
Политичка, правна и институционална структура ЕУ
Европски савет је 2001. године одлучио да се покрене уставни пројекат Европске уније.
Уследила је Европска конвенција, у оквиру које је 2004. године усвојен нацрт Уговора о
Уставу за Европу (Уставни уговор). Овај уговор, међутим, није прихваћен на
референдумима у Француској и Холандији. Након тога, Европски савет је 2007. године
усвојио мандат за међувладину конференцију, током португалског председавања. У
њеном оквиру, 2007. године, у Лисабону је усвојен Уговор о изменама Уговора о
Европској унији и Уговора о оснивању Европске заједнице, који ступио је на снагу 1.
децембра 2009. године. Ратификовале су га све државе чланице. Значај Лисабонског
уговора је у увођењу три суштинске промене у устројство Европске уније: 1) укида се
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
структура заснована на три стуба, 2) успоставља се правни субјективитет ЕУ и
3) надлежности ЕУ проширују се у новим доменима.
Лисабонски уговор следи циљеве и начела битних решења неуспелог Уставног уговора
Европске уније. Овим уговором је: а) Уговор о оснивању Европске заједнице
преименован у Уговор о функционисању овог уговора; б) појам „Заједница” замењен у
целом тексту појмом „Унија“; и в) Унија афирмисанана као правни следбеник Заједнице.
Уговор о функционисању ЕУ не афирмише симболе суверенитета ЕУ (заставу и химну).
Овим Уговором се нов начин уређује спровођење постојећих овлашћења ЕУ и
проширује обим подељених овлашћења, те јача учешће и заштите грађана, без
проширења обима искључивих надлежности Уније. Нова институционална структура и
промене начина одлучивања, у циљу подизања ефикасности и транспарентности,
обезбеђују виши ниво парламентарног надзора и демократске одговорности. Уговор из
Лисабона не садржи одредбе које изричито афирмишу супрематију права ЕУ у односу на
права држава чланица, али је уз Уговор приложена Изјава бр. 17 у којој је мишљење
Правне службе Савета којом се позива на праксу Суда Европске уније у том смислу.
Унији се, за остваривање овлашћења, уређују три врсте надлежности: 1) искључива
надлежност, у областима за која правне акте може доносити једино Унија, а државе
чланице само спроводе законодавство ЕУ; 2) подељена надлежност, у областима у
којима државе чланице могу доносити правно обавезујуће акте уколико то није учинила
Унија; и 3) помоћна надлежност, у питањима када ЕУ усваја мере за подстицај или
допуну политика држава чланица. Уговор предвиђа да се надлежности Уније могу
вратити државама чланицама у поступку ревизије, као и поступак у случају намере
државе да иступи из чланства ЕУ (члан 50 је примењен у случају Брегзита).
Лисабонски уговор предвиђа пун правни субјективитет Европске уније. У том смислу су
значајна три аспекта. С једне стране, Унија може у оквиру својих надлежности
закључивати међународне уговоре и приступати међународним организацијама, док
државе чланице могу потписивати само оне међународне уговоре који су у складу с
правом Уније. С друге стране, заокружује се пренос области преосталих у трећем стубу
(слободе, безбедност и правда, односно полицијска и правосудна сарадња у кривичним
стварима) у први стуб, утврђивањем да се у тим областима прописи усвајају у редовом
законодавном поступку (квалификованом већином и саодлучивањем) и да се на њих
примењују уредбе, директиве и одлуке Уније уколико није изричито одређено другачије.
Тиме је у овој области престала да постоји међувладина структура ЕУ. С треће стране, од
ступања на снагу овог Уговора, Европски парламент је овлашћен да предлагаже измене
Уговора. До тада је иницијатива за ревизију била у делокругу Савета, држава чланица
или Европске комисије, на основу које се сазива конвенција која препоручује измене за
међувладину конференцију. Према новом решењу, Европски савет може одлучити, уз
обавезу прибављања сагласности Парламента, да се за утврђивања измена Уговора не
сазива конвенција већ директно међувладина конференција. Штавише, уколико се
измена односи на унутрашње политике и деловања Уније, Уговор предвиђа
поједностављени поступак ревизије, тако што се усваја у одлуком Европског савета, уз
то да онда подлеже ратификацији у складу са уставним правилима држава чланица.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
представник за заједничку спољну и безбедносну политику. Из практичних разлога,
Савет има у девет целина за области: 1) општи послови и спољна политика; 2) привредни
и финансијски послови; 3) правосуђе и унутрашњи послови; 4) запошљавање, социјална
политика, здравство и заштита потрошача; 5) конкуренција (унутрашње тржиште,
индустрија и истраживачка делатност); 6) саобраћај, телекомуникације и енергетика;
7) пољопривреда и рибарство; 8) животна средина; 9) образовање, млади и култура.
Међутим, формално је јединствено тело и одлуке су увек Савета као таквог.
Савет је законодавни орган, самостално или у одређеним питањима у поступку
саодлучивања са Европским парламентом. У формулисању дневног реда значајну улогу
има Комитет (одбор) сталних представника држава чланица, помоћни орган који
припрема седница Савета. Како су ти представници у рангу амбасадора при ЕУ, овај
одбор је уједно и механизам за разматрање политичких питања пре стављања на дневни
ред, а тиме и за организацију рада Савета. Расправа и гласање о нацрту законодавног
акта Савета ЕУ је јавно. Седнице су зато подељене на два дела: расправа о законодавним
актима и расправа невезана за законодавство. Као основне задатке Савета ЕУ,
међународни уговор утврђује:
- законодавна делатност, самостално или у поступку саодлучивања са Парламентом;
- усвајања Буџета ЕУ, у поступку саодлучивања са Парламентом;
- одлучивање у одређеним питањима уз обавезно саветовања са Парламентом;
- координација привредне политике држава чланица, након преговора које води
Европска комисија
- одлучивање у одређивању и спровођењу заједничке спољне и безбедносне политике
на основу општих смерница Европског савета
- координација активности и усвајања мера у полицијској и правосудној сарадњи у
кривичним стварима.
Савет одлучује тројако а) простом већином (процедурална питања), б) квалификованом
већином (о питањима попут унутрашњег тржишта, економских послова и сл.), или в)
консензусом (у областима спољне политике, одбране, полицијске и правосудне сарадње,
пореза и сл.). Консензус у Савету ЕУ не подразумева изричиту сагласност, већ одсуство
противљења представника држава присутних на седници. У многим областима се са
једногласности прешло на квалификовану већину (правда и унутрашњи послови, састав
комитета регија и економског и социјалног савета). До 2017. године, у поступку
одлучивања квалификованом већином у Савету, се примењивао систем одмеравања
гласова према величини и економској и политичкој моћи држава (пондерисање), од када
се прелази на систем гласања према начелу двоструке већине, држава и популације.
Двоструку већину чини 55% држава ЕУ и да представљају најмање 65% становништва,
изузев када Савет ЕУ не одлучује на предлог Европске комисије или Високог
представника за заједничку спољну и безбедносну политику у ком случају потребна
већина држава износи 72% чланица. Лисабонски уговор предвиђа и могућност мањинске
блокаде одлука Савета, од стране најмање четири чланице ЕУ (тзв. систем блокирајуће
мањине), захваљујући којем мањина може да тражи да се поново размотре одлуке Савета
ЕУ које су противне њиховом виталном интересу.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Европска комисија
је извршни орган ЕУ, са седиштем у Бриселу. Основне функције су
да: 1) надгледа поштовања права; 2) контролише регуларно функционисање и развој
заједничког тржишта; 3) чува права заједнице; и 4) покреће иницијативе. Комисија је
надлежна за законодавне инцијативе, спровођење одлука, секундарно законодавство о
свом саставу и раду, препоруке и ставове по одређеним питањима, као и заступање ЕУ
пред трећим државама и међународним организацијама. Надлежност Комисије је
ограничена у неким областима, попут спољних граница, азила, имиграција. Комисија
има генералне директорате за уже области (рибарство, трговина, финансије,
пољопривреда). Комисија припрема одлуке Савету ЕУ и у сваком тренутку може
променити предлог, а Савет ЕУ мора прибавити сагласност Комисије за одступања од
предлога. Спровођење одлука врши се, по правилу, доношењем неопходних аката, а сама
је одговорна када спроводи буџет. У поступку контроле има двостепену функцију:
а) статус странке пред Европским судом правде у смислу да може бити покретача спора
уколико право повређује држава или орган Уније Комисија, а б) самостално доноси
одређене мере уколико повреду чине правна лица. У спољним односима ЕУ, Европска
комисија наступа као заступник у име Уније.
У припреми одлука Европска комисија, генерални директорати сачињавају текст акта
који даље разматрају Правна служба и Генерални секретаријат Комисије који достављају
нацрт предлога прописа на разматрање. Након што нацрт прихвати проста већина
(најмање 14 чланова Комисије), он добија статус предлога и доставља се Савету ЕУ и
Парламенту на даљу процедуру. Радом Европске комисије руководи председник. С
обзиром да се бира у Европском парламенту након што га Европски савет, водећи рачуна
о резултату избора за Европски парламент и након одговарајућих консултација и
одлучивања квалификованом већином, предлаже као кандидата за ту функцију, сматра
се да има и одређени политички легитимитет. Стога су председнику Европске комисије
поверена значајна задужења. Осим унутрашње организације овог тела, он расподељује
ресоре, именује поверенике, а може да захтева њихове оставке у посебним околностима.
Потпредседник Европске комисије је Високи представник за заједничку спољну и
безбедносну политику. Надлежан је за заједничку спољну и безбедносну политику и
овлашћен да подноси предлоге. О избору на ову функцију одлучује Европски савет
квалификованом већином, уз сагласност председника Европске комисије. У оквиру
Комисије, поред потпредседавања, председава Саветом за спољне послове Комисије. У
обављању послова из свог делокруга на располагању има Европску службу за спољно
деловање, која је састављена од особља Савета за спољне послове, различитих комисија
и дипломатских служби држава чланица.
Европски парламент
је од првих непосредних избора, 1979. године, једино
наднационално тело ЕУ чији се чланови бирају непосредним изборима, на период од пет
година. Од Уговора о Европској унији (Мастрихт), Европски парламент је „састављен је
од представника грађана Уније”, чиме је промењено дотадашње решења из Уговора о
Европској заједници по коме су га чинили „представници народа држава”. Парламент
има 785 посланика. Највећи број представника по чланици смањен је на 96, најмањи је
повећан на 6. До избора 2014. године, Немачка је задржала 99 представника у овом телу.
Ради ефикасности рада образовано је 17 парламентарних комитета (одбора). Европски
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
- по тужби за поништај које подносе правна и физичка лица
- по тужби због непоступања које подносе правна и физичка лица
- по тужби за накнаду штете правним и физичким лицима у случајевима вануговорне
одговорности Заједнице
- арбитражним тужбама правних и физичких лица за доношење привремене мере и за
обезбеђење испуњења мера неког од органа
2) изричито:
- у поступцима ради испуњења обавеза према Унији
- у поступцима за поништај аката органа Уније
- у споровима због неизвршења обавеза органа Уније
- у споровима за накнаду вануговорне штете коју проузрокују органи Уније
- у поступцима по жалбама на одлуке првостепног суда Уније
- тумачење права заједнице
Суд правде има и развојну функцију у комунитарном праву, што је од значаја са аспекта
избегавања правних празнина. Овај Суд је некад принуђен да у одлукама дефинише
правну норму за коју нема изричит основ у примарном или секундарном праву ЕУ. На тај
начин кроз праксу ствара нормативни оквир комунитарног права, било да је реч о
одлукама или давању претходног мишљења у поступку примене права.
Поступак пред Судом има четири фазе: писмени део, претходно испитивање тужбе,
усмени поступак и пресуда. Поступак покрећу странке писменим актом/тужбом у којем
образлажу правни основ и чињенице од значаја за спор. Након достављања акта
тужиоца, тужени има рок од месец дана за припрему одбране. У тој фази тужени може
истаћи прелиминарни приговор везано за допуштеност спора, везано за надлежност
Суда, предмет спора и рокове за започињање поступка. О приговорима се одржава
посебна расправа, а мишљење дају и генерални адвокати. Након тога, Суд може уважити
приговор (чиме се поступак по приговору окончава), одбацити приговор (након чега се
поступак наставља од оне тачке у којој је био прекинут) или наставити поступак до
коначне пресуде, с тим да ће на крају одлучити о недопуштености и ако јесте одлучити
или одбацити тужбу без улажења у меритум. У фази претходног испитивања утврђује се
чињенично стање и одлучује који се докази имају извести. Председник Суда, по пријему
тужбе, додељује предмет једном од већа и одређује судију известиоца. Први генерални
адвокат одлучује који ће од њих преузети случај. Када странке изнесу захтеве о предмету
спора, судија известилац сачињава прелиминарни извештај о чињеницама од значаја за
спор. Суд на административном састанку одлучује које чињенице треба доказивати и
који су докази потребни. Сведоци су увек сведоци Суда. Странка која жели да предложи
сведока мора се захтевом обратити Суду. У наредној фази, усменог поступка, странке се
у изјашњавају о предмету спора, при чему зависно од његове важности поступак тече
пред већима Суда или пред Судом у пуном саставу. На усменој расправи странке износе
чињенице пред судијама и генералним адвокатима, који могу постављати питања. Од
2003. године мишљење генералних адвоката се захтева само уколико конкретни случај
отвара неко ново правно питање. Усмена расправа се наставља касније како би
генерални адвокат пред Судом могао да изложи своје мишљење, на које странке немају
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
право да стављају примедбе. Тиме се усмени поступак окончава. Након тога Суд се
повлачи, а генерални адвокати дају своје мишљење после којег судије доносе одлуку.
Суд одлучује у нејавној седници. Судија известилац припрема нацрт пресуде који се
ставља пред остале судије. Уколико је потребно одлучује се гласањем. Одлука Суда се
доноси већином и објављује на јавној седници. Одлука се чини доступном јавности
путем објављивања изреке у службеном гласнику Уније, а цела пресуда заједно са
мишљењем генералног адвоката објављује се у службеним правним публикацијама.
Против пресуде Суда правде жалба није дозвољена.
Поступак је другачији када од Суда правде одлучује по захтеву суда неке државе
чланице да донесе одлуку о претходном питању. Овде, формално, нема странака у спору,
а Суд правде своју функцију врши пружањем помоћи националним судовима. Овај
поступак национални судови покрећу захтевом Европском суду правде, који одлуку
доставља националном суду који наставља раније започети поступак. Посебну одлику
овог поступка чини могућност нижих националних судова да се могу директно обраћати
Суду правде, без посредовања више судске инстанце.
Општи суд
(првостепени суд) је установљен 1989. годинепод називом Суд прве
инстанце, ради релаксације Суда правде, који је морао да поступа у великом броју
случајева. Општи суд и Суд правде чине правосудни систем ЕУ. Општи суд нема
стварну надлежност у односу на Суд правде, већ поступа у споровима ради заштите
права физичких и правних лица. Општи суд одлучује у првом степену у следећим
споровима:
- за поништај аката Заједнице;
- за накнаду штете коју су проузроковали органи Уније;
- против Европске комисије по тужби компанија; или
- привредних друштава (највећи број су антимонополски спорови); и
- између ЕУ и њених службеника.
Против одлука Општег суда може се уложити жалба. Основ за жалбу је ограничен на
правна питања: ненадлежност, повреда правила поступка (мора бити на штету странке
која се жали) или кршење права Уније. Жалбу може поднети странка или умешач, изузев
у случајевима који се односе на радне спорове службеника. Држава чланица или орган
Уније, међутим, може уложити жалбу чак када није странка у спору, нити умешач.
Умешачи који нису органи Уније ни државе чланице могу се жалити само онда када их се
нека одлука првостепеног суда непосредно тиче.
Економски и социјални комитет
је саветодавно тело ЕУ. Установљен је Римским
уговором као тело које спроводи консултативне поступке пре него што питања дођу на
одлучивање у тела ЕУ. Његов састав одређује Савета ЕУ, на предлог Европске комисије.
Комитета је устројен на трипаритетном принципу, тако што га чини једнак број
представника запослених, послодаваца и других интересних група из сваке државе
чланице. Према Лисабонском уговору, број чланова Комитета је ограничен на највише
350. Мандат чланова Комитета траје 5 година и може се обновити.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
али овлашћен да изриче санкције. Предмет контроле су све институције које није
управљају средствима пореских обвезника ЕУ. Задатак Ревизорског суда састоји се у
редовном испитивању законитости и регуларности прихода и расхода свих институција,
тела и агенција Уније, као и у анализи ефикасности управљања средствима. Ревизорски
суд ЕУ објављује Годишњи извештај у Службеном листу ЕУ и доставља га свим
европским институцијама. Мишљења и извештаји Ревизорског суда ЕУ се доносе
(усвајају) већином гласова.
Европска централна банка
представља монетарну власт Европске уније, са седиштем у
Франкфурту. Основана је 1998. године. Њено оснивање је предвиђено Уговором из
Мастрихта, чиме је покренут пројекат стварања монетарне уније као надоградње
унутрашњег тржишта ЕУ. Одговорност за спровођење европске монетарне политике
преузела је почетком 1999. године. Главни разлог њеног оснивања био је стварање
монетарне уније с јединственом валутом - евром. Државе у монетарној унији пренеле су
овлашћење над монетарном политиком на европски ниво, чиме је формулација и
спровођење такве заједничке монетарне политике припала Европској централној банци.
Европска инвестициона банка
је финансијска институција ЕУ која има улогу
обезбеђивања средстава за инвестициона улагања намењена развоју и интеграцији
земаља чланица. Банка одобрава кредите за развој недовољно развијених региона,
модернизацију саобраћајне, телекомуникационе и енергетске инфраструктуре,
конкурентност европске индустрије, развој малих и средњих предузећа, заштиту
животне средине и слично, уз минималне годишње камате.
Европска банка за обнову и развој
, са седиштем у Лондону, је основана Споразумом о
успостављању ЕБРД, 1991. године, са циљем олакшавања и финансијског подржавања
транзиције планских привреда бивших социјалистичких земаља на тржишну привреду.
Такође, учествује у припреми нових кандидата за чланство у Европску унију. Уз
политику условљавања попут поштовања људских права, развијања вишепартијског
демократског система, изградње правне државе и тржишне привреде, Банка усмерава
највећи део својих средстава на кредите за приватизацију. Помоћ Банке остварује се
директним улагањима у приватна или јавна предузећа, приватне или државне банке,
профитне и непрофитне институције, суфинансирањем улагања, пружањем техничке
помоћи за припрему, као и финансирањем одређених инвестиционих или развојних
пројеката. Банка данас спроводи активности у државама Европе и Азије.
Европски омбудсман
прима жалбе грађана ЕУ када сматрају да су им комунитарне
установе повредиле одређено право. Омбудсман је установљен уговором из Мастрихта у
циљу унапређивања демократичности и транспарентности у раду комунитарне управе.
Омбудсман, самоиницијативно или на основу пријаве, разматра одређене случајеве
кршења права у поступку рада органа ЕУ, врши улогу посредника у споровима између
лица која подносе притужбу и органа ЕУ на чију повреду се притужба односи.
Омбудсман несметано врши испитивање повреде права, а орган на који се притужба
односи дужан је да на захтев омбудсмана достави сва релевантна документа која се
односе на тај случај. Омбудсману се могу обратити држављани ЕУ, држављани трећих
земаља који бораве у ЕУ, компаније, удружења и организације са седиштем у ЕУ.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Институције Европске уније често имају потребу за стручном и техничком подршком
како би могли компетентно да одлучују. Стога Унија, поред хиљада истраживача
ангажованих широм ЕУ, од 1970.-тих почиње да образује специјализоване агенције.
Обликовање политика с новим надлежностима
Лисабонски уговор предвиђа велики број питања за која се начин одлучивања мења,
уместо једногласно квалификованом већином, као уместо поступка саветовања
саодлучивањем (тзв. клаузула пасарела). Уз то, такође предвиђа да у питањима у којима
Унија нема искључиву надлежност најмање девет држава чланица може успоставити
појачану међусобну сурадњу, која се условљава одобрењем Савета ЕУ и претходном
сагласношћу Европског парламента. Једногласно одлучивање остаје скоро искључиво за
питања заједничке спољне и безбедносне политике.
Уговор из Лисабона ојачава начело супсидијарности, укључивањем у поступак
доношења одлука парламената држава чланица. У политику заштите животне средине
уврштена је борба против климатских промена, а у област енергетске политике се уводе
солидарност, безбедност и међусобна повезаност снабдевања. Осим тога, надлежност
ЕУ је проширеба на права интелектуалне својине, спорт, свемир, туризам, цивилну
заштиту и административну сарадњу.
Лисабонски уговор уводи у заједничку безбедносну и одбрамбену политику клаузулу о
узајамној обрани. Клаузула солидарности прописује да Унија и свака држава чланица
морају свим расположивим средствима помоћи држави чланици која је жртва несреће
проузроковане људским деловањем, елементарне непогодеа или терористичким
нападом. Све државе чланице обавезне су да пруже помоћ нападнутој држави чланици.
Свим државама чланицама које се обавежу на сарадњу у европским програмима
отворена је „стална структурирана сарадња”, у вези са војном опремом и стављањем на
располагање борбених јединица. За успостављање такве сарадње неопходно је одобрење
Савета квалификованом већином након саветовања са Високим представником Уније за
заједничку спољну политику и безбедност.
У области правосуђа, Лисабонски уговор предвиђа да се могу оснивати и
специјализовани судови, уз сагласност Европског парламента. Такође, поједностављен
је директан приступ грађана Суду. Уз то, требала би се основати Канцеларија европског
јавног тужиоца који би водио истраге и кривично гонио учиниоце дела против
финансијских интереса Уније.
ОСНИВАЧИ ЕУ И ДОСАДАШЊА ПРОШИРЕЊА
Државе чланице:
1. шест чланица оснивача ЕЕЗ, Белгија, Немачка (укључујући и територију бивше НДР
након уједињења две Немачке 1990.), Француска, Италија, Луксембург и Холандија.
2. Данска (данас без Гренланда, који је на референдуму 1982. године изгласао да не
остане у ЕЗ), Ирска и Велика Британија које су се 1973. године придружиле Заједници;
Норвежани су на референдуму одбили приступање.
3. „Ширење према југу“, започето је 1981. године приступањем Грчке и завршено 1986.
године приступањем Шпаније и Португала.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
моћ се пребацила на Комисију; (3) Треће, коришћење дискреционих овлашћења у
преговорима о приступању види се из начина на који су спроведени преговори о
придруживању држава Централне и Источне Европе, као и из модификовња приступа за
преговоре са Хрватском и одређивања нових стратегија за следећу групу кандидата.
Оквирни поступак проширења ЕУ
Париски уговор и Римске споразуме, 1951. и 1957. године, потписале су шест чланица
оснивача Европске заједнице (Француска, Немачка, Италија и државе Бенелукс-а -
Белгија, Холандија и Луксембург). Од тада је било седам рунди проширења. С обзиром
да преговори о приступању трају годинама и да нови чланови настављају прилагођавање
након приступања прелазним аранжманима и другим механизмима флексибилности,
Унија је од првог проширења 1973. године непрекидно "у претприступном стању".
- Поступак се покреће тако што заинтересована држава, у складу са чл. 237 Римског
уговора, који је касније постао чл. О и сада је чл. 49 Уговора о ЕУ, поднесе пријаву.
- Следећи корак је да Европска комисија саставља образложено мишљење (авис) да ли
ЕУ треба да започне преговоре са заинтересованом државом.
- Авис се упућује Савету министара. Авис не обавезује Савет. Савет може једногласно да
одлучи да се отворе преговори о приступању са државом кандидатом, или да прихвати
мишљење Комисије.
- У приступним преговорима, које основни уговори не регулишу, широке дискреционе
могућности има Комисија, уз мање или више учестала и детаљна упутства Савета. Када
се Комисија увери да је држава кандидат спремна за пријем, издаје други авис.
- Детаље о споразуму између ЕУ и државе кандидата наводе се у предлогу Уговора о
приступању, укључујући и прелазне периоде током којих се нека од међусобних права и
обавеза не примењују у потпуности.
- Предлог споразума између ЕУ и државе кандидата се доставља Европском парламенту
на "сагласност"
- Затим, Савет једногласно одобрава резултате преговора и потписивање Уговора о
приступању.
- После тога, Уговор о приступању иде државама чланицама и држави кандидату на
ратификацију.
- На крају, Савет коначно одлучује да ли и када дати законску снагу Уговору о
приступању и одређује званични датум приступања.
Преговори о придруживању, пре пријема, у суштини имају две сврхе:
1. С једне стране, ЕУ жели да осигура да је држава кандидат "спремна и способна" да
преузме обавезе чланства. У пракси, то значи да држава кандидат свој правни систем
прилагоди да постане компатибилан са правним тековинама Уније. Од самог почетка,
ЕУ је на ставу да се правне тековине морају прихватити какве јесу и да се неће
преговарати о законодавном напретку. Отуда, у правни систем земаља кандидата
данас мора бити пренето око 160.000 страница споразума, прописа, директива и
других законских правила. ЕУ инсистира да се реформе правног система државе
кандидата завршавају пре него што се држава прихвати. Спремност и способност
подразумевају и институционалне структуре којима би се осигурала примена права
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
ЕУ након приступања.
2. С друге стране, ЕУ мора да промени сопствене институционалне структуре како би
направила места за нове државе чланице. Ово подразумева одређивање броја места и
гласова за нове чланице у различитим институцијама. Унутрашњу ревизију
институционалних структура обављају стари чланови са мало или без утицаја држава
кандидата.
Прво проширење на север
Политичка димензија да одлуку ли ће се отпочињати преговори са државом кандидатом
доноси Савет министара има утемељење у томе да је то орган у коме државе чланице
могу да штите своје националне интересе. Прво, за проширења је везано низ важних
питања, као што је буџет. Друго, у Савету постоји предност за доношење одлука
консензусом чак и у областима где би било могуће одлучити квалификованом већином.
У ом смислу, одлука о томе да ли ће се отварати преговори, као и да ли ће их завршити
споразумом, у крајњој линији је у рукама сваке државе чланице и њене извршне власти,
које су своје полуге често користиле у пракси.
Када је Европска заједница угља и челика створена са наднационалним елементима,
1951. године, Британије није била спремна "да се лиши ичега од свог суверенитета". Она
је своју будућност видела у својим "посебним односима" са САД и својим
преференцијалним трговинским аранжманима са садашњим и бившим колонијама у
Комонвелту и на нивоу Европе је била за само међувладину сарадњу у безбедности и
трговини. Међутим, 1950-их је постало јасније да је британској економији потребна
додатна стимулација. Због тога је Британија желела ближе везе у Европи, али се и даље
опирала преношењу ауторитета на европске институције са потенцијалом већинског
гласања у Савету и обавезујућим пресудама Суда правде. Чак и док су чланице ЕЗУЧ
преговарале о Европској економској заједници (ЕЕЗ), Британија је као алтернативу
предложила западноевропску зону слободне трговине. Када није успела да спречи
"унутрашњу шесторку" да иде даље са ЕЕЗ (Заједничко тржиште), она је окупила
преосталих седам западноевропских држава у Европски савез слободне трговине
(ЕФТА), у којој су доношене једногласно и без неконтролисане позиције технократа.
Годину дана након оснивања ЕФТА и пре Заједничког тржишта, Британија је поднела
захтев за чланство у ЕЕЗ, 1961. године. Преговори о приступању су одмах отворени, али
је француски председник де Гол, de facto ставио вето на приступање. Везе Комонвелта и
спор око пољопривреде, где би Британија понудила бољу и далеко јефтинију
алтернативу у новој Заједничкој пољопривредној политици, није помогла, али главне
мотивације де Гола су биле политичке. Прво, де Гол је потрошио пуно енергије како би
сузбио амерички утицај на Европу и друге делове свијета, подстакнут жељу да опет
успостави Француску као светску силу. Његова визија Европе подразумевала је вођство
Француске, а "атлантисте" је презирао због њихове жеље да западноевропску Европу
чврсто држе и бране преко НАТО против совјетског империјализма. На Уједињено
Краљевство је гледао као "Тројанског коња" који би САД увео на европско Заједничко
тржиште. Друго, де Гол није желео разблаживање француског утицаја у ЕЕЗ. де Гол је
својим сарадницима поверио да "Британија неће ући у заједничко тржиште ". Тек након
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Грчка је искористила потребу за једногласношћу у одобравању споразума о приступању
да добије компензацију за очекивани губитак продаје својих медитеранских
пољопривредних производа због шпанске конкуренције. Након приступања, Шпанија је
добила прелазни период од седам, а за неке производе десет година, пре него потпуног
приступ унутрашњем тржишту за своје пољопривредне производе.
Проширење са ЕФТА
Завршетак унутрашњег тржишта крајем 1992. подигло је ЕУ на следећи ниво економске
интеграције и проширило јаз са државама које су остале у ЕФТА. Да би ублажили
страхове у тим земљама, ЕУ је преговарала о о Европском економском простору (ЕЕП)
са ЕФТА, како би осигурали заједнички приступ за трговину роба и за све факторе
производње, као и хармонизацији закона. ЕЕП је завршио пружајући готово све обавезе
пуног чланства у ЕУ и већину права, али без кључног приступа институцијама и
процедурама одлучивања у ЕУ. Владе ЕФТА су тражиле то као алтернативу чланству без
очигледног преноса суверенитета. Међутим, споразум ЕЕП је отишао предалеко за укус
швајцарских бирача и био је одбијен на референдуму 1992. Споразум је био прилагођен
швајцарским потребама и без чланства у Швајцарској, ЕЕП је изгубила привлачност.
Истовремено, идеја заједничке спољне и безбедносне политике ЕУ у Уговору из
Мастрихта се показао довољно флексибилним за неутралне државе. На крају, пад
гвоздене завесе је окончао а ограничења међународних односа Аустрије и Финске. Све
ово комбиновано мотивисало је Аустрију, Финску, Норвешку и Шведску да траже пуно
чланство у ЕУ.
За ЕУ, то је био добродошао развој, посебно у поређењу са државама јужних проширења,
које су све нето корисници средстава ЕУ. Преговори су почели у фебруару 1993. и
завршени су након само нешто више од годину дана. Споразуми о приступању
потписани су на састанку Европског савјета 1994. године. Међутим, у то време
приступање није било нарочито популарно међу људима из држава кандидата. У
Шведској је прошао тесном већином, а Норвежани су по други пут одбили споразум о
придруживању.
Велико проширење на исток
Док је ЕУ завршавала приступање држава ЕФТА, пад гвоздене завесе и реформе у
централној и источној Европи су довели до нових захтева за чланство. ЕУ је морала прво
да заузме став, да ли планира приступање држва централне и источне Европе, а друго,
како интегрисати државе које су различите од западноевропских држава.
Око Совјетског Савеза је створено интегрисано тржиште држава источне Европе (Савет
за узајамну економску помоћ, СЕВ). Европска заједница и СЕВ нису имали директне
односе, већ само преко чланица. Државе источног лагера нису биле чланице ГАТТ-а,
због чега су трпеле високе увозне дажбине и антидампинг процедуре на њихов
(индустријски) извоз на запад. Совјетска контрола над земљама Централне и Источне
Европе се распала и комунистички режими су падали 1989-1990, а Совјетски Савез је
престао да постоји 1991. године, што је покренуло независност три балтичке државе и
једанаест других нација.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Као први корак у формализацији нових односа са новим независним државама, ЕУ је
понудила споразуме о трговини и сарадњи на билатералној основи. Европска комисија је
добила водећу улогу у координацији помоћи западних индустријских земаља. То је
довело до успостављања програма PHARE (Помоћ Пољској и Мађарској у
реструктурирању привреда) и оснивања Европске банке за обнову и развој у Лондону.
Како се схватило да ће реформе у региону бити неизбежне, али да ће захтевати и
кохерентну дугорочну стратегију, као следећи корак ЕУ су преговори о низу споразума о
придруживању ("европски споразуми"), фокусиранм на постепено отварање приступа
тржишту роба и у мањој мери других чинилаца производње (услуга, оснивања и
капитала). Европски споразуми су, међутим, били нејасни у погледу пуноправног
чланства. Дилема је решена на састанку Европског савета у Копенхагену 1993. године,
када је одлучено следеће: Европски савет се сложио да ће придружене земље у
централној и источној Европи које то желе постати чланице Европске уније. Приступање
ће се одржати чим придружена земља успе да преузме обавезе чланства испуњавањем
економских и политичких услова. Чланство захтева да земља кандидат постигне
стабилност институција које гарантују демократију, владавину права, људска права и
поштовање и заштиту мањина, постојање функционалне тржишне економије, као и
способност суочавања са конкурентским притиском и тржишним снагама унутар
Заједнице. Капацитет Уније да апсорбује нове чланове, истовремено задржавајући замах
европских интеграција, такође представља важно питање у општем интересу Уније и
земаља кандидата
.
У складу са овим мандатом, Европска комисија је 1994. године израдила стратегију за
припреме земаља централне Европе, а 1995. и "Припрему придружених држава
централне и источне Европе за интеграцију у унутрашње тржиште Уније". Затим је
дошло до свеобухватније "Агенде 2000 за снажнију и ширу унију", 1997. године, која се
бавила зависношћу ширења и продубљивања. Тако од процедуре настаје целовита
политику проширења.
ЕУ се морала спремити изнутра за највеће проширење у својој историји, тако што ће
прилагодити процедуре одлучивања. Од почетка, мале државе чланице су структурно
превише заступљене у институцијама. С обзиром на значајну разлику у величини,
решење ове неравнотеже није лако, а претила је да буде гора јер је од нових кандидата
само Пољска била средње величине. Ово је било најтеже питање које је требало решити
ревизијама споразума. Први корак био је, према чл. 294 Амстердамског уговора, да је
више одлука Савета пренето у саодлучивање са Европским парламентом. Уговор из
Нице из 2001. године донео је напредак у механизмима гласања у Савету министара тако
што се уводи праг становништва, чиме се осигуравало да мале државе чланице не могу
да диктирају што велике државе чланице морају да учине и плаћају.
Паралелно са напорима на продубљивању, чињени су и напори на ширењу процеса
интеграције, тј. преговарање са кандидатима. Упркос половичном резултату PHARE и
других претприступних инструмената подршке, државе СЕВ су направиле значајан
напредак у усмеравању својих економија ка Западу. На институционалном нивоу, СЕВ
су постали партнери у структурним односима и политичком дијалогу у оквиру
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
достигну одређени критеријуми или да их тренутно уопште не би требало отворити. У
случају Хрватске, процес испитивања националне компатибилности је завршен 2006.
Затим је Хрватска представила своје "преговарачке позиције" за свако поглавље, а
Комисија је одговорила са преговарачким ставовима ЕУ. Комисија је обезбедила
почетне одреднице за различита поглавља, тј. услове које Хрватска треба да испуни пре
отварања преговора о одређеном предмету. Отварајућа мерила укључују усвајање
одређених закона или политика или успостављање или унапређење одређених
административних тела или структура.
У септембру 2009, Словенија је уклонила ограничења преговора Хрватске са ЕУ без
прејудицирања међународне арбитраже о граничном спору. Ово је део прерогатива
држава чланица, јер отварање и затварање поглавља, па чак и отварања и затварања
референтних захтева захтева једногласну одлуку Савета. Једна држава чланица може
задржати кандидата, али консензус између држава чланица и Комисије може убрзати
процес преговарања са државом, стварајући изузетке од неких уобичајених
процедуралних корака.
Хрватска је завршила приступне преговора 2011 и потписан је Уговор о приступању.
Хрватска је одржала референдум о приступању 2012. Цео процес ратификације у
Хрватској је завршен 2012. године. Хрватска постала 28. чланица ЕУ тек 2013, након
ратификације Споразума о приступању од свих 27 држава чланица.
Појам преговора о приступању
Преговори о приступању су процес приступања државе кандидата ЕУ током којег усваја
читаво право ЕУ. Основни елементи стално ширећих правних тековина споразуми као
примарна и секундарна легислатива, као и други извори права, посебно одлуке
Европског суда правде, одређена општа начела, међународни споразуми ЕУ и други
акти (резолуције, декларације, препоруке, смјернице, заједничке акције, заједничке
позиције итд.). Укупан обим је недавно процењен на око 160.000 страница. Највећи
изазов са њиховим усвајањем од стране земље у преговорима је да не престаје да се
развија и шири. Уколико се од државе кандидата затражи да унесе директиву у своје
законодавство, пре него што то учине државе чланице, држава кандидат се суочава са
јасним циљем, али без средстава и упутстава како наставити. Када изради измене
одређеног правног акта према директиви, тај нацрт предаје Комисији и чека да ли ће
добити повољну или неповољну оцену. Коначно, након усвајања закона, преговарачки
тим и даље мора доказати Комисији да је правило из директиве стварно, потпуно и
правилно примењено у пракси, иако у том тренутку не мора бити случај у државама
чланицама.
Учесници у преговарачком процесу су држава кандидат са једне стране, а државе
чланице ЕУ са друге стране. У току преговора, преговарачке позиције ЕУ представља
Председништво Европског савета, у име држава чланица, а Државна делегација за
преговоре државу кандидата. Преговори се обављају у оквиру билатералне међувладине
конференције представника држава чланица ЕУ са једне и представника државе
кандидата са друге стране. Међутим, технички, преговори су углавном између
преговарачког тима државе кандидата и представника Европске комисије која преговара
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
у складу са мандатом датим Европском савету. У том смислу, Комисија има кључну
улогу у преговарачком процесу на правном и техничком нивоу. Брзина и правичност
преговора у великој мери зависи од појединачних представника Комисије и
преговарачког тима земље кандидата.
Преговори о приступању се не сматрају преговорима у класичном смислу, већ процес
усклађивања са вредностима и правним, економским и друштвеним системом Европске
уније. Држава кандидат не преговара о самим правним тековинама, него о условима и
начинима усклађивања свог законодавства са тековинама и средствима за њихово
спровођење. Преговори у сваком поглављу иницирају скрининг, који је аналитички
преглед и процена степена усклађености националног законодавства са ацкуис
цоммунаутаире. Главна сврха снимања је да се утврде разлике између националног
законодавства и правних тековина, те промене које ће бити неопходне пре него се може
рећи да је законодавство кандидата усклађено са свим поглављима и стога спремно за
приступање. На основу анализе, држава кандидат је дужна да утврди да ли ће бити у
стању да усклади своје законодавство и институције са правним тековинама до
очекиваног датума приступања, који није познат у време снимања, или да држава
кандидат очекује да добије прелазни период након приступања.
У зависности од резултата скрининга, државе чланице ЕУ одлучују о отварању
преговора у појединим поглављима. Ова одлука је у надлежности Савета, а Комисија
предлаже преговоре или захтева додатна уверења од преговарачке земље пре отварања
преговора о појединачном поглављу. По отварању преговора за појединачно поглавље
започиње суштинска фаза преговора. Преговори се воде на основу преговарачке
позиције Европске уније (тзв. "заједнички став") и позиција државе кандидата, која се
припрема за свако преговарачко поглавље. Ако постоји став да држава кандидат још
увек мора испунити одређене услове пре него што се могу отворити преговори у
одређеном поглављу, Комисија поставља критеријуме које земља кандидат мора
испунити. Мерила су уведена у Стратегији проширења за 2006. годину и дефинисана као
" алат уведен као резултат научених лекција из петог проширења". Њихова сврха је
побољшање квалитета преговора пружањем подстицаја за земље кандидате.
Поред првих мерила, ЕУ може у свом заједничком положају започети табеле затварања
које треба испунити пре него што се поглавље (привремено) затвори. У Стратегији
проширења из 2006. године, изричито је наведено да, ако држава кандидат не испуњава
услове за отварање у поглављу о којем се преговара, Комисија може предложити
престанак преговора о том поглављу. Vice versa, ако држава кандидат не испуњава
завршне одреднице у поглављу који је привремено затворено, Комисија може
предложити државама чланицама да се за то поглавље поново отворе преговори о
приступању.
Тешкоће у поштовању одређеног поглавља су одређене и унутрашњим чиниоцима.
Усклађивање са правом ЕУ понекад захтева укидање мера које штите држављане државе
и дискримишу држављане других држава чланица ЕУ, нарочито предузетника. Осим
тога, поглавље може се бити тешко ако захтева промене које намећу значајно
финансијско оптерећење држави кандидату или њеним грађанима или компанијама.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
притиска појединих држава чланица у билатералним односима са земљом која
преговара. Мерила не смеју да превазилазе оно што се очекује од самих држава чланица.
Мерила треба да се израде на начин да се објективно може утврдити да ли су испуњени, а
не би их требало користити за експериментисање да ли одређени правни инструмент
може да функционише у пракси. На крају, сам процес преговарања, укључујући развој
мерила и процену да ли су правилно испуњени, је прилично технички. Сврха
референтних вредности је да се целокупни процес постане предвидљивији и да се
обезбеди детаљнија анализа и припрема.
Са једне стране, ЕУ је научила из лошег искуства са критеријумима који су испуњени
само на папиру и обећањима која нису одржана након приступања и све више инсистира
да кандидати морају испунити све услове чланства пре него што се преговори заврше.
Један од услова за приступање је решавање спорова са трећим земљама, укључујући и
граничне спорове. Пример је блокада од стране Италије о отварању преговора о
придруживању са Словенијом од 1994. до 1995. године, спора између Словеније и
Хрватске око демаркације границе у Пиранском заливу; спор између Грчке и Бивше
Југословенске Републике Македоније у односу на име те земље. Постоји значајан замор
неких држава чланица, а нарочито Комисије, са овим билатерарним питањима, која
злоупотребљавају процес приступања како би се решили стари сукоби између суседа.
Све док услов о сагласности остане, сваки стварни или потенцијални кандидат мора
знати да свака рунда проширења такође увећава базу земаља које ће морати да пристане
на било који накнадни приступ и на тај начин ће морати да буду задовољни каснијим
подносиоцима пријава. Ово је сада највећи проблем у процесу изласка из Велике
Британије из ЕУ.
ЕУ какву знамо је стање ума, ствар вере, а не науке. Евроскептици често кажу да су за
Европу, а не овакву. Како пронаћи алтернативни модел који би а) ефикасније избегавао
замке тренутног модела; б) и даље пружао користи од осигурања мира и просперитета
чланицама и суседима ц) био прихватљивији за 28 влада држава чланица и 500 милиона
људи и много јавних и приватних корпорација и удружења у оквиру економије и
друштва ЕУ.
Чињеница да је европска интеграција, како она стоји, тешко борити и тешко добити
компромис, деценије у изради, доминира предметом проширења. Иако су врло
рудиментарна правила у Уговорима сложена са додатним критеријумима и условима
током времена, читав процес и даље представља политички процес, уметност, а не наука.
ОСНОВНЕ ВРЕДНОСТИ (ЦИЉЕВИ) ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
Општа напомена о циљевима
Циљеви представљају темељна опредељења. У случају ЕУ, могу се уочити циљеви који
нису изричито наведени у оснивачким уговорима, већ произилазе из историјског
контекста европског простора или из духа конститутивних уговора.
Неписани циљеви обухватају две врсте опредељења:
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
1) мотиве који су чинилац и историјски разлог приступању интеграцијама, који се односе
на 1.1) коначан раскид са историјским сукобима на тлу Европе и 1.2) нову европску
стварност засновану на јачању економске а затим и осталих облика сарадње и
повезивања држава Европе и изградњи јединственог економског и политичког
простора.; и
2) политички и економски вредносни садржај којем тежи евро-интеграциони процес,
који проистичу из свеукупности опредељења и усмерених на 2.1) израз заједничког
политичког и економског наслеђа на темељу вредности либералног капитализма (ова
група неписаних циљева садржи димензију трајне бриге за вредносни садржај што
отвара дилему схватања трајности).
Развој циљева интеграција
Римски уговор
из 1957. године поставља основни циљ Европске економске заједнице.
Он се односио на успостављање заједничког тржишта (унутрашњим мерама, укидањем
царина и квантитативним ограничењима између држава чланица, и спољашњим мерама,
увођењем јединствене царинске тарифе према трећим државама).
Уговор из Мастрихта
(Уговор о оснивању Европске уније), 1992. године мења назив
Европске економске заједнице у Европска заједница. Овај Уговор је, у члану 2,
проширио и доградио циљеве Европске економске заједнице, тако да уз економску
задиру у друге друштвене сфере.
Уговор предвиђа да ће се утврђени циљеви остваривати путем успостављања
заједничког тржишта, економске и монетарне уније и спровођењем заједничких
политика или активности утврђених у Уговору о оснивању Европске заједнице. У складу
с тим, чланови 3 и 4 конкретизују опште циљеве из члана 2 Уговора. Ова
операционализација наглашава економске приоритете у развоју Заједнице.
Споразум из Мастрихта конституише Европску унију. Њиме се конкретизује
вишегодишња тежња држава чланица за изградњом политичких интеграционих
садржаја. Циљеви Европске уније одражавају њену суштину и представљају нову етапу
у процесу стварања тешње уније међу народима Европе, ослањајући се у томе на
економска циљна опредељења која су у претходном периоду развоја доказала свој
интеграциони потенцијал. Реализација тих циљева уз поштовање принципа
супсидијарности практично поштује приоритет држава.
У складу са тим, члан 2 Уговора о Европској унији као циљеве утврђује следеће:
Економски циљеви:
- подстицање уравнотеженог и трајног привредног и друштвеног развоја;
- висок ниво запослености;
- средства и начине за њихово остваривање:
o
стварањем простора без унутрашњих граница,
o
јачањем привредне и друштвене кохезије,
o
успостављањем економске и монетарне уније, која ће у догледно време садржати и
јединствену монету.
Политички циљеви:
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Шири контекст циљних опредељења представља обавезе држава чланица и Уније да
делују на оставаривању њихових економских аспеката.
ЕУ КАО МИРОВНИ ПРОЈЕКАТ
Жеља за миром је била изворна мотивација за уједињење Европе. У прошлом веку, два
светска рата су се водила између држава које су сада чланице ЕУ. Стога је политика
формирања ЕУ истовремено стварала оквир за мир у Европи, тако што се онемогућавао
рат између држава чланица. Допринос у том погледу представљају последња два
проширења ЕУ, која обухватају углавном источноевропске и средњоевропске државе.
Најважније мере дугорочне превенције биле би: Јачање регионалне сарадње, Бављење
свим аспектима који могу да допринесу структуралној стабилности (сиромаштво,
незапосленост, етничке тензије, драстичне неједнакости), Нуђење перспективе чланства
у ЕУ као начин да се ублаже унутрашње напетости, Улагање у реконструкцију и
консолидацију, Реформа сектора безбедности, као и Подршка помирењу. Посебан вид
ових мера представља Европска политика суседства.
Мере краткорочне превенције обухватају: Мере изградње поверење, Рано упозорење,
Слање мисија, Именовање специјалних представника, Слање посматраче на изборе,
Увођење санкција.
Превенција у оквиру ЕУ подразумева и управљање кризама, у оквиру којих су цивилни и
војни инструменти. У цивилне спадају Механизми за брзо дејство који треба да обезбеде
економску и хуманитарну помоћ у ситуацијама кризе и Слање полицијских снага. У
војне инструменте спада примена Петерсбуршких задатака (хуманитарни, спашавања,
одржавања мира, управљање кризом мировне акције, постављени Петерсбуршком
декларацијом Савета министара Западноевропске уније 1992. године) и размештање
Снага за брзо дејство.
Често се помиње продубљивање, проширивање али и "отврдњавање" ЕУ, под чим се
подрзумева стапање унутрашње и спољне безбедности у борби против тероризма и
повећању броја спољних војних мисија. По овом дискурсу, Европска стратегија
безбедности представља прелаз са меке на тврду моћ. У њој се уводи термин "претња",
уместо "ризика, како су се раније називани изазови, што подразумева промену тежишта
са политичких, структуралних извора проблема, на реакције на спољне опасности.
Претње искључују идеју интеракције и своде је на појаву коју треба искоренити. Однос
развоја и безбедности се у Стратегији изокреће, тако да је безбедност сада услов развоја,
а остварење глобалне улога ЕУ се изричитије везује за употребу војне силе.
Да ли ЕУ може остати мировни пројекат уколико он обухвати и изградњу војне силе,
спремне да интервенише свуда где чланице процењују да је њихова безбедност
угрожена? Војна сила би наводно требало да служи спречавању и обуздавању насиља у
различитим деловима света којим се крше основна људска права, у функцији „људске
безбедности“, када су народи изложени геноциду, масовном мучењу, протеривању,
злочину против човечности. Тај концепт види ЕУ као инхерентно етички актер, лишен
геостратешких интереса, и апсолутни поштовалац међународног права. Међутим,
признавање унилатералне сецесије на тлу бивше Југославије, учествовање чланица ЕУ у
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
НАТО бомбардовању СР Југославије без одобрења СБ, прихватање, на притисак једне
чланице (Аустрије), кандидатуре Хрватске за чланицу упркос неиспуњеном услову
сарадње с МТЗБЈ и нерешеном питању етнички протераног српског становништва, итд.
показује да је и ЕУ глобални актер и да стога и њена будућа војна сила може да се
употреби у прилог заштите властитих хегемонских интереса, или интереса неке од
чланица. Такође није јасно зашто није доследније духу европског мировног пројекта
снажно подржавати УН и омогућити да испуњавају своју улогу на светској арени.
ЕУ као мировни пројекат се, у околностима унутрашњег трагања за политичком,
економском и социјалном формулом која би сачувала постигнуте учинке, налази пред
стратешким избором: да ли ће остати примарно цивилна сила, или ће се тежиште све
више премештати на развој сопствене војне компоненте?
ОСНОВНЕ СЛОБОДЕ У ОКВИРУ ЕУ
Јединство, једнакост и мир директно утичу на ширење слобода. Јединство 28 држава
ствара већи ентитет и истовремено увећава слободу кретања изван националних
граница. То се посебно односи на слободу кретања радника, слободу пословног
организовања, слободу пружања услуга, слободно кретање роба и слободно кретање
капитала. Ове слободе штите слободу одлучивања пословних људи, слободу да одабира
места рада радницима и слободу избора из највеће могуће понуде потрошачима.
Слобода конкуренције омогућава предузећима да нуде своју робу и услуге неупоредиво
већем кругу потенцијалних купаца. Радници могу тражити запослење и мењати посао
према сопственим жељама и интересима на целој територији ЕУ. Потрошачи могу
одабрати најјефтиније и најквалитетније производе из много веће понуде робе која је
резултат повећане конкуренције.
Четири основне слободе ЕУ сматрају се:
1.
Слободно кретање производа
. Ово је трајан концепт по коме државе чланице немају
овлашћења да задрже међусобне царинске баријере. Производи који се крећу
јединственим европским тржиштем немају царинску контролу.
2.
Слободно кретање људи
. Сви грађани земаља чланица ЕУ на основу валидног пасоша
или личне карте могу да уђу у другу земљу. Ни под којим условима не може се тражити
улазна или излазна виза. Свака особа која има држављанство једне од држава чланица
поседује и држављанство ЕУ.
3.
Слободно кретање капитала
. Забрањене су сва ограничења кретању капитала , као и у
плаћању роба и услуга између земаља чланица.
4.
Слободно кретање услуга
. Ово слобода омогућава иностраном предузећу које се баве
пружањем услуга, а потиче из неке од земаља чланица ЕУ, да има исти третман као и
домаће предузеће.
Основне слободе су начин да се на простору ЕУ омогући слободна конкуренција.
За грађане држава чланица које су приступиле ЕУ 2004, и 2007. и 2013. године важе
прелазна правила. Уговор о приступању садржао је изузетке у погледу слободног
кретања радника, пружања услуга и пословног организовања. Као резултат, старе
државе чланице ЕУ могу ограничити слободно кретање радника који су држављани
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
слободу кретања и слободу избора и бављења неком професијом, у оквиру којих се
гарантују и право на удруживање, право на петицију и заштита пословне и
професионалне тајне.
Овај почетни развој заштите основних права Суд правде је развијао и допуњавао кроз
право Заједнице. То је радио тако што је признавао и примењивао
општа правна начела
,
позивајући се на заједничке идеје устава држава чланица и на међународне конвенције о
заштити људских права које су потписале државе чланице. На основу тога Суд је низ
слобода признао као основна права која гарантује право Заједнице: право власништва,
слободу обављања неког занимања, неповредивост дома, слободу мишљења, општа
права личности, заштиту породице, економску слободу, слободу вероисповести или
вере, као и одређен број основних процесних права као што су право на праведан судски
поступак, начело поверљивости преписке између адвоката и клијента, забрана поновног
кажњавања за исто кривично дело или обавеза да се наведе образложење одређеног
правног акта ЕУ.
Важно обичајно процесно начело је
једнак третман
, односно да у сличним предметима
треба поступати на исти начин уколико не постоји објективно оправдан разлог за њихово
разликовање. Суд правде је, међутим, нашао да то начело не спречава да домаћи
држављани и производи буду подвргнути оштријим захтевима од оних који важе за
грађане или производе других држава чланица. Могућност „обрнуте дискриминације“ је
последица ограниченог обима овлашћења Уније и не може се регулисати правом
Заједнице. Према досадашњим пресудама Суда, правила која захтевају либерализацију а
која проистичу из основних слобода, примењују се само на прекограничну трговину.
Правом Заједнице се може утицати на правила којима се уређује производња и пуштање
у промет домаћих производа или правни статус грађана у држави чланици само уколико
је Унија увела мере хармонизације.
Суд правде је кроз своју праксу обезбедио обиман фонд квази-уставног права. У пракси
предњачи
начело пропорционалности
, да је потребно одмерити циљеве и ангажована
средства да би били у равнотежи, како грађани не би били подвргнути превеликом
терету. Међу осталим основним начелима на којима се заснива право Уније су општа
начела управног права (заштита легитимних очекивања, искљученост ретроактивне
примене одредаба које намећу обавезе или укидање легитимно стечених погодности) и
правне сигурности у управним поступцима Комисије и судским поступцима Суда
правде. Посебан значај се придаје
транспарентности
, што значи да се одлуке морају
доносити на што отворенији начин и што је могуће ближе грађанима, а важан аспект
транспарентности је да сваки грађанин ЕУ или правно лице регистровано у држави
чланици може имати приступ документима Савета или Комисије, а посебно о свим
донацијама и субвенцијама из буџета ЕУ.
Процес извођења „европских основних права“ имао је недостатак у виду ограничености
Суда правде на појединачне предмете. Зато није могао из општих правних начела да
развија основна права за све области у којима се то чинило потребним или пожељним,
нити да разрађује обим и ограничења заштите основних права онолико уопштено и јасно
колико је било неопходно. Као резултат тога, институције Европске уније нису могле
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
довољно прецизно да процењују да ли постоји опасност да се прекрши неко од основних
права, нити је грађанин могао без додатних напора да цени да ли је повређено неко од
његових основних права. Дуго се излазом из ове ситуације сматрало приступање ЕУ
Европској конвенцији о људским правима. Међутим, Суд је утврдио да према
постојећем праву, ЕУ нема овлашћење да приступи конвенцији. Суд је нашао да
поштовање људских права јесте услов законитости аката Европске уније, али да
приступање Конвенцији подразумева знатну промену постојећег система заштите
људских права Уније, јер би ЕУ морала да уђе у посебан међународни институционални
систем, као и да интегрише све одредбе конвенције у свој правни поредак. Стога је стао
на становиште да таква измена система заштите људских права у ЕУ има уставни значај
за Унију и државе чланице и тиме би се прекорачиле границе овлашћења.
Лисабонски уговор је направио одлучујући корак у заштити основних права у ЕУ.
Уговора о ЕУ прогласио је обавезујућом за активности институција ЕУ и држава
чланица, када примењују и спроводе право Уније, Повељу Европске уније о основним
правима (која је настала у оквиру неуспелог Устава ЕУ). Ову Повељу су, 2007. године у
Стразбуру, поново прогласили председници Европског парламента, Савета и Европске
комисије, овог пута као посебан инструмент. Та верзија се у Уговору о ЕУ помиње као
обавезујућа. Тиме Повеља постаје правно обавезујућа и успоставља се применљивост
основних права у праву Уније. Изузетак су Пољска и Велика Британија, које нису
усвојиле систем основних права из Повеље (на пр., у погледу верских питања или
третирања мањина), те их не обавезују основна права из Повеље, него само судска
пракса Суда правде, као до тада.
ПРАВНА ПРИРОДА ЕУ
Пресуде у случајевима Ван Генд & Лоос и Коста против ЕНАЛ
Правна природа Европске уније изложена је у две одлуке Суда правде, из 1963. и из 1964.
године. Оне су представљале преседан, а иако су се односиле на Европску економску
заједницу, обе још увек важе и за ЕУ у садашњем облику.
У случају Ван Генд и Лоос, холандско саобраћајно предузеће Ван Генд & Лоос је
поднело тужбу против холандских царинских власти због царине на увоз хемијског
производа из Немачке која је била већа од царине приликом претходних увоза.
Предузеће је то сматрало повредом Уговора о ЕЕЗ, који је у члану 12 забрањивао
увођење нових увозних царина или повећање постојећих царина између држава чланица.
Суд у Холандији је обуставио поступак и обратио се Суду правде ради разјашњења у
погледу обима и правних импликација горе наведеног члана Уговора о оснивању ЕЗ.
Суд правде је овај спор искористио да изнесе запажања фундаменталне природе о
правној природи ЕУ. У пресуди, Суд је навео: „Задатак Уговора о ЕЕЗ, којим се
успоставља јединствено тржиште чије је функционисање од директног интереса за
заинтересоване стране у Заједници, подразумева да је тај Уговор више од споразума који
ствара само међусобне обавезе између држава потписница. Такво гледиште потврђује и
преамбула Уговора, која не само да се односи на државе, већ и на народе. Оно је такође
потврђено још конкретније формирањем институција којима су поверена суверена
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
директна применљивост права Уније, што чини одредбе права Уније применљивим
у потпуности и једнако у свим државама чланицама, те даје права и намеће обавезе
како државама чланицама и њиховим грађанима;
првенство права Уније, чиме се обезбеђује да се право Уније не може опозвати или
изменити и допунити националним правом, тако да у случају сукоба између ова
два права оно има предност над националним правом.
Може се констатовати да је Европска аутономни ентитет који има своја суверена права и
правни поредак независан од држава чланица. Том правном поретку су подређене
државе чланице и њихови грађани у оквиру надлежности ЕУ.
Европска унија је, међутим, сама по себи још увек у процесу развијања и њен коначни
облик се још увек не може предвидети. Уговори о оснивању ЕУ, иако су класични
међународни уговори, довели до формирања независне Уније која има своја суверена
права и одговорности. Наиме, с једне стране, чланице су пренеле нека од својих
овлашћења на Унију, а с друге, задаци који су поверени Европској унији у многоме се
разликују од оних у другим међународним организацијама
Једина одлика која је заједничка за ЕУ и класичнене међународне организације је то што
је она такође настала као резултат међународног уговора. Док међународне организације
имају јасно утврђене задатке техничке природе, ЕУ има области одговорности које
заједно чине најважније атрибуте државности.
На основу ових разлике између ЕУ и класичног типа међународне организације, ЕУ се
налази у процесу стицања статуса сличног статусу појединачне државе. Делимично
одрицање држава чланица својих суверених права се посебно узима као знак да је
Европска унија већ била организована према начелима савезне државе. Међутим, то
гледиште занемарује да институције ЕУ имају овлашћења само у одређеним областима
ради испуњавања циљева дефинисаних у Уговорима. Те институције не могу да бирају
своје циљеве на начин на који то раде органи суверених држава, нити могу да се
суочавају са изазовима с којима се суочавају државе. ЕУ немани свеобухватне
надлежности које уживају суверене државе, ни овлашћење да успоставља нове области
одговорности („надлежност над надлежношћу“).
Европска унија, може се рећи, није ни међународна организација у обичајеном смислу
ни савез држава, већ аутономан ентитет негде између та два облика. Данас се у правним
круговима користи израз „наднационална организација.“
НАДЛЕЖНОСТИ ЕУ
Задаци ЕУ
Задаци Европске уније утврђени су као области њене надлежности, Они обухватају
економске, социјалне и политичке ингеренције и, генерално, подсећају на уставни
поредак, јер асоцирају основне атрибуте државности.
Кад је реч о економској политици ЕУ координира националним економским политикама
како би штитила функционисање јединственог тржишта (у монетарној политици
увођење једне валуте у ЕУ и централизовано контролисање монетарних питања). Друге
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
економске области у оквиру којих ЕУ има одговорности обухватају пољопривредну
политику и политику рибарства, саобраћајну политику, потрошачку политику,
структурну и кохезиону политику, политику истраживања и развоја, политику
истраживања свемира, политику заштите животне средине, здравствену политику,
трговинску политику и енергетску политику.
У социјалној политици ЕУ има задатак да створи услове да користи економске
интеграције обликују и социјалну димензију јединственог тржишта (социјална
сигурност за раднике мигранте, проблем незапослености).
У односу на политику, ЕУ има задатке у областима везаним за држављанство Уније,
политику сарадње полиције и правосуђа у кривичним предметима, као и заједничку
спољну и безбедносну политику. Институција грађанства Уније је додатно ојачала права
и интересе држављана држава чланица. Они уживају право слободног кретања унутар
Уније, право да бирају и буду бирани на локалним изборима, право на заштиту
дипломатских и конзуларних представништава сваке државе чланице, право на петицију
Европском парламенту и у контексту забране дискриминације, имају право да у свим
државама чланицама буду третирани на исти начин као и њихови држављани.
У оквиру јединствене спољне и безбедносне политике, ЕУ има следеће задатке:
- очување заједничких вредности, основних интереса и независности ЕУ;
- јачање безбедности ЕУ и њених држава чланица;
- гарантовање мира у свету и јачање међународне безбедности;
- подстицање међународне сарадње;
- унапређивање демократије и владавине права, као и очување људских права и
основних слобода;
- успостављање заједничке одбране
Уговори о оснивању ЕУ не преносе на институције Уније било каква општа овлашћења
за предузимање свих мера које су неопходне како би се остварили циљеви Уговора, већ
дефинишу обим овлашћења за поступање у сваком од поглавља (начело специфичног
додељивања овлашћења). Надлежности које нису пренете на ЕУ остају у искључивом
овлашћењу држава чланица.
Искључива и подразумевана надлежност ЕУ
Граница између надлежности ЕУ и држава чланица се утврђује на основу три категорије
надлежности. искључива надлежност ЕУ, подељена надлежност ЕУ и надлежност ЕУ за
пружање подршке. Искључива надлежност ЕУ је у областима где се може
претпоставити да ће мера на нивоу ЕУ бити ефикаснија него некоординирана мера било
које државе чланице. Те области дефинисане су у члану 3 Уговора о функционисању ЕУ
и обухватају:
1) царинску унију,
2) успостављање правила тржишне конкуренције која су неопходна за функционисање
унутрашњег тржишта,
3) монетарну политику држава евро зоне,
4) заједничку трговинску политику и
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
усавршавање, цивилна заштита и административна сарадња. У областима запошљавања
и економске политике, државе чланице изричито признају потребу да националне мере
буду координиране унутар Европске уније.
Диспозитивна овлашћења
Надлежности Европске уније у области координације економске политике и политике
запошљавања, као и у области заједничке спољне и безбедносне политике не потпадају
ни под једну од те три категорије надлежности. Међутим, прокламовано је да заједничка
спољна и безбедносна политика ЕУ неће утицати на надлежност држава чланица у
оквиру њихових сопствених спољних политика и представљања у свету. Уз ова посебна
овлашћења за поступање, члан 352 уговора о Унији преноси на институције овлашћења
да делују када је то неопходно за функционисање јединственог тржишта или за
осигуравање нанарушене конкуренције (клаузула флексибилности).
Ови чланови не преносе на институције Уније било какво опште овлашћење које би им
омогућило да извршавају задатке изван циљева предвиђених Уговорима, те оне не могу
да проширују своја овлашћења на штету овлашћења држава чланица.
Могућности које ово овлашћење пружа често су се користиле у пракси, будући да се ЕУ
временом суочавала са новим задацима који нису били предвиђени у време склапања
оснивачких Уговора, за јој зато у Уговорима нису била предвиђена одговарајућа
овлашћења. Примери су заштита животне средине и потрошача или оснивање Европског
фонда за регионални развој као средства за превазилажење јаза између развијених и
мање развијених региона Европске уније. За наведене области додељује се посебна
надлежност. Наиме, за остваривање ових овлашћења потребно је одобрење Европског
парламента.
Начело супсидијарности
У остваривању својих овлашћења Европска унија се води начелом супсидијарности. Оно
је, изричитим укључивем у члан 5(3) Уговора о ЕУ, стекло практично уставни статус.
Ово начело има два аспекта: 1) афирмативну тврдњу да ЕУ мора деловати тамо где се
задати циљеви могу боље остварити на нивоу Уније (чиме се овлашћења повећавају) и 2)
негативну тврдњу да она не сме деловати тамо где се циљеви могу остварити на
задовољавајући начин поступцима држава чланица (чиме се овлашћења ограничавају).
Сходно томе, институције ЕУ, а посебно Комисија, морају у сваком случају да покажу да
постоји реална потреба за заједничким правилом и заједничким деловањем. Кад није
неопходно да одређену меру предузме ЕУ, неопходно је да се не предузме никаква мера.
Ако се укаже потреба за правилима Уније, онда се оцењује њихов интензитет и облик, а
одговор произилази из начела пропорционалности које је у право Уније ушло кроз
одлуке Суда правде и које је део Уговора о ЕУ, у вези са надлежностима. Обавезно је
проценити потребу увођења одређеног правног инструмента да би се видело постоји ли
мање ограничавајуће средство којим би се остварио исти резултат. Оквирна законска
акта, минимални стандарди и међусобно признавање постојећих стандарда држава
чланица увек морају бити у предности у односу на детаљне законске одредбе.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Парламенти држава чланица могу проверавати усклађеност с начелима супсидијарности
и пропорционалности. У ту сврху је уведен систем за рано упозоравање, који
националним парламентима омогућава да у року од осам недеља од достављања нацрта
законског акта издају образложено мишљење, ако сматрају да дати нацрт акта није у
складу с начелима супсидијарности и пропорционалности. Уколико такво мишљење
подржи најмање једна трећина гласова додељених националним парламентима (сваки
има по два гласа, а у случају дводомног система сваки дом има по један глас), нацрт
законског акта мора да ревидира институција која га је издала (најчешће Комисија).
Након ревизије, нацрт може да се задржи, измени и допуни, односно повуче. Уколико
одлучи да задржи нацрт, Европска комисија мора издати образложено мишљење у коме
наводи због чега сматра да је нацрт у складу с начелом супсидијарности. Образложено
мишљење се подноси законодавцу ЕУ заједно с образложеним мишљењима
националних парламената, како би та мишљења могла да се узму у обзир у законодавном
поступку. Уколико већином од 55% чланова Савета ЕУ или већином гласова присутних
посланика Европског парламента законодавац ЕУ закључи да нацрт није у складу с
начелом супсидијарности, нацрт законског акта се неће више разматрати.
ОДЛУЧИВАЊЕ НА НИВОУ ЕУ
Одлучивање у ЕУ укључује различите институције ЕУ, а посебно:
- Европски парламент, који заступа грађане ЕУ, који директно бирају посланике;
- Европски савет, који чине шефови држава или влада држава чланица ЕУ;
- Савет, који заступа владе држава чланица ЕУ;
- Европска комисија, која представља интересе ЕУ као целине
Најопштије посматрано, Европски савет дефинише општи политички правац и
приоритете ЕУ, али не врши законодавне функције; Европска комисија предлаже нове
прописе, Европски парламент и Савет усвајају прописе; државе чланице и Европска
комисија примењују прописе.
Сваки европски закон се заснива на одређеном члану уговора, који представља "правни
основ" законодавства. Правни основ одређује законодавну процедуру, поступак
одлучивања (укључујући предлоге Комисије, читања Савета и Парламента, и мишљења
саветодавних тела, када је потребна једногласност а када квалификована већина у
Савету) .
Редован законодавни поступак
Већина законодавства ЕУ усвојаја се у поступку који предвиђа три могуће фазе: прво
читање, друго читање и посредовање. Тај поступак се може приказати на следећи
начин:
1. Предлог Комисије
2. Мишљења националних парламената
3. Мишљења Европског економског и социјалног комитета / Комитета региона (по
потреби)
4. Прво читање Европског парламента: ЕП заузима позицију (амандмане)
5. Комисија може да амандира свој предлог
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
- друге институције и тела када се предлог односи на област из њиховог делокруга
интереса или стручности, попут, Европске централне банке у вези са економским или
финансијским питањима.
Национално надгледање
Истовремено са Европским парламентом и Савет, нацрте законодавних аката добијају
национални парламенти држава чланица. Они могу дати своје мишљење да обезбеде да
се доносе одлуке на одговарајућем нивоу. Активности ЕУ подлежу начелу
супсидијарности, тако да изузев у областима у којима су утврђена искључива овлашћења
ЕУ (ове области политике покривају царине, правила конкуренције, монетарну политику
за еврозону и очување рибе и трговине), Унија поступа само у случају када ће њено
деловање обезбедити делотворније спровођење него на националном нивоу (заједничка
надлежност важи у многим политикама као што су унутрашње тржиште, пољопривреда,
животна средина, заштита потрошача и транспорт). Практично, национални парламенти
надгледају спровођење овог начела у одлучивању.
Економска координација
Државе чланице ЕУ су део економске и монетарне уније. То значи да морају да
координирају економске политике и економске одлуке као предмет заједничке бриге. У
оквиру економске и монетарне уније ни једна институција није сама одговорна за укупну
економску политику. Ове одговорности су подељене између држава чланица и
институција ЕУ.
Монетарном политиком, која се тиче стабилности цена и камата, управља независно
Европска централна банка у еурозони (17 држава које користе евро као своју валуту).
Фискална политика, која се тиче опорезивања, потрошње и задуживања, је одговорност
влада држава чланица, као и политике у вези рада и друштвеног благостања. Међутим,
одлуке у области фискалне политике морају бити у складу са правилима постављеним на
нивоу ЕУ.
У том смислу, неопходна је координација јавних финансија и структурне политике да би
економска и монетарна унија функционисала ефикасно и обезбеђивала стабилност и
раст. Савет надгледа јавне финанције држава чланица и економске политике и може
давати препоруке појединачним државама ЕУ, на основу предлога Европске комисије.
Савет може да препоручи мере прилагођавања и да санкционише државу еврозоне које
не предузимају корективне мере за смањење прекомерног дефицита и нивоа дуга.
Управљање еурозоном и реформе економске политике су такође предмет расправе
дискутоване на самитима Европског савета.
Спољни послови ЕУ
ЕУ, на нивоу Европског савета (институционализован формат шефова држава или
влада), представља председник Европског савета.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
За трговину и финансирање држава које нису чланице ЕУ, као што је хуманитарна помоћ
или помоћ за развој, одговорна је Европска комисија. Уз то, Комисија заступа Унија у
свим областима надлежности ЕУ изван спољне и безбедносне политике.
Одлуке у области спољне и безбедносне политике ЕУ, на основу смерница Европског
савета, развија и доноси Савет.
Односи ЕУ са државама нечланицама су у делокругу Високог представника Уније за
спољну политику и безбедносну политику, кога именује Европски савет. Високи
представник је истовремено на функцији Потпредседника Европске комисије.
Као министарство иностраних послова и дипломатска служба Уније служи Европска
служба за спољну акцију. Ова служба, која је састављена од стручног особља Савета,
држава чланица и Европске комисије, у надлежности је Високог представника.
ПРАВНА ФИЛОЗОФИЈА И ОСНОВИ ПРАВА ЕУ
Aктивности Европске уније као организације имају правни основ у уговорима између
држава чланица ЕУ. Ови уговори су регулисали: обавезујуће циљеве ЕУ, надлежности и
начин одлучивања институција ЕУ, и односе између ЕУ и њених чланица.
Главни законодавни и извршни органи су Савет ЕУ (Савет министара), Европски
парламент и Европска комисија.
Европска унија има сопствене судове: Суд правде, Општи суд (раније Суд прве
инстанце) и Трибунал јавне службе (под називом суд постоји Ревизорски суд, овде се
невради о правосудној институцији).
Европска унија је sui generis политичка међународна организација. Успостављена је
1993. године Уговором стварању Европске уније из Мастрихта као de facto сукцесор
шесточлане Европске економске (привредне) заједнице основане Уговором о стварању
Европске економске заједнице 1957. године у Риму. Задњи темељни уговор је Уговор о
изменама и допунама поменутих уговора из Мастрихта и Рима. Данас се ЕУ квалификује
као наднационална и међувладина организација, коју чини 27/28 држава чланица.
Правна питања права ЕУ
Право ЕУ је укључено у традиционалну поделу правних система на континенталне
(грађанске) и општег права (common law). С обзиром да британско право спада у систем
општег права, право ЕУ је у одређеној мери заиста европско право. Иако се односи на
државе чланице, право ЕУ посредно погађа субјекте из трећих држава. Осим практичног
значаја, изучавање права ЕУ има теоријски значај. Ради се, наиме, о скупу правила која
наднационално уређују односе и настојања у процесу регионалног уједињења,
стварањем новог sui generiѕ правног поретка (ius commune Europeum). Након ступања на
снагу Споразума о ЕУ, достигнути ниво правног уређења назива се Право ЕУ.
Право ЕУ није заменило национална права држава чланица. Оно је постојало и развијало
се паралелно и регулисало само одређене односе између својих субјеката. Субјекти
права Европске уније обухватају: државе чланице и њихове органе, институције ЕУ, али
и физичка и правна лица са држављанством односно седиштем на територији државе
чланице,
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
мандтом од 2,5 година који се може обновити једном. Председник Европског савета
овлашћен је да делује на изградњи консензуса и као „арбитар“ између шефова држава
или влада у том телу.
2. Европски парламент је у већини области утврђен као пандан у законодавном
поступку Савета (министара), укључујући у доношењу аката секундарног права у
области судске и полицијске сарадње као и у усвајању Буџета ЕУ.
3. Повећан је број чланова Европског парламента, чиме је обезбеђено задовољавајуће
представљање низа држава, попут Шпаније и Малте.
4. Проширене су неке надлежности ЕУ, које су национални парламенти држава
чланица делегирале на институције ЕУ, али од стране Европског парламента. То значи
да ЕУ може непосредно да делује у ширем кругу области, попут напр. међународној
трговини, енергетској политици, судској и полицијској сарадњи, иновационој политици
и туризму.
5. Спољна политика ЕУ је формализована увођењем нових институција, у настојању
да се обезбеди да буде кохерентнија и релевантнија на светској сцени. Тако је уведен
извршни инокосни орган, Високи представник ЕУ за спољне послове и безбедност, који
је ex officio функционер истовремено у Савету (министра) и Европској комисији. Као
подршка Високом представнику образована је Европска служба за спољну акцију која
одржава мрежу предствништава (анологно амбасадама) широм света. У овој служби су,
по принципу паритета, једнако заступљени дипломате држава чланица и особље
Европске комисије и Савета.
6. Парламенти држава чланица добили су непосреднији утицај у пословима ЕУ, попут
овлашћења да оспоре нацрт закона ЕУ које сматрају непотребним, да блокирају промену
из једногласног у већинско одлучивање у Савету. Ова овлашћења не представљају
надзор у формалном смислу.
7. Заштита људских права је прокламована као подређена два заједничка
инструмента: 1) Повељи ЕУ о основним правима, чиме је заштита основних права и
слобода које су заједничке за све чланице добила правни значај уговорног начела; и 2)
прокламација спремности да се приступи Европској конвенцији о људским правима,
што представља једнострану изјаву о спремности да ЕУ eo ipso непосредно прихвати
обавезе из ове конвенције.
8. Грађанима ЕУ је омогућено да учствују у предлагању легислативе ЕУ кроз процес
назван Грађанска иницијатива. Предвиђено је да овим механизмом најмање милион
грађана из држава чланица ЕУ може да поднесе предлог Европској комисији.
9. Иако је политика одбране ЕУ и даље подложна праву вета држава чланица,
предвиђен је мали број области у којима може да се образује стална структурна сарадња.
Ово представља прогресивни развој института ‘унапређене сарадње’, по коме су државе
чланице могле да блиско сарађују и деле трошкове у војним питањима. За иницирање
Европске војне мисије и даље се захтева једногласност министара одбране држава
чланица.
10. Више одредби односи се на област друштвене заштите, не само у Повељи о
основним правима, већ у одредбама о заштити услуга од општег интереса (јавним
службама ЕУ), у одредбама о социјалном дијалогу (између организација синдиката и
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
послодаваца) на нивоу ЕУ, као и у клаузулама које се односе на једнакост мушкараца и
жена и забрану дискриминације.
11. Уведен је нови систем гласања (од 2014, односно 2017, зависно од држава
чланица) којим се одустаје од критеријума величине и прелази на систем да свака
чланица има један глас, уз услов да најмање половина чланица мора бити за одлуку и да
морају да представљају најмање 65% популације ЕУ.
12. ЕУ је постала јединствена оргнизација, без заједница и стубова.
Пријем нових чланица у ЕУ
Европска зајдница је још 1989. године oбразовала програм Фар (Phare), као механизам
финансијске подршке потенцијалним новим чланицама, како би могле да пре
приступања ојачају и реформишу своје привреде. Критеријуме приступања Европски
савет је формално артикулисао 1993. године у Копенхагену. Копенхагенски критеријуми
предвиђају:
• стабилност институција које гарантују демократију, владавину права, људска права и
поштовање и заштиту мањина.
• постојање функционалне тржишне привреде као и капацитет да се суочи са
притиском конкуренције и дејству тржишних сила унутар Уније.
• способност да се преузму обавезе чланства укључујући придржавања циљева
политичке, економске и монетарне уније.
Европски савет је ревидирао критеријуме за пријем у чланство децембра 1995. године, у
Мадриду, тако што је укључен услов интеграције кроз одговарајуће прилагођавање
административних структура кандидата:
• с обзиром да је важно да легислатива Европске заједнице одражава националну
легислативу, нужно је да ревидирана национална легислатива буде примењена
делотворно кроз одговарајуће административне и правосудне структуре.
СЕКУНДАРНО ПРАВО ЕУ
чине: 1) Уредбе; 2) Директиве; 3) Одлуке; 4) Препоруке; и
5) Мишљења.
•
Уредбе – обавезујући правни акти који важе за целу ЕУ и непосредно се
примењују у области на коју се односе. Уредба постаје извршна по објављивању у свим
државама чланицама истовремено. Правило које утврђује има снагу закона у ЕУ. Када
ступи на снагу национална правила држава чланица морају се довести у склад са
Уредбом ЕУ.
•
Директиве - правни акти којима се утврђују циљеви које све државе чланице ЕУ
морају да остваре, али је на свакој чланици да њихово остваривање уреди националним
мерама спровођења. У пракси, изузев директива које се односе на питања
пољопривредне политике, директиве се најчешће односе на све државе чланице.
Уколико држава чланица пропусти да усвоји захтевану легислативу на националном
нивоу, Европска комисија може покренути поступак пред Судом правде. Суд правде ЕУ
заузео је став да директиве могу имати непосредно дејство у државама чланицама иако
оне нису усвојиле акт о преносу у изузетним случајевима: а) када пренос у домаће
законодавство није извршен или није спроведен на одговарајући начин, б) када су
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
том контексту, специјализован за потребе поступака запосленика ЕУ против послодавца
је Трибунал јавне службе.
О избору и надлежностима председника Суда правде ЕУ, избору судија и раду по
већима, као и генералним адвокатима већ је било речи у оквиру институција, а у
контексту правног поретка треба посебно сагледати јуриспруденцију.
Суд правде је одговоран да обезбеди да се правила ЕУ поштују у тумачењу и примени
уговора о ЕУ, као и прописа које доносе надлежне институције ЕУ. Да би могао да
одговори на ову обавезу, јурисдикција Суда правде је постављена широко, како би могао
да разматра што разноврснији обим захтева. У том смислу, пет најчешћих захтева у пред
које овај Суд решава односе се на:
1) претходне одлуке (тумачење права) – ако национални суд има недоумице у вези с
тумачењем или важењем права ЕУ, може се обратити Суду за појашњење. На исти начин
може утврдити је ли национални закон или пракса усклађен с правом ЕУ.
2) поступци због повреде (спровођење права) – покрећу се против влада држава
чланица ако не делују у складу с правом ЕУ. Могу их покренути Европска комисија или
друга држава ЕУ. Уколико се утврди да је одређена држава чланица погрешила, она мора
одмах предузети мере да исправи грешку, под претњом покретања другог поступка у
којем јој се може изрећи новчана казна.
3) поништење правних аката ЕУ (поступци за поништење) – ако се сматра да се
одређеним актом ЕУ крше уговори о ЕУ или основна права, влада државе чланице, Савет
ЕУ, Европска комисија или (у неким случајевима) Европски парламент могу затражити
од Суда да поништи тај акт. И физичка лица могу од Суда затражити да поништи
одређени акт ЕУ који се непосредно односи на њих.
4) по тужби због пропуштања (обезбеђење функционисања ЕУ) – уколико Парламент,
Савет и Комисија пропусте да донесу одлуку, владе држава чланица ЕУ, друге
институције ЕУ или (под одређеним условима) појединци или компаније могу се
обратити Суду.
5) поступци за накнаду штете (кажњавање институција ЕУ) – сви појединци или
компаније који су оштећени деловањем ЕУ или особља организације или њиховог
пропуста могу покренути поступак против њих пред Судом.
Најопштије посматрано, ово је и међународни суд, јер је овлашћен да разматра да ли је
држава чланица испунила обавезу предвиђену правом ЕУ, као уговорним и
регионалним.
У случају када Суд утврди да држава чланица није испунила обавезу, како смо већ
поменули, на иницијативу Европске комисије покреће се поступак, у коме може изрећи
новчну казну.
Посебно треба имати на уму да Општи суд, када поступа по захтевима за накнаду на
основу неуговорне одговорности, примењује правила одговорности ЕУ за штету коју
грађанима нанесу институције или службеници у извршавању својих дужности. У овим
поступцима, Суд правде може бити другостепени, о чему смо размтрали везано за
питање стварних надлежности Суда правде, уколико је жалба допуштена и утемељена, у
ком случају је Општи суд у свом будућем поступању везан налазом у одлуци по жалби.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Суд правде није једини овлашћен да примењује право ЕУ. То је обавеза и националних
судова, бар када се ради о обавезујућој легислативи (Уредбе, Директиве, Одлуке). У том
контексту, Суд правде има обавезу само да да мишљење о материјалноправним
питањима на захтев националних судова, али не и да одлучује о меритуму спора.
О судској пракси сазнајемо преко званичног гласила о јуриспруденцији Суда правде ЕУ,
„Извештаји“ (The Reports). У Извештајима је и пракса у предметима поводом јавних
служби Општег суда и Трибунала јавних служби. У дигиталном формату судска пракса
је доступна на сајтовима CURIA и EUR‐Lex. Предмети се означавају бројем који
предмету додељује суд, годином покретања, називом случаја, година пресуде, заводним
пројем пресуде, на пр. Case 152/84 Marshall v Area Health Authority [1986] ECR 723.
Комплетни текстови уговора, легислативе, судске праксе и легислативних предлога
доступни су у бази EUR‐Lex. Што се тиче пресуда, мишљења Суда и Генералних
адвоката, доступни су у бази Суда CURIA. У њој су и одлуке и мишљења које нису
објављене у Извештају и обавештења у Службеном гласнику ЕУ (Official Journal of the
European Union).
ПРАВНА НАЧЕЛА ПРАВА ЕУ
Општа начела се могу посматрати као тамна маса права ЕУ. Она обједињују право,
попуњавају празнине, дају тежину и легитимитет правном поретку ЕУ као целини. Али,
правна начела могу бити тешка за фокусирати и објаснити, јер њихова растегљивост и
неодређеност им омогућава да испуњавају различите улоге у правном систему. Начела
су повезана и са вредностима, често дајући правни одјек забринутостима за морална и
друштвена уверења која не могу доћи непосредно на правну раван. Такође, због
растегљивости, начела омогућавају да се правни систем развија и прилагођава новим
реалностима и одговорностима, али и да се тумаче правила која спречавају напредак.
Општа начела правног поретка ЕУ
Постоје нека општа начела права ЕУ која нису била написана нити прокламована од
стране суда, а током времена су кодификована у уговорима. Многа од институционалних
начела су нашла место у Уговору о ЕУ. Таква су начело искрене сарадње, договарања,
једнакости држава чланица и поштовања националног уставног поретка.
Централне уговорне одредбе тичу се суштинскијих општих начела везано за основна
права. У члану 6 се наводи:
„1. Унија препознаје права, слободе и начела прокламована Повељом о основним
правима ЕУ... која ће имати исту правну вредност као Уговори. [ . .] 2. Унија ће
приступити Европској конвенцији о заштити људских права и основних слобода. Такав
приступ неће утицати на надлежности Уније дефинисане Уговорима.
3. Основна права, која гарантује Европска конвенција о људским правима и основним
слободама и како произилазе из уставне традиције заједничке државама чланицама, чине
општа начела права Уније.“
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
12 пута годишње, у Стразбуру. Ванредна заседања се одржавају у Бриселу, где се
одржавају и састанци парламентарних ресорних одбора.
Парламент има три главна делокруга: 1) законодавни; 2) надзорни; и 3) буџетски.
1) Законодавна овлашћења
Закони ЕУ се углавном доносе се у редовном законодавном поступку. Наиме, у
широком спектру области (укупно 73), попут права потрошача, заштите животне
средине или транспорта, предлог Комисије се доставља на изјашњавање Парламенту и
Савету. У овом поступку Парламент и Савет су равноправни и закони које доносе су
заједнички (саодлучивање).
Сагласност Парламента је неопходна и за међународне споразуме ЕУ када се односе на
области које се уређују у редовном законодавном поступку.
Парламент је обавезно консултовати о низу предлога, а за политичке или
институционалне одлуке, попут уређења социјалне заштите, пореза у областима
енергетике и усклађивања пореза на промет и индиректног опорезивања неопходно је
одобрење Парламента.
Парламент подстиче ново законодавство тако што проучава годишњи програм рада
Комисије, са аспекта који би били одговарајући нови закони и тражећи од Комисије да
поднесе предлоге.
2) Контролна овлашћења
Парламент контролише институције ЕУ. То чини на неколико начина:
- врши интервју предложених кандидата за чланове и председника Европске
комисије, који не могу бити именовани без одобрења Парламента;
- врши контролу Комисије, разматрањем њених извештаја и постављањем питања и
тако што Комисије присуствује седницама Парламента и ресорних одбора, а Комисија
је и политички одговорна Парламенту који може да тражи оставку целог сазива;
- одржава редовни дијалог са председником Европске централне банке о монетарној
политици;
- прати рад Савета, тако што посланици могу да постављају питања и тако што Савет
присуствује седницама и узима учешће у важним расправама;
- сарађује са Саветом у областима у којима је Савет искључиво надлежан за
одлучивање, попут заједничке спољне и безбедносне политике;
- испитује представке грађана и формира посебне анкетне комисије;
- обезбеђује материјале за седнице Европског савета (самит ЕУ), на које се позива
председник Парламента да изнесе ставове Парламента о актуелним питањима на
дневном реду Европског савета.
3) Овлашћења у буџетирању
О буџету ЕУ заједнички одлучују Парламент и Савет. Парламент расправља предлог
буџета у два узастопна читања и Буџет ступа на снагу када га не потпише председник
Парламента.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Трошење буџета надгледа парламентарни одбор за буџетску контролу, а Парламент
одлучује о одобравању располагања Комисије са буџетом за претходну финансијску
годину ("одобравање пражњења“).
Функционисање Европског парламента
Парламент бира свог председника из редова посланика, на период од 2½ године.
Председник представља Парламент, а у раду му помаже 14 потпредседника. Председник
Европског Парламента потписује усвојене законске акте, заједно са председником
Савета.
Рад Парламента има две фазе, припрему за седницу и пленарна седница.
- Припрему за седницу врше посланици у 20 парламентарних одбора за одређене
области активности ЕУ, на пример за економска и монетарна питања или за међународну
трговину. Осим у ресорним одборима, питања за седнице се расправљају и у политичким
групама.
- На пленарним седницама Парламента расправља се о предлозима закона и гласа о
амандманима пре одлучивања о тексту у целини. Дневни ред може обухватити и
расправу о комуникацији Савета или Комисије или питања о дешавањима у ЕУ или у
свету.
По правилу, Парламент пуноважно одлучује само ако гласању присуствује трећина
сазива, а одлуке се обично доносе већином гласова. Постоје и посебни случајеви, попут
на пример за избор председника Комисије или у другом читању редовног законодавног
поступка, у којима се за одлуку потребно изјашњавање већине сазива.
Европски савет
Европски савет окупља шефове држава или шефове влада држава чланица, заједно са
председником и председником Комисије. У раду овог тела учествује и Високи
представник Уније за спољне послове и безбедносну политику. Они се састају најмање
четири пута годишње како би утврђивали општи политички правац и приоритете ЕУ и
пружали подстицај развоју Уније. Могу бити сазвани и ванредни или неформални
састанци, поводом хитних питања о којима је потребна одлука на највишем нивоу, као на
пример о економским питањима или спољној политици.
Улогу секретаријата Европског савета има Генерални секретаријат Савета.
Европски савет, као самит шефова држава или влада, представља највиши ниво
политичке сарадње између држава чланица ЕУ. На њиховим састанцима се усвајају
закључци.
Европски савет не доноси законе, већ се закључком изјашњава о главним порукама из
разговора као и погледу даљих корака, уз уважавање донетих одлука. Закључци
идентификују главна питања за разматрање на Савету, а такође се могу позвати
Европску комисију да поднесе предлоге везано за одређени изазов или прилику са
којима се ЕУ суочава.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
послови, којом председава држава чланица која председава Саветом; 3) Економски и
финансијски послови (Екофин); 4) Правосуђе и унутрашњи послови; 5) Запошљавање,
социјална политика, здравство и потрошачи; 6) Конкурентност (тржиште, индустрија,
истраживање, свемир); 7) Транспорт, телекомуникације и енергетика; 8) Пољопривреда
и рибарство; 9) Животна средина; 10) Образовање, омладина, култура и спорт.
Председавање Саветом ротира између држава чланица сваких 6 месеци. Влада која
председава одговорна је за организацију и вођење састанака. Изузетно, Саветом за
спољне послове председава Високи представник Уније за спољне послове и безбедносну
политику, који спроведи спољну политику у име Савета.
У интересу континуитета обављања послова Савета, председништва сарађују у групама
од три („триос“). Наиме, три председништва Савета састављају заједнички програм рада
за период од 18 месеци.
Сваки министар Савета је овлашћен да обавеже своју владу. При томе, сваки министар
у Савету је одговоран изабраним националним властима, што обезбеђује демократски
легитимитет одлука Савета.
Савет има пет основних надлежности: 1) законодавну; 2) координациону; 3)
спољнополитичка и политика безбедносна; 4) закључивање међународних споразума
ЕУ; 5) буџетску.
1.
Законодавство
Већину законодавства ЕУ Савет доноси заједнички са Парламентом. По правилу, Савет
приступа законодавном процесу на предлог Комисије.
2.
Координација политика држава чланица
Државе чланице ЕУ припадају економској и монетарној унији иако све нису у зони
евра. Економска политика ЕУ у економској и монетарној унији почива на координацији
економских политика држава. Ова координација се спроводи преко министара
економије и финансија, институционализованих у Савет за економске и финансијске
послове (Eкофин).
3.
Заједничка спољна и безбедносна политика
Дефинисање и примена спољне и безбедносне политике ЕУ је искључива надлежност
Европског савета и Савета, који делују једногласно. У праксу је спроводи Високи
представник Уније за спољне послове и безбедносну политику, заједно са државама
чланицама, који се састају у формату Савета за спољне послове.
4.
Закључивање међународних споразума
Сваке године Савет званично закључи низ споразума ЕУ са државма које нису чланице
ЕУ и међународним организацијама. Ови споразуми покривају широке области као што
су трговина, сарадња, развој, или специфичне теме попут текстила, рибарства, науке,
транспорта итд. Уколико се споразум односе на област за које је предвиђена
саодговорност са Парламентом, подлеже сагласности Европског парламента.
5.
Одобравање буџета ЕУ
О годишњем буџету ЕУ заједнички одлучују Савет и Европски парламент. У случају
када нису сагласни, примењује се поступак посредовања док се буџет не усагласи.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Функционисање Савета
Расправа Савета и гласање о законским актима су јавни. Ти састанци се могу пратити
уживо путем веб сајта Савета.
Општу доследност рада различитих конфигурација Савета обезбеђује Савет за опште
послове, који надгледа спровођење састанака Европског савета, уз подршку Одбора
сталних представника ('Корепер').
Корепер се састоји од сталних представника држава чланица ЕУ. Свака држава чланица
ЕУ има у Бриселу стално представништво које заступа националне интересе своје
државе изаслања у ЕУ. Шеф представништва је, практично, амбасадор своје земље у ЕУ.
Ови амбасадори се састају недељно у оквиру Корепера. У раду им помажу бројне радне
групе састављене од званичника из администрација држава.
Одлучивање у Савету
Савет одлуке доноси гласањем. У већини случајева потребна је квалификована већина.
Квалификована већина у овом телу подразумева најмање 55% држава чланица, тј. 16 од
28 земаља и 65% становништва које представљају те државе чланице ЕУ. Блокирање
спровођење одлуке може да издејствује гласање против најмање четири државе, које
представља више од 35% становништва ЕУ.
У неким случајевима, попут на пример у области опорезивања, уговори предвиђају
једногласно гласање.
Генерални секретаријат Савета
Генерални секретаријат Саветa врши функције секретаријата, осим за Савет, за
Европски савет и председника тог тела. На његовом челу је генерални секретар, кога
именује Савет.
Еврогрупа
Све државе чланице део су економске и монетарне уније (ЕМУ). За њих су економске
одлуке питања од заједничког интереса и координирају своје економске политике.
Међутим, све државе чланице нису у еврозони. Неки су одлучили да се не придруже, док
други још припремају своје економије да испуне критеријуме за чланство у еврозони.
Државе чланице еврозоне су подвргнуте и јединственој монетарној политици Европске
централне банке.
За расправу и усаглашавање политика у ЕМУ потребан је одговарајући форум, али то
не може бити Савет за економске и финансијске послове (Екофин), зато што обухвата све
државе чланице, па је решење нађено кроз формат Еврогрупе, односно
институционализоване састанке министара економије и финансија држава чланица
еврозоне. Састанцима Еврогрупе присуствују Европска комисија и председник Европске
централне банке.
Чланови Еврогрупе бирају председника на мандат од 2½ године. Административну
подршку овим састанцима Еурогрупе пружа Генерални секретаријат Савета. Само
министри Екофин који заступају чланице еврозоне гласају о питањима Еурогрупе.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
партнерима из држава изван ЕУ, изражавајући позицију ЕУ у међународним
организацијама и на састанцима. На нивоу шефова држава или владе, ЕУ заступа
председник Европског савета.
Питања заједничке спољне и безбедносне политике може покренути у Савету било која
држава чланица или Високи представник, самостално или са Комисијом. Генерално, у
овој области се одлуке доносе једногласно, али како су нека питања често хитне природе,
постоје механизми који омогућавају брзо доношење одлука.
Аспект заједничке спољне и безбедносне политике су и питања у којима ЕУ развија
заједничку безбедносну и одбрамбену политику. Ова политика је осмишљена тако да
државама чланицама ЕУ омогући операције управљања кризама. Ради се о
хуманитарним и мировним мисијама, које могу бити војне или цивилне. Државе чланице
добровољно стављају неке своје снаге на располагање ЕУ за такве операције. Ово је увек
усклађено са НАТО, чија се командна структура понекад користи за задатке мисија ЕУ.
Овај рад координирају стални органи ЕУ:
- Политички и безбедносни одбор надгледа међународну ситуацију и испитује опције
ЕУ за одговор на кризну ситуацију у иностранству.
- Војни одбор ЕУ, који чине шефови одбране из свих држава ЕУ, усмерава војне
активности ЕУ и даје савете о војним питањима.
- Војно особље ЕУ, које чине војни стручњаци ангажовани у сталном војном штабу у
Бриселу, помаже Војном одбору ЕУ.
Европска комисија
Комисија је политички независан орган која заступа и стара се о интересима ЕУ као
целине. У многим областима је покретач система ЕУ: предлаже законоске акте, политике
и програме деловања и одговорна је за спровођење одлука Европског парламента и
Савета. Такође, представља ЕУ према споља изузев у области заједничке спољне и
безбедносне политике.
Комисија се именује сваких 5 година, у року од 6 месеци након избора за Европски
парламент. Поступак избора Комисије је следећи: 1. Владе држава чланица предлажу
кандидата за председника Комисије, кога бира Европски парламент; 2. Председник
Комисије, у консултацији са владама држава чланица, бира кандидате за чланове
Комисије; 3. Нови сазив парламента интервјуише предложене кандидате и даје
мишљење о саставу у целини (колеџу). Ако је одобрена, нова Комисија почиње свој
мандат.
Комисија има неколико потпредседника, од којих је један Високи представник Уније за
спољне послове и безбедносну политику, преко којег је присутна у оба Савету и у
Европском савету.
Надлежност Комисије
Термин ‘Комисија’ се користи за тим које државе и Парламент постављају да воде
поверене послове и доносе одлуке, али и за сам орган и особље.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Чланови Комисије делују у интересу Уније као целине и независни су од националних
влада. Комисија је политички одговорна парламенту. Има обавезу да присуствује
седницама Парламента, где мора да објасни и оправда своје политике, као и да одговара
на писана и усмена питања посланика. Парламент је овлашћен да се изјасни о поверењу.
Свакодневни рад комисије врше службеници, стручњаци, преводиоци и остало особље.
Званичници Комисије, као и особље других органа ЕУ, ангажују се преко Канцеларије за
избор европског особља. Они су грађани из свих држава чланица ЕУ, одабрани
отвореним конкурсима. За Комисију ради око 33 000 људи (мање од већине средњих
градских већа у Европи).
Комисија има четири главне надлежности: 1) предлаже легислативу; 2) реализује
политике и буџет ЕУ; 3) спроводи законе ЕУ; 4) представља ЕУ.
1.
Предлагање легислативе
Комисија је, према Уговору о ЕУ, искључиво овлашћена да сачињава предлоге нових
закона ЕУ. Ови предлози морају имати за циљ заштиту интереса ЕУ и њених грађана, а
не одређених држава или индустрија.
Пре него што усвоји предлог, Комисија мора проучити ситуацију и проблем опи и мора
размотрити да ли је најбољи начин за њихово решавање законодавство ЕУ. Због тога је
Комисија у сталном контакту са широким кругом интересних група и са два саветодавна
тела - Европским економским и социјалним одборoм (представља послодавце и
синдикате) и Одбором региона (представља локалне и регионалне власти). Tакође,
тражи мишљење националних парламената, влада и јавности.
Комисија ће предложити акцију на нивоу ЕУ само ако оцени да се проблем не може
ефикасније решити на нижим нивоима (начело супсидијарности). Када Комисија
закључи да је потребно законодавство ЕУ, онда израђује предлог за који сматра да ће се
ефикасно решити проблем и задовољити најшири могући круг интереса. У циљу
тачности, Комисија се консултује са стручњацима у различитим комисијама и телима.
2.
Реализација политика и извршавање буџета ЕУ
Као извршни орган ЕУ, Комисија је одговорна за управљање и извршење буџета ЕУ и
политике и програма које усвоје Парламент и Савет. Већину послова и потрошње
обављају домаће и локалне власти, а Комисија је надлежна за надгледање реализације.
Руковођење буџетом посебно контролише Европски рачуноводствени суд. Европски
парламент одобрава извршење буџета за претходну годину само ако се о извештају
Комисије позитивно изјасни Рачуноводствени суд.
3.
Примена европских закона
Комисија се, заједно са Судом правде, стара да се право ЕУ правилно примењује у
државама чланицама. Ако утврди да нека држава чланица ЕУ не примењује закон ЕУ и,
тако, не испуњава своје обавезе, Комисија може покренути процедуре како би се
ситуација довела у оквире примарног и секундарног законодавства. Прво, покреће
поступак под називом 'процедура повреде', тако што влади државе чланице упућује
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Хуманитарна помоћ и цивилна заштита
Одељење за хуманитарну помоћ и цивилну заштиту Европске комисије заузима важно
место у спољним активностима ЕУ. Сваке године се око 125 милиона људи даје за
финансирања хуманитарне помоћи ЕУ. Ова помоћ се испоручује преко 200 партнера као
што су хуманитарне помоћи и агенције УН. Помоћ се заснива на начелима
недискриминације и непристрасности.
Евростат
Еуростат је стручно статистичко тело Комисије. Његов делокруг је да обрађује податке
који омогућавају статистичке показатеље на нивоу ЕУ.
Национални парламенти
Институције ЕУ настоје да подстичу парламенте држава чланица да се укључе у
активности ЕУ. Од 2006. године, Комисија доставља националним парламентима све
законодавне предлоге и одговара на њихова мишљења. Лисабонским уговором су
регулисана права и дужности националних парламената унутар ЕУ. Они се могу
изјаснити о нацртима законодавних аката, као и о другим питањима која могу бити од
посебног интереса за њих.
Акције ЕУ подлежу начелу супсидијарности, те ЕУ делује само када ће акције на нивоу
ЕУ бити ефикасније од оних на националном нивоу. Изузев када уговори предвиђају
искључиву надлежност ЕУ, сваки нови закон подлеже оцени. Национални парламенти
прате поштовање овог начела у одлучивању ЕУ. Да би им се омогућило проверавање
супсидијарности, Комисија им доставља нацрте законодавства истовремено када и
Европском парламенту и Савету. Сваки национални парламент може дати образложено
мишљење ако сматра да предлог није у складу са начелом супсидијарности. У
зависности од броја образложених мишљења националних парламената, Комисија може
преиспитати свој предлог и одлучити да ли ће га задржати, прилагодити или повући
(поступак жутог и наранџастог картона). У случају редовног законодавног поступка, ако
већина националних парламената достави образложено мишљење, уколико Комисија
одлучи да задржи свој предлог мораће да образложи своје разлоге а Европски савет ће
Савет ће одлучити да ли да настави законодавни поступак.
Национални парламенти су укључени и у примену законодавства ЕУ. Директиве ЕУ су
упућене државама чланицама, које их морају инкорпоритрати и национална права, о
чему одлучују национални парламенти. Директиве постављају крајње резултате који се
морају постићи у свакој држави чланици до одређеног рока. Националне власти морају
прилагодити своје законе како би испуниле те циљеве, али су слободне да одлуче како то
да учине.
Суд правде
Суд правде ЕУ (Суд) обезбеђује да се законодавство ЕУ тумачи и примењује на исти
начин у свакој држави чланици. Суд је, у ту сврху, надлежан да оцењује законитост
поступања институција ЕУ, да ли државе чланице испуњавају своје обавезе, као и да
тумачи закон ЕУ на захтев националних судова.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Суд решава правне спорове између држава чланица, институција ЕУ, предузећа и
појединаца. Да би се обимом случајева, судовање је подељено између Суда правде, као
институције која се бави захтевима националних судова за прелиминарне одлуке,
одређеним поступцима за поништење и поступањем по жалби и два правосудна органа
који улазе у његов састав: Општег суда који одлучује по захтевима за поништење које
подоносе физичка лица и компаније и некад и државе чланице и специјализованог
Трибунала јавне службе (Службенички трибунал) који одлучује у споровима између ЕУ
и њених чиновника.
Надлежност Суда
Суд одлучује у предметима који се изнесу пред њега. Стварна надлежност Суда
обухвата:
1.
претходни поступак
Судови у свакој држави чланици ЕУ су одговорни за осигурају да се право ЕУ правилно
примењује у тој земљи. Ако национални суд има сумњу у тумачење или важење закона
ЕУ, он може, а понекад и мора да затражи савет. Овај савет се даје у облику обавезујуће
"претходне одлуке". Ова пресуда је важан канал за грађане, преко својих националних
судова, да утврде колико далеко утичу закони ЕУ.
2.
поступак по тужби за повреду права ЕУ
Комисија, или (у ретким случајевима) држава чланица, може покренути поступак када
има разлога да верује да држава чланица не испуњава своје обавезе према закону ЕУ. Суд
испитује наводе и ко утврди да постоји кривица тужене државе чланице, он мора без
одлагања одредити радње како би избегла казна коју Суд може да применити због
повреде права.
3.
Поступак по захтеву за поништај
Ако држава чланица, Савет, Комисија или, под одређеним условима, Парламент сматра
да је одређени закон ЕУ није правно утемељен, могу тражити од Суда да га поништи.
"Поступке за поништење" могу користити и индивидуе које желе да Суд поништи
одређени закон зато што директно и негативно утиче на њих као индивидуе.
4.
поступак због пропуштања
Прена Уговорима, Европски парламент, Савет и Комисија дужни су да доносе одлуке, у
одређеним околностима. Уколико то не учине, државе чланице, друге институције ЕУ и,
под одређеним условима, појединци или компаније могу поднети жалбу како би се то
кршење констатовало.
Функционисање Суда
Суд правде чини 28 судија, по један из сваке државе чланице, тако да су заступљени сви
правни системи чланица ЕУ. Суду помажу 9 Генералних адвоката који јавно и
непристрасно дају мишљења о предметима пред Судом. Судије и генерални адвокати су
бивши чланови највиших судова држава или високо котирани адвокати на које се може
поуздати да буду непристрасни. Они се именују сагласношћу влада држава чланица, на
период од 6 година. Судије суда бирају председника са мандатом од 3 године. Суд
правде може да заседа у Великом већу од 13 судија или у већу од пет или три судије,
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Функционисање ЕЦБ
Европска централна банка је институција економске и монетарне уније (ЕМУ) којој
припадају све државе чланице ЕУ. Придруживање еврозони и усвајање евра је завршна
фаза ЕМУ. Земље чланице ЕУ које користе евро од 2015. године су: Аустрија, Белгија,
Кипар, Немачка, Естонија, Грчка, Шпанија, Финска, Француска, Ирска, Италија,
Литванија, Летонија, Луксембург, Малта, Холандија, Португалија, Словенија и
Словачка. Евро, дакле, не користе: Бугарска, Чешка, Данска, Хрватска, Мађарска,
Пољска, Румунија, Шведска, Велика Британија.
Организација ЕЦБ одражава ову ситуацију:
- Генерални савет Европског система централних банака се састоји од гувернера 28
националних централних банака, председника и потпредседника ЕЦБ.
- Извршни одбор ЕЦБ чине председник, потпредседник и четири члана, које именује
Европски савет, квалификованом већином, са осмогодишњим мандатом. Извршни одбор
је одговоран за спровођење монетарне политике, свакодневне послове банке и припрему
седница Управног савета, као и за обављање послова које му делегира Управни савет.
- Савет гувернера ЕЦБ се састоји од шест чланова Извршног одбора ЕЦБ и гувернера
централних банака 19 држава чланица еврозоне (Евросистема). Савет гувернера је
управни орган ЕЦБ и састаје се двапут месечно. По правилу, на првом састанку у месецу,
Савет гувернера процењује економски и монетарни развој и доноси месечне одлуке о
монетарној политици. На другом месечном састанку, Савет расправља о питањима
везаним за друге задатке и одговорности ЕЦБ.
Надзор над банкама
Слабост великих банака и разлике у правилима и контроли између држава утицали су
на настанак кризе. ЕЦБ, као одговор на економску кризу, сада надгледа и то да банке
раде на сигуран и поуздан начин. Нова правила ЕУ о банкарству постављају строжије
услове за банке, посебно износ обавезних резерви. Према "Јединственом надзорном
механизму", ЕЦБ непосредно надзире и највеће кредитне институције, док националне
власти, у оквиру заједничког система, надгледају мање. Механизам покрива све земље
еврозоне, а друге чланице ЕУ могу да одлуче да учествују.
Економска власт
Економска и монетарна унија је кључни елемент европске интеграције и све чланице
ЕУ су део тога. Фискална политика (порез и јавни расходи), као и радне и социјалне
политике, остаје у рукама влада држава чланица. Међутим, за ЕМУ је важно да ефикасно
функционише координација јавних финансија и структурних политика. Одговорности
су подељене између држава чланица и институција ЕУ:
- Европски савет поставља оријентацију главних политика.
- Савет координира економску политику ЕУ и доноси одлуке које могу обавезати
појединачне државе чланице ЕУ.
- Државе чланице ЕУ планирају своје националне буџете у оквиру договорених граница
дефицита и дуга, те одређују сопствене структурне политике у области рада, пензија,
социјалне заштите и тржишта.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
- Државе чланице еврозоне координирају политику од заједничког интереса за
еврозону на нивоу шефова држава или владе на Самиту зоне евра и на нивоу министара
финансија у Еурогрупи.
- ЕЦБ поставља монетарну политику за еурозоне и стабилност цена као главни циљ.
- Европска комисија прати шта раде државе чланице ЕУ и издаје препоруке за
политике.
- Европски парламент учествује у формулисању законодавства са Саветом и врши
надзор над економским управљањем.
- Европски механизам за стабилност је финансијско тело држава еврозоне, преко којег
се пружа помоћ државама еврозоне које су имале или им прете финансијске тешкоће.
Начин одлучивања институција ЕУ заснива се на уговорима (пречишћен текст Уговора
о Европској унији и Уговора о функционисању Европске уније ОЈ (2012/C 326/01
26.10.2012), p. 47–390). Међутим, ове сложене процедуре компликује пракса
неформалног поступакња органа Уније. Посебно уступци у квалификованом
одлучивању, кроз могућности вета када су у питању витални интереси неке од држава
чланица (Луксембуршки компромис) и могућности блокирања од стране 55% чланица са
55% становништва (механизам из Јањине), утичу на циљ одлучивања. Зато се еволуција
интеграција више се не може објаснити функционалистички, као када је почела између
малог броја држава. Отуда покушаји да се развој интеграција објасни нео-
функционалистички, у смислу да државе сарађују због користи које им сарадња пружа.
У том контексту се истиче дејство интеграција у једном сектору на интеграције у другом
и, следствено, у новим секторима. То би, према неофункционалистима, могло коначно
водити политичкој интеграцији. Развој међувладиних интеракција у процесу
одлучивања навео је теоретичаре на покушај да процес интеграције опишу кроз концепт
либералног повезивања између влада. У складу са овим гледиштем, прибегавање држава
да одлуке доносе консензусом, уместо гласањем, унапређује интеграцију тако што
доводи до одлука које се жале колективно, а не појединачно. Како се то постиже кроз
процес преговарања, који доводи до споразума који могу бити корисни за државе које
учествују у преговорима, по том схватању, овај облик односа између влада одражава
"културу консензуса" и стога подстиче процес интеграција. Међутим, одржавање
консензуса мимо циља који намећу уговори, доводи до тога да свака држава чланица
практично преговара само да би задовољила своје потребе у оквиру прихватљивости.
Стога, компромиси у процесу одлучивања нужно утичу на релативизацију интереса у
ком се одлучује и, судећи по неким показатељима, негативно на сам процес интеграција.
Вежба КОНСТИТУТИВНО ПРАВО ЕУ
Извори права
Примарно законодавство ЕУ обухвата: 1. Оснивачке уговоре који су темељ формирања и
функционисања Европске уније и 2. Међународне споразуме који обухватају:
- конвенције између држава чланица ЕУ,
- споразуме ЕУ са државама нечланицама и
- споразуме ЕУ са међународним организацијама.
Право ЕУ и европске интеграције - предавања
Конститутивна начела и фундаментална начела (норме примарног права које имају
оснивачку функцију за правни поредак ЕУ; одређују релевантне правне темеље
потребне за вршење јавних овлашћења.) Корисно их је посматрати као (квази)уставна
начела. Суд правде, у случајевима 2005 препознаје уставна начела у уговорима, као
„начелно-оријентисано тумачење примарног права“
о
Начела конституционалног типа
-
начело супрематије права ЕУ,
-
начело индиректног дејства комунитарних одредби,
-
начело директног дејства права ЕУ
-
начело одговорности државе за повреду права ЕУ
-
начело искрене сарадње,
-
начело додељених овлашћења,
-
начело једнакости држава чланица
-
начело поштовања националног уставног идентитета,
-
начело супсидијарности, и
-
начело пропорционалности (Уговор о ЕУ, чланови 4 и 5).
о
Општа начела везано за основна права:
-
начело препознавања права, слобода и начела прокламованих Повељом о
основним правима Европске уније
-
Основна права, гарантована Европском конвенцијом о заштити људских права и
основних слобода, представљају општа начела права ЕУ, јер проистичу из заједничке
уставне традиције чланица (УЕУ чл. 6)
Четири слободе
Грађанство ЕУ
-
Права и слободе
-
Социјална сигурност
Право конкурентности
-
Државни монополи; Картели и рестриктивни споразуми; Злоупотреба
доминантног положаја и спајања;
-
Овлашћења и поступци спровођења права конкурентности
•
Органи и тела
•
Процес одлучивања
