Uvod
Raznorodni i kompleksni uslovi održanja života na planeti Zemlji, jednim imenom nazvani
životna sredina, mogu biti ugroženi kako prirodnim, geofizičkim, činiocima, tako i
antropogenim, ili društvenim činiocima. Postoji mnogo dokaza da je ekonomska aktivnost
čovečanstva glavni antropogeni faktor sadašnjih pormećaja životne sredine na Zemlji. Od
sredine XIX veka, antropogeni uticaji na životnu srednu postaju sve značajniji, te danas
nesumnjivo dominiraju. Od svih vidova ekonomske aktivnosti najveći uticaj imaju aktivnosti
vezane za proizvodnju i upotrebu energije u raznim sektorima. Veze između stanja životne
sredne i ekonomskih aktivnosti postaju predmet posebnih naučnih disciplina, koje se
dinamično razvijaju od druge polovine XX veka. Odnos ekonomske aktivnosti i životne
sredine u Srbiji, od polovine do kraja XX veka, ne odstupa od opštih, globalnih, zakonitosti u
ovom domenu. Razlikujemo tri etape, u toku kojih su nastala tri "sloja" oštećenja životne
sredine u Srbiji. To su:
I etapa socijalističke industrijalizacije
, započinje periodom obnove,
posle II svetskog rata i traje do raspada SFRJ. Za ovu etapu karakteristične su velike štete,
svojstvene svim bivšim socijalističkim zemljama, te gotovo da nema specifičnosti Srbije, sem
u vrsti i koncentracijama zagađenja. Najveći deo šteta po životnu sredinu, nastao u ovoj etapi,
danas se manifestuje u vidu fondova zagađenja (pollution stocks), tj. predstavja problem tzv.
ekološkog nasleđa (environmetal legacy), ili istorijskih zgađenja, naročito delikatan u
uslovima restrukturiranja i privatizacije nekadašnjih državnih preduzeća;
II etapa, od 1991. do
1999.
obuhvata period od raspada SFRJ i ratova u okruženju, do NATO bombardovanja. To
je doba raspada jugoslovnenskog tržišta, međunarodnih sankcija, teških političkih i
ekonomskih zloupotreba, te jedne od najvećih hiperinflacija u svetskoj istoriji (Grupa G 17
1999). Za ovu etapu karakterisitčno je drastično pogoršanje ekonomske efikasnosti, naročito
efikasnosti upotrebe prirodnih resursa. Kao posledica raubovanja tehničkog i prirodnog
kapitala, lošeg, ili nikakvog održavanja sistema za prečišćavanje, opšte ekonomske
destrukcije, bujanja podzemene privrede i uništenja pravnog sisitema, nastale su ogromene
štete, nesvojstvene većini zemalja u tranziciji. Stanje u Srbiji se jedino može porediti sa
stanjem u zemljama Zapadnog Balkana i Zakavkazja (Mnatsakanian 1996) i to samo donekle.
Kada se govori o posledicama ovakvog stanja na životnu srednu, ne sme se prihvatiti
nepromišljen zaključak da je zahvaljujući upravo ekonomskoj depresiji, stanje životne sredine
spontano popravljeno. Ova suštinski pogrešna slika se dobija neadekvatnom primenom
indikatora ekološkog stanja, od kojih su mnogi zaista ukazivali na pozitivne promene, na
1
1. Povezanost ekonomske i pravne politike
Svaka država, bez obzira koliko joj nedostaju sredstva, ima državni interes da ostvari javnu
kontrolu nad odnosima koji se uspostavljaju između, s jedne strane ekonomskih aktivnosti, i s
druge strane stanja životne sredine. U najsiromašnijim državama ova kontrola će se ograničiti
na najurgentnije probleme kao što je na primer nastojanje da se obezbedi stanovnicima
dostupnost vode za piće prihvatljivog kvaliteta, da bi se na taj način predupredilo izbijanje
endemskih bolesti, pre svega kod dece. Ili na primer sprečavanje uništavanja šuma da bi se
sačuvalo zemljište, sprečila erozija i obezbedila odgovarajuća minimalna vlažnost zemljišta.
Ekološka politika i ciljevi na različitim nivoima dohotka po glavi stanovnika, zavise, ne samo
od nacionalnog dohotka zemlje, nego su determinisani i političkim odlukama koje su u većoj
ili manjoj meri zasnovane na naučnim, inžinjerskim i ekonomskim analizama i ocenama.
Većina ekonomista kao poželjno smatra da mere ekološke politike treba da budu zasnovane
na principima cost-benefit analize. Odnosno da mere ekološke politike osim što doprinose
zaštiti i očuvanju čovekove okoline treba da doprinesu i povećanju dohotka. Prema tome
ekonomisti bi, što im uostalom nalaže i profesija, želeli da odgovarajuće mere ekološke
politike u sebi sadrže i ekonomsku racionalnost. Poneki idu i tako daleko da cost-benefit
princip uzdižu na nivo nužnog preduslova za donošenje odgovarajuće mere. Međutim, ovu
računicu prilikom donošenja svake mere ekološke politike je teško sprovesti čak i u
najrazvijenijim zemljama koje imaju razvijenu statističku i metodološku infrastrukturu. Npr.
čak je i u Sjedinjenim Američkim Državama i u zemljama Evropske unije teško predvideti
sve direktne i indirektne troškove koje može da prouzrokuje neki ekološki incident, a kamoli
katastrofa. Stoga je to još teže za očekivati u zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji u
koje, za sada, spada i Srbija. Cost-benefit analiza znači da se na jednu stranu stavljaju
troškovi koje prouzrokuje neka mera, a na drugoj, ekonomske koristi, pre svega u povećanju
dohotka, koja ta mera proizvodi. Zato nije razumno očekivati da će zemlje u razvoju i zemlje
u tranziciji biti u stanju da učine ono što ne uspeva ni razvijenim zemljama. Drugim rečima,
nije za očekivati da će takve zemlje biti u stanju da se opredele za cost-benefi princip.
Međutim, na drugoj strani zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji, ako to žele, imaju pristup
informacijama o načinima donošenja mera ekološke politike u razvijenim zemljama. Osim
toga one raspolažu i informacijama o mogućim ekonomskim posledicama eventualnih
ekoloških incidenata na svojoj teritoriji. Te informacije su između ostalog sadržane u:
1. statistikama o zdravlju stanovništva;
3
2. podacima o lokaciji i veličini najznačajnijih industrijskih postrojenja;
3. načinima korišćenja zemljišta u urbanim regionima;
4. turističkim destinacijama i aktivnostima i sl.
2. Osnovni ekonomski i pravni instrumenti za zaštitu životne sredine
Postoje dva osnovna tipa mera na planu zaštite životne sredine:
1. mere zasnovane na ekonomskim podsticajima-market-based, i
2. komandne mere, tj. mere zasnovane na primeni prinude od strane državnog aparata.
Prema OECD-u postoje sledeći ekonomski instrumenti:
1. naknade i porezi za emisije zagađenja;
2. korisničke nakande i porezi;
3. kazne;
4. naknade za proizvode;
5. garancije izvršenja i,
6. odštete.
Naknade i porezi za emisije zagadjenja - Naknade za emisije su direktne uplate bazirane na
procenama i konkretnim merenjima koncentracije i vrste zagađenja. Ove mere naročito u
zemljama tranzcije pogađaju veliki broj proizvođača i u najvećem broju slučajeva se
kombinuju sa kaznama.
Korisničke naknade i porezi - Ovaj instrument ekološke politike ima obično lokalni karakter,
tj. primenjuje se na nivoima lokalnih zajednica: komuna, regija i sl. Sredstva prikupljena na
ovaj način koriste se za finansiranje konkretnih ekoloških problema na određenim lokalitetima
kao što su: odlaganje i prikupljanje otpada, poboljšanje kvaliteta pijaće vode u mestu/komuni,
eksploatacija sirovina, lovišta, ribnjaka i slično.
Kazne - Porezi i kazne su najjednostavniji i najlakše primenjivi mehanizmi, što ne znači da su
i najpoželjniji, niti pak za zaštitu životne sredine najdelotvorniji. Kada je neka proizvodnja za
posledicu imala neki negativni eksterni efekat i kada postoji razlika između društvenih i
privatnih troškova, pravilno utvrđena visina kazne ili poreza, suočavaju proizvođača sa
društvenim posledicama privređivanja koje ne poštuje ekološke standarde. Smisao ovog
insrumenta je da izjednači privatne i društvene troškove i koristi. Kada se proizvođaču naplati
kazna u iznosu graničnih troškova zagađenja, granični privatni i društveni troškovi će se
izjednačiti. Proizvođač može da smanji zagađenje smanjenjem obima ili promenom načina
proizvodnje. Promene u načinu proizvodnje mogu prouzrokovati izdatke za uređaje za
4
zagađena. Specifični problemi zaštite se najbolje rešavaju kombinacijom ekonomskih i ostalih
instrumenata. Sami ekonomski instrumenti primenjeni izolovano neće dati očekivane
optimalne rezultate. Koliko će biti uspeha u primeni različitih instrumenata zavisiće od
prateće kombinacije pojedinih politika.
Ekonomski i pravni instrumenti i druge mere kojima
se obezbeđuje finansiranje i podstiče investiranje u ekološki prihvatljivo ponašanje industrije
mogu se klasifikovati u četiri grupe:
1. Mere koje su tržišno direktno isplative. Npr. uvođenje nove modernije mašine koja jeftinije,
a osim toga ona istovremeno omogućuje i ekološki prihvatljiviju proizvodnju.
2. Mere koje su tržišno indirektno isplative. Npr. jeftinije je investirati u filtere nego plaćati
visoke ekološke takse.
3. Mere koje su isplative na dugi rok, ali se za sada se ne mogu valorizovati na tržištu. Npr.
razvoj obnovljivih izvora energije.
4. Mere koje nikad neće biti tržišno isplative, ali se radi zaštite okoline uvode na račun države
i paradržavnih institucija.
2
Pravna regulativa zemalja OECD, pravi strogu distinkciju između pojmova „naknade“ i
„porezi“, u smislu upotrebe sredstava prikupljenih kroz naknade i poreze. Za državu, oba
instrumenta donose prihode, ali je pitanje alokacije prihoda drugačije izvedeno. Naknada se
odnosi na slučajeve kada je dominantan deo prihoda namenjen pokrivanju troškova i zaštiti
životne sredine (na primer, sredstva su prikupljena kroz fondove za zaštitu voda i životne
sredine). Centralizovani prihod koji prevashodno nije namenjen zaštiti životne sredine, već
povećava lokalne i državne prihode, je porez.
4. Ekonomska i pravna politika Republike Srbije u oblasti prava životne sredine
4.1. Ciljevi
Pri definisanju i izboru instrumenata treba imati u vidu činjenicu da ekonomska i pravna
politika države na području zaštite životne sredine ostvaruje svoju svrhu samo ako daje
vidljive i kontinuirane rezultate na području ostvarivanja sledećih ciljeva:
1. Racionalna upotreba obnovljivih i neobnovljivih prirodnih resursa.
2. Uvođenje tehologije i sprovođenje mera za povećanje energetske efikasnosti.
3. Prevencija i smanjenje zagađenja.
2
Upitnik OECD, Izvršno telo EAP-a, Survey on the Use of Economic Instruments for Polution Control and Natural Resources
6
