MASTER RAD
ULOGA JAVNOG DUGA NA PRIVREDNI RAST I RAZVOJ
UVOD
Javni dug u brojnim zemljama stalno raste predstavljajući opasnost za
makroekonomsku stabilnost. U mnogim zemljama, naročito onima s iskustvom
dužničke krize, preti da izazove velike poremećaje i ekonomski slom države.
Paradoksalno, ipak ga se države, zbog niza prednosti javnog duga pred porezima,
nerado odriču jer on predstavlja izvor prihoda, posebno u razdobljima izuzetno
visokih, a ipak kratkotrajnih potreba za javnim izdacima (ratovi, elementarne
nepogode, privredne krize). Privlačnost javnog duga s jedne i opasnost koja vreba kao
posledica preteranog uživanja u njegovim „blagodetima“ s druge strane, zahtevaju
stalnu opreznost i pažnju pri upotrebi ovog instrumenta fiskalne politike.
Upravo je ta nužnost racionalnog upravljanja javnim dugom podstakla
ekonomsku nauku na proučavanje ovog fenomena, njegovih uzroka i posledica, na
određivanje njegovih optimalnih i održivih granica. Sva ta istraživanja su pomogla tek
razumevanje problema vezanih za zaduženost, ali ne uspevaju, zbog njegove
kompleksnosti i specifičnosti, da daju univerzalne smernice politike zaduživanja,
odnosno fiskalne politike.
Teorijski jаvni dug predstаvljа ukupаn iznos obаvezа konsolidovаnog sektorа
držаve u određenom trenutku i definiše se kаo kumulаtiv - zbir svih rаnijih budžetskih
deficitа. Međutim, odgovor nа pitаnje štа obuhvаtа jаvni dug nije tаko jednostаvаn.
Jаvni sektor pored opšte držаve, čine i svа jаvnа nefinаnsijskа preduzećа i
jаvne finаnsijske institucije.
a) Neposredno zаduživаnje predstаvljа direktаn jаvni dug.
b) Izdаvаnje gаrаncijа predstаvljа indirektnu obаvezu.
c) Međunаrodno prihvаćen koncept jаvnog dugа je bruto dug sektorа opšte
držаve, pа jаvni dug čini direktаn dug opšte držаve i аktivirаne gаrаncije opšte
držаve.
Jаvni dug premа Zаkonu o jаvnom dugu obuhvаtа isključivo direktni i
indirektni dug centrаlne držаve - Republike Srbije, bez drugih nivoа vlаsti.
Istovremeno Zаkonom o budžetskom sistemu defisаno je dа dug opšteg nivoа držаve
obuhvаtа direktni dug opšteg nivoа držаve i izdаte gаrаncije opšteg nivoа držаve -
indirektni dug, premа domаćim i strаnim poveriocimа.
1
MASTER RAD
ULOGA JAVNOG DUGA NA PRIVREDNI RAST I RAZVOJ
Jаvni dug ne obuhvаtа zаkonske obаveze držаve nа određenа plаćаnjа u
budućnosti - penzije, prаvа iz socijаlne zаštite, zdrаvstvenu zаštitu, iаko imа mišljenjа
dа u jаvni dug trebа uključiti i sаdаšnju vrdnosti ovih implicitnih obаvezа.
Republika Srbija je vrlo specifična mala zemlja u kojoj javni dug
ubrzano raste, faktori koji utiču na ovo su mnogobrojni. Period tranzicije kroz
koji prolazi je daleko od gotovog, svet sesprema za novi talas svetske ekonomske
krize i ekonomija Srbije koja je izuzetno zavisna odstranih faktora je među
najugroženijim, takođe državna aparatura je suviše glomazna ineefikasna,
zakon o fiskalnoj politici se ne poštuje, država je izložena prekomerenom uvozu
izaduživanju što dovodi u problem ravnotežu platnog bilansa.
Imajući sve ovo u vidu biće obrađeni segmenti javnog duga, ekonomsko -
politički uticaj na javni dug i mogućnosti njegovog servisiranja.
Privredni razvoj može se posmatrati i kao privredni fenomen koji se dešava
tokom dugoh vremenskih perioda. Osnovni zadatak koji treba da reši teorija
privrednog razvoja je kako ubrzati taj proces, odnosno kako da nerazvijene zemlje
uhvate priključak sa razvijenim zemljama sveta, a da pri tom ne naruše kratkoročnu
ravnotežu. Da bi se dao odgovor na ovo pitanje mora se izanalizirati veliki broj
faktora i pojmova kao što su: faktori koji doprinose privrednom rastu i razvoju,
savremene dugoročne strategije privrednog razvoja, definisanje politika podsticanja
pojedinih elemenata koji pospešuju privredni razvoj, institucionalni mehanizami koji
podstiču ili destimulišu razvoj itd.
Privredni rast je uvećanje realnog bruto društvenog proizvoda određene
makroekonomije u odnosu na njegovu veličinu u prethodnom vreinenskom inlervalu.
Privredni rast predstavlja povećanje agregatne ponude.
Privredni rast se
kvantitativno izražava na najrazličitije načine a najčešće pomoću pokazatelja stope
rasta bruto društvenog proizvoda, nacionalnog dohotka, bruto društvenog proizvoda
po glavi stanovnika, nacionalnog dohotka po glavi stanovnika, itd. Posmatrano u
dugom roku pokazatelji privrednog rasta govore o napredovanju nacionalne
ekonomije.
Privredni rast je rezultat rastuće efikasnosti upotrebe proizvodnih inputa.
Pojam privrednog rasta je uži od pojma privrednog razvoja. Rast je
komponenta razvoja. On se bazira na krajnje simplificiranom proučavanju ekonomske
dinamike i podrazumeva vrlo rigorozna ograničenja. Privredni rast je proces
povećanja realnog bruto drušlvenog proizvoda.
2
MASTER RAD
ULOGA JAVNOG DUGA NA PRIVREDNI RAST I RAZVOJ
U Zakonu o javnom dugu Republike Srbije nailazimo na sledeću definiciju
javnog duga (pri čemu je dug „novčana obaveza ili obaveza otplaćivanja novčanog
zaduživanja“). Dakle, javni dug jeste dug:
koji nastaje po osnovu ugovora koji zaključi Republika,
po osnovu hartija od vrednosti (državne hartije od vrednosti),
po osnovu ugovora, odnosno sporazuma kojim su reprogramirane obaveze
koje je Republika preuzela po ranije zaključenim ugovorima, kao i
emitovanim hartijama od vrednosti po posebnim zakonima,
koji nastaje po osnovu date garancije Republike, ili po osnovu neposrednog
preuzimanja obaveze u svojstvu dužnika za isplatu duga po osnovu date
garancije, odnosno po osnovu kontragarancije koju daje Republika,
dug lokalne vlasti, kao i pravnih lica za koje je Republika dala garanciju;
U zakonu se dalje preciziraju i sledeći pojmovi kao što su zaduživanje,
garancija, kontragarancije, državne hartije od vrednosti, primarno tržište, strana
valuta.
Tako, „zaduživanje jeste uzimanje kredita, odnosno zajmova (u daljem tekstu:
kredit) i emitovanje državnih hartija od vrednosti za finansiranje budžetskog deficita i
deficita tekuće likvidnosti, za refinansiranje javnog duga i za finansiranje
investicionih projekata, kao i davanje garancija i kontragarancija; garancija jeste
uslovna obaveza Republike da plati dospelu, a neizmirenu novčanu obavezu u slučaju
ako lokalna vlast, odnosno pravno lice za koje je Republika dala garanciju ne izvrši
plaćanje o roku dospeća; kontragarancija jeste garancija koju Republika daje državnoj
zajednici Srbija i Crna Gora kada je državna zajednica Srbija i Crna Gora garant za
izmirivanje obaveza po ugovoru o kreditu čija se sredstva koriste za potrebe
Republike ili za druge namene u Republici; državne hartije od vrednosti jesu
kratkoročne i dugoročne hartije od vrednosti koje emituje Republika; finansijske
institucije, u smislu ovog zakona, jesu banke, društva za osiguranje, brokersko-
dilerska društva, penzioni fondovi, investicioni fondovi i štedionice; primarno tržište
jeste tržište na kojem se vrši inicijalna prodaja državnih hartija od vrednosti,
neposredno ili preko posrednika; strana valuta jeste valuta strane države;
privilegovana informacija jeste informacija koja nije dostupna javnosti, a značajna je
4
MASTER RAD
ULOGA JAVNOG DUGA NA PRIVREDNI RAST I RAZVOJ
za utvrđivanje cene državne hartije od vrednosti i čijim korišćenjem se može steći
finansijska korist“.
1
Javni dug i ekonomski rast su dva su ključna pitanja koja se postavljaju u
okviru ekonomske politike. Većina zemalja se početkom 80 - ih godina prošlog veka
suočila s rastućim deficitima javnog sektora i rastućim javnim dugom. Tako na primer
Nemačka, 90 - ih godina, kao najveća ekonomija u okviru Evropske unije
udvostručila odnos javnog duga i bruto društvenog proizvoda što je bilo posledica
javnog finansiranja ujedinjenja Istočne i Zapadne Nemačke. U isto vreme i Japan je
imao visoke deficite javnog sektora koji su finansirani rastućim zaduživanjem. Javni
dug Japana više je nego udvostručio probijanje u BDP-u. Stope rasta ove dve
ekonomije u vreme rasta javnog duga kontinuirano su opadale.
2
Razlika između javnog duga (general government debt) i duga javnog sektora
(public sector debt) proističe iz različitih poimanja institucionalnih jedinica od kojih
se država u celini i javni sektor sastoje. Zato je neophodno definisati jedinice koje
čine sektor države u celini, kao i one koje su deo šire definisanog javnog sektora.
Državu čine one institucionalne jedinice koje obezbeđuju robu i usluge za ličnu ili
kolektivnu potrošnju pretežno na netržišnoj osnovi i koje vrše preraspodelu dohotka i
bogatstva uz ostvarenje političkih obaveza i obavljanje uloge ekonomskog regulatora.
Sektor države se sastoji od podsektora centralne, regionalne i lokalne vlasti i fondova
socijalnog osiguranja. Javni sektor, pored jedinica države, obuhvata i sve
institucionalne jedinice koje jedinice države direktno ili indirektno kontrolišu, pa tako
javni sektor čini država u celini i sva javna nefinansijska preduzeća kao i javne
finansijske institucije.
U skladu sa tim, javni dug obuhvata samo dug jedinica države (domaći i
spoljni dug centralnog, regionalnog i lokalnog nivoa države i fondova socijalnog
osiguranja), dok dug javnog sektora obuhvata dug opšte države, dug javnih
nefinansijskih preduzeća i dug javnih finansijskih institucija.
3
1
http://www.vin.bg.ac.rs/nv/Materijal/ZAKON%20o%20javnom%20dugu.pdf,
2
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=362940,
3
http://www.mogucasrbija.rs/files/20120707100055metodologija_javnog_duga.pdf,
5
MASTER RAD
ULOGA JAVNOG DUGA NA PRIVREDNI RAST I RAZVOJ
javnog tereta kroz vreme opravdava koristima koje buduće generacije imaju
od trošenja sredstava javnih zajmova, na primer, od izgradnje željeznice,
autoputeva, energetskih objekata.
1.3.Sličnost i razlike između javnog duga i poreza
Javni kredit je zasnovan na ugovaranju između države kao dužnika i
poverioca, ali se postupak ugovaranja razlikuje od postupka primenjenog kod običnih
kredita. Kod običnog kredita - svih kredita koji nisu javni, poverilac i dužnik
neposredno se dogovaraju i sporazumevaju o uslovima kredita (rok otplate, visine
kamate i dr). Kod javnog kredita država jednostrano utvrđuje uslove kredita, oblike
emisije i druge uslove. Poveriocu ostaje da te uslove prihvati ili da ih ne prihvati. Zato
se sa pravnog aspekta javni kredit smatra kao ugovor posebne vrste, ugovor po
pristupu.
5
Država procenjuje mogućnosti plasmana - tražnju obveznica javnog zajma i
vodi računa da na tržištu hartija od vrednosti održi imidž perfektnog dužnika. Emisije
javnog zajma su ogromne i obveznice javnog zajma igraju veliku ulogu u strukturi
ponude i tražnje hartija od vrednosti na njihovom tržištu. One su unosan instrument
kojim trguju vlasnici novca i kapitala i u koji investiraju svoja sredstva.
Izuzetak od ugovorne prirode javnog kredita je tzv. obavezan ili prinudan
državni zajam i poluobavezan državni zajam. Kod obaveznih zajmova upisnici zajma
su dužni da upišu određeni iznos zajma, srazmerno njihovom dohotku ili imovini, pa
ovi zajmovi imaju sličnost sa porezima. Ali, kako se tako upisani zajmovi vraćaju,
njihov karakter je sličan zajmovima koji nisu obavezni - prinudni. Poluobavezni
zajam izjednačava se sa takozvanim patriotskim javnim zajmovima, mada
neopravdano. Razlog patriotskog javnog zajma treba da bude poverenje u ciljeve koji
se zajmom žele ostvariti. Zbog toga nema nikakvih elemenata prinude. Patriotski
zajmovi su najčešći u slučaju potrebe prikupljanja sredstava za odbranu zemlje ili za
otklanjanje posledica elementarnih nepogoda širih razmera i sl.
Drugi element javnog kredita je protivnaknada, tj. povraćaj zajma. Dok se
porez ne vraća obvezniku, dotle se zajam vraća upisniku.
6
Od tog pravila postoje
5
Grgić, R. (2010):
Menadžment javnih finansija – skripta
, Panevropski Univerzitet Aperion.str.63.
6
Grgić, R. (2010):
Menadžment javnih finansija – skripta
, Panevropski Univerzitet Aperion.str.63.
7
